Dato: 04.08.2022 Svartype: Med merknad Til Kultur- og likestillingsdepartementet Oslo, 4. august 2022 Høringssvar fra Norges Røde Kors: Forslag til ny forskrift til lov om pengespill 1. Innledning Som overskuddsmottaker og eier av Pantelotteriet er det avgjørende for Røde Kors at finansieringen av den frivillige beredskapen skjer i så ansvarlige rammer som mulig, og hvor hensynet til risikospillerne og deres familier ivaretas og vektlegges. Vi takker for muligheten til å komme med innspill, og sender med dette over vårt høringssvar. Røde Kors støtter hovedlinjene i forslag til forskrift til ny lov om pengespill, men mener det er en reel mulighet for at Pantelotteriet vil måtte stenges ned i 2026 hvis det ikke gjøres endringer i forslaget om tildeling av nye lisenser. Vi har derfor kommentarer til §§ 13, 19, 40, 54 og 57. Det er helt avgjørende for Pantelotteriets fremtid at det blir gjort endringer i teksten rundt tildeling av nye lisenser, omsetningsgrense og krav til forhåndsgodkjenning. For øvrige kommentarer og innspill viser vi til høringssvarene fra Norsk Pantelotteri AS og 10H. 2. Generelle bemerkninger Røde Kors ser med stor bekymring hvordan ulovlige pengespill påvirker mennesker med problematisk spilleratferd. Mennesker som sliter med spillavhengighet, risikerer å ødelegge sin egen og familiens økonomi. Det rammer den enkelte og deres familier hardt. En ansvarlig pengespillpolitikk som reduserer spillavhengighet og motarbeider problematisk spilleratferd er derfor svært viktig. Røde Kors er derfor glad for at forslag til forskrift forsterker verktøy for håndheving og sanksjonering av brudd på loven. Røde Kors ønsker å videreføre og styrke enerettsmodellen som den beste modellen for å begrense de negative konsekvensene av pengespill, og mener departementet med dette forslaget sikrer viktige verktøy for å styrke enerettsmodellen for fremtiden. Røde Kors støtter videre den generelle styrkingen av ansvarlighetstiltak som departementet legger opp til i forskriften, inkludert krav om risikovurdering, internkontroll og egnethet i ledelsen eller reelle rettighetshavere hos pengespilltilbydere. Alle disse tiltakene vil bidra til å redusere risiko for spillavhengighet, kriminalitet og andre negative konsekvenser pengespill kan medføre. 3. Pengespill med omsetning inntil 360 millioner kroner 3.1 Om Pantelotteriet Norsk Pantelotteri AS, eid av Røde Kors og Olav Thon Gruppen, ble etablert i 2008 og finnes i dag på rundt 3500 panteautomater over hele landet. Hensikten med selve panteautomatene er gjenvinning av flasker og bokser, og muligheten for deltakelse i Pantelotteriet er et alternativ til å ta ut pantebeløpet. Det er således ikke et pengespill da man ikke kan satse penger i dette lotteriet. I utgangspunktet mener vi derfor at dette lotteriet burde reguleres og lisensieres på en annen måte. Pantelotteriet er en stadig viktigere inntektskilde for Røde Kors sine lokalforeninger og Røde Kors sitt humanitære arbeid. Siden oppstarten i 2008 har lotteriet bidratt med 575 millioner kroner til humanitært arbeid, både lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Halvparten av midlene til Røde Kors går til de lokale avdelingene. Pantelotteriet er et miljøvennlig lotteri hvor det spesielle ved lotteriet er at panten for flasker og bokser er innsats i lotteriet. Panten gir lodd i Pantelotteriet hvor det gis ett lodd per 50 øre i pant. Vinnersannsynligheten er 1/467 og i gjennomsnitt vinner hver 15. deltager i lotteriet. Omsetningen i Pantelotteriet er avhengig av satsene for pant, antall panteautomater som har Pantelotteriet og hvor stor del av panten som går til Pantelotteriet. Som et eksempel påvirkes omsetningen av økning i pantesats, som nylig ble gjennomført i 2018. Pantelotteriet fikk i februar 2017 ny lotteritillatelse som gjelder for ni år. I forslaget til pengespillforskriften foreslår departementet at nåværende tillatelse vil gjelde ut denne perioden selv om ny lov trer i kraft 1. januar 2023, altså ut februar 2026. For Røde Kors som eier av Pantelotteriet er forutsigbarhet for ordningen avgjørende. Dette for å sikre langsiktighet i inntektene for planlegging av humanitær aktivitet, lokalt og nasjonalt. Selv om vi oppfatter at departementet i høringsnotatet til ny pengespillforskrift legger opp til at Pantelotteriet reguleres noe annerledes enn øvrige aktører, opplever vi ikke tilstrekkelig forutsigbarhet når det gjelder §§ 13, 19, 54 og 57. Konkrete kommentarer til disse gis derfor nedenfor. 3.2 Unntak fra aldersgrense på 18 år (§ 13) Pengespilloven har fastsatt den generelle aldersgrensen på 18 år for pengespill, men åpner for at det kan gjøres unntak. Departementet har foreslått å regulere unntak fra aldersgrensen på 18 år i forskriften § 13. I § 13 annet ledd er det presisert at det i særlige tilfeller kan gis unntak fra aldersgrensen til pengespill som krever tillatelse og som har lav risiko for spilleproblemer. Ordlyden tilsier at Lotteritilsynet kun unntaksvis kan gi slik tillatelse, noe departementet tydeliggjør i høringsnotatet. Røde Kors støtter at det som hovedregel skal være 18 års aldersgrense for ordinære pengespill. Vi oppfatter også høringsnotatet og departementet slik at Pantelotteriet sannsynligvis vil gis unntak fra 18-årsgrensen. I tidligere høringssvar har Røde Kors uttrykt at unntakene for aldersgrense i størst mulig grad burde gis i loven. Når dette ikke er gjennomført i vedtatte pengespillov, bør det som et minimumstiltak sikres forutsigbarhet gjennom forskrift. Vi oppfatter ikke at den foreslåtte bestemmelsen i forskrift sikrer dette. Bruk av begrepet «særlige tilfeller» skaper tvil og uklarhet om når det vil gis unntak fra 18-årsgrensen. Generelt sett skaper bestemmelsen i forskriften § 13 svært lite forutsigbarhet, både når det gjelder hvorvidt Pantelotteriet vil unntas fra aldersgrensen, og i tilknytning til hvor lenge et slikt unntak vil vare. Selv om vi oppfatter høringsnotatet til pengespillforskriften som å indikere at Lotteritilsynet vil kunne gi Pantelotteriet unntak fra aldersgrensen, mener vi at det i større grad bør tydeliggjøres hvilke spill som uansett er unntatt, aller helst med konkret bestemmelse knyttet til Pantelotteriet. Unntak bør i større grad knyttes opp mot risiko ved lotteriene, og det bør fortrinnsvis fremkomme at lotterier med risiko under et visst objektivt nivå unntas fullstendig. 3.3 Markedsføring og kommunikasjon knyttet til overskudd (§ 19) Departementet fremhever i høringsnotatet at det vesentligste for markedsføringen av de øvrige pengespillene utover enerettstilbyderne er at den ikke går lenger enn hva som er nødvendig for å informere om spilltilbudet. Departementet viser til at dette innebærer at markedsføringen skal være «moderat i innhold og omfang». Dette er foreslått forskriftsfestet i § 14 tredje ledd. For å vurdere om et markedsføringstiltak er «moderat» legger departementet opp til at det skal gjøres en samlet vurdering der avgjørende momenter vil være hvordan markedsføringen er ment å oppfattes av kretsen den er rettet mot, hvilket medium som brukes og hvilket innhold markedsføringen har. Det er også presisert i høringsnotatet at den ikke skal være påtrengende eller ment å tiltrekke seg spesiell oppmerksomhet, og at spilleren ikke skal oppfordres til overdreven spilling. Røde Kors støtter dette, men har bemerkninger knyttet til bestemmelsen om kommunikasjon av hva overskuddet fra pengespill går til, i § 19. I høringsnotatet pkt. 5.2.7 gjennomgår departementet forslaget om at kommunikasjon om hva overskuddet fra pengespill går til bare skal være tillatt i et begrenset omfang. Dette følger av foreslåtte § 19. Det vises til at slik kommunikasjon ikke skal være et sentralt eller dominerende element av spilltilbydernes totale markedsføring. Det presiseres at det ikke skal appelleres direkte til spillernes samvittighet ved å spille på at inntektene går til allmennyttige formål. Departementet poengterer at disse bestemmelsene likevel ikke er til hinder for at en loddseddel påtrykkes ren faktabasert informasjon om hvilket formål overskuddet fra lotteriet går til. Som det vises til, anses dette for å være faktainformasjon som det er rimelig å forvente at en forbruker blir opplyst om, og vil ikke regnes for å være i strid med den foreslåtte bestemmelsen. Selv om vi i hovedsak støtter at kommunikasjonen skal være informativ og ikke appellere til forbrukerens samvittighet, er vi tvilsomme til at formuleringene om at kommunikasjon om hva overskuddet går til kun er tillatt i «begrenset omfang» og at man ikke skal «spille på at inntektene går til allmennyttige formål», er hensiktsmessige for Pantelotteriet. Vi er enige i at slik formulering kan være nyttig for de fleste tilbydere av pengespill. Vi er derimot ikke enige i at slik formulering er nødvendig for eller hensiktsmessig i regulering av lotterier som ikke har penger som innsats. Av denne grunn ønsker vi presisering av hvordan dette stiller seg for Pantelotteriet, og eventuelt lignende konsepter som ikke har penger som innsats.. Etter vårt syn vil det foreligge et krav om å informere om at overskuddet går til Røde Kors og vårt humanitære arbeid, nettopp for å kunne oppfylle informasjonskravet og å skape tillit hos forbrukerne. Røde Kors er eier i Pantelotteriet, og det er naturlig å kommunisere dette. Dette er også for å støtte oppunder formålet med å sikre ansvarlige pengespill – selve grunnpillaren bak den norske pengespillovgivningen – at det er bidrag til Røde Kors som er i fokus, og ikke spillet i seg selv. Røde Kors støtter at de allmenne hensynene til å forebygge problematisk spilleatferd, forebygge økonomisk mislighold og begrense privat fortjeneste ligger til grunn for den nye pengespilloven, og at inntekt til frivilligheten er underordnet. Likevel er overskudd til samfunnsnyttige formål en sentral del av norsk pengespillpolitikk, selv om det ikke er det prioriterte formålet. Røde Kors er enige i at det ikke skal spilles på forbrukeres samvittighet, men intensjonen bak en slik bestemmelse er at spillere ikke skal lures inn i pengespillproblemer grunnet kommunikasjon som spiller på samvittighet. Når det allerede er konstatert at Pantelotteriet ikke byr på slike spilleproblemer av sin natur, virker det uhensiktsmessig å ikke kunne fremheve hva overskudd faktisk går til. Et slikt fokus kan bidra til at flere velger å donere panten ved å velge Pantelotteriet i stedet for utbetaling av pant – uten at det spiller inn på risikoen for spilleproblemer. Pantelotteriet fungerer i praksis mer som en donasjonsløsning for tomgods enn som et tradisjonelt lotteri. Dette fremkommer også gjennom selve den tekniske løsningen, hvor deltakeren blir informert om at det er mulig å delta i Pantelotteriet og dermed gi panten til støtte for Røde Kors. Røde Kors ber derfor departementet vurdere formuleringene i § 19, og gi et tydeligere unntak for lotterier som Pantelotteriet, hvor spillavhengighet eller tap av store beløp ikke er mulig. 3.4 Tillatelser til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner (§ 54) Etter gjeldende rett kan Lotteritilsynet gi tillatelser med inntil ni års varighet til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Med dette følger krav om at minst 50 % av lotteriets omsetning, etter fradrag fra gevinster, skal gå til den eller de organisasjoner som har tillatelsen. Som departementet viser til i pkt. 8.7.1 i høringsnotatet er det i dag kun to av de fem utdelte tillatelsene som har lyktes som større lotterikonsept og er operative (Pantelotteriet og Postkodelotteriet). På bakgrunn av dette foreslår departementet å kun dele ut to nye tillatelser «i tråd med den faktiske markedssituasjonen», jf. høringsnotatet pkt. 8.7.1. Videre begrunnes dette med at norsk pengespillpolitikk bygger på ansvarlighet som det bærende hensynet, som tilsier at det ikke bør være et større pengespilltilbud enn hva som er nødvendig for å lede spillelysten i samfunnet til lovlige tilbud. Departementet begrunner også reduksjonen fra fem til to tillatelser med at markedet for denne type lotterier allerede er mettet, og at det ikke finnes tilstrekkelig spillelyst i befolkningen til at det verken er lønnsomt eller et reelt behov for å etablere flere slike konsepter. Dette øker usikkerheten og uforutsigbarheten dramatisk for de som i dag har investert og satset tungt for å få bærekraft og lønnsomhet i sine lotterier. Det er en enorm forskjell i usikkerhet på å skulle konkurrere om fem eller to lisenser. I praksis vil dette forslaget kunne bety at det er svært sannsynlig at det ene, eller begge, av de to lotteriene som har klart å etablere seg under det nye lisensregimet vil måtte stenge ned etter denne perioden. Med lav risiko og høy gevinst for samfunnet, er ikke logikken bak å redusere antall tillatelser klar. Med høyere risiko ville dette vært en annen sak, men Pantelotteriet er i det store og det hele et annet type lotteri som gagner samfunnet i så stor grad at formålsbestemmelsen i pengespilloven § 1 første ledd bokstav c bør få større betydning. Videre ønsker vi å påpeke at en faktisk markedssituasjon i dag ikke nødvendigvis er lik i morgen. Dette har også departementet vist til selv, eksempelvis i forbindelse med kategorier av pengespill som kan tilbys av enerettstilbyderne. Departementet har i høringsnotatet pkt. 6.2 vist til at markedsutvikling hensyntas når det gjelder hvilke pengespillkategorier som kan tilbys av enerettstilbyderne. Markedsutvikling bør også tas i betraktning for de øvrige aktørene, og ikke bare for enerettstilbyderne. Avslutningsvis i høringsnotatet i pkt. 12.2 viser departementet til mulige konsekvenser for disse aktørene, blant annet at Røde Kors vil kunne få begrenset inntekt dersom Pantelotteriet ved loddtrekning skulle miste tillatelse. Det vises til at Pantelotteriet potensielt må bli et rent donasjonsbasert tilbud, uten at det ser ut til å være tatt i betraktning muligheten for at Pantelotteriet vil måtte trekkes helt ut av markedet i det tilfellet driften ikke er mulig for Røde Kors å stå for alene. I tilknytning til forslaget om å redusere antall tilgjengelige tillatelser til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner er vi usikre på om det er tatt tilstrekkelig høyde for hvilken uforutsigbarhet dette vil kunne føre til. Røde Kors savner en grundigere vurdering av de mulige konsekvensene reduksjonen vil kunne ha for de to operative aktørene med tillatelse i dag. Vi ber derfor om at departementet gjør en nærmere vurdering av hensiktsmessigheten og forutsigbarheten med å nedjustere antall tilgjengelige tillatelser til kun to, samt bruken av loddtrekning i tildeling av tillatelser. Slik formuleringen er foreslått er det stor risiko for at Pantelotteriet vil måtte stenges ned i 2026. Det kan finnes alternative løsninger til loddtrekning, som likevel er innenfor EUs regelverk. Vi ber departementet vurdere alternative løsninger, blant annet om man som utvalgskriterium heller kan velge de to lotteriene som gir best score på ansvarlighet og lavest fare for spillavhengighet eller tap av penger. 3.5 Omsetningsgrensen på 360 millioner kroner (§ 57) Krav om «lav omsetning» for pengespilltilbud som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne videreføres i ny lov. Når det gjelder hva som utgjør lav omsetning har departementet foreslått at det for pengespill med tillatelse etter forskriften kapittel 10 vil være en høyeste tillatte årsomsetning på 360 millioner kroner. Røde Kors er enige i at det settes begrensninger i omsetning for pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne. Vi ønsker likevel å kommentere mulige konsekvenser av at omsetningstaket for tilbydere med hjemmel i § 18 settes til akkurat 360 millioner kroner. I høringsnotatet behandler ikke departementet dyptgående hvorfor beløpet er satt til 360 millioner kroner. Det vises til at Pantelotteriet nærmer seg dette taket, uten at det legges opp til en alminnelig justering i tråd med konsumprisindeksen eller potensielle endringer i pantesats. Taket tar altså ikke høyde for økte inntekter, og vil dermed kunne innebære en reell reduksjon av overskuddet som går til allmennyttige formål. I Prop.220 L (2020–2021) pkt. 14.4.1, skriver departementet at hva som utgjør lav omsetning (og begrenset premiestørrelse) «vil kunne endres over tid, og begrepene vil dermed ha et dynamisk innhold». Videre uttaler departementet at begrepene vil kunne være «relative til enerettstilbydernes pengespilltilbud», og at det nærmere innholdet i begrepene bør få en «løpende vurdering». Med andre ord har departementet lagt opp til en dynamisk vurdering av disse størrelsene, som vi ikke oppfatter at gjenspeiles like godt i forslaget til forskrift. I høringsnotatet til pengespillforskriften pkt. 8.7.2 uttrykker departementet at en «betydelig» økning av omsetningsgrensen vil kunne utfordre føringene om at et privat lotterimarked kan eksistere som et supplement til en enerettsmodell. På denne bakgrunn er det etter departementets syn ikke aktuelt å «utvide» de eksisterende rammene for de største private lotteriene. Røde Kors støtter en omsetningsgrense som ikke utfordrer enerettstilbyderne, men mener likevel det er uhensiktsmessig å ha en fast grense som allerede er i ferd med å nås, i stedet for å eksempelvis øke grensen noe mer, legge opp til KPI-regulering eller tilsvarende. Selv om departementet virker åpen for å oppjustere grensen på et senere nivå i tråd med prisveksten, går dette imot selve ideen om å sikre mer forutsigbarhet med regelverket. Utover dette er vi positive til at departementet legger opp til at det i slike tilfeller skal gjøres en konkret vurdering der berørte aktører får muligheter til å gi sine innspill i en høringsrunde. Hvis man f.eks. reduserer antallet lisenser til fire, men justerer opp omsetningsgrensen til 400 millioner, vil man både i praksis har fått redusert den totale omsetningsrammen for denne typen spill (satt til 1,5 mrd 2017-kroner) og redusert antallet mulige spill i markedet. Ett av departementets argumenter mot å innføre indeksregulering av omsetningsgrensen for pengespillene med tillatelse etter ny pengespillov § 18 er at det ikke er noen andre pengespill på det private markedet som har en tilsvarende mulighet, og at dette vil være lite sammenhengende. Omsetningstaket som er foreslått tar ikke i betraktning nylige og eventuell fremtidig økning i pant. Med andre ord tar verken omsetningstaket høyde for markedsendringer og KPI, eller at regjeringen selv foretar beslutninger som i praksis får stor betydning for hvor fort omsetningstaket nås. Som en direkte konsekvens av økningen i pantesatsene i 2018 har omsetningen i Pantelotteriet hatt stor vekst. Dette viser både at Pantelotteriet er av en slik type at en særskilt regulering er mest egnet, og at Pantelotteriet allerede har mye uforutsigbarhet når det gjelder fremtidig drift og virksomhet. Dette fører til at et minimumstiltak bør være en årlig justering som tilpasses etter konsumprisindeksen. 4. Forhåndsgodkjenning (§ 40) Røde Kors har i tidligere høringssvar kommentert lovtekstens omtale av lotteriverdighet, eller som det i forskrift er omtalt som krav til forhåndsgodkjenning av ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Forskriftens § 40 sjette ledd innebærer at organisasjoner som utfører virksomhet som er organisert av eller er på vegne av det offentlige, ikke kan bli godkjent. Dette er tilknyttet pengespilloven § 19 hvor det stilles krav om at overskudd fra pengespillene ikke skal finansiere oppgaver som ved lov er lagt til offentlige organer eller virksomhet som utføres av eller på vegne av offentlige organer. Røde Kors mener at språket her fortsatt er uklart, og linjene som trekkes opp vage. Røde Kors er enige i at offentlige oppgaver ikke skal finansieres gjennom inntekter fra lotterier. Vi støtter derfor intensjonen i loven og forslag til forskrift. Samtidig er det verdt å stille spørsmål ved hva som i dag, og i fremtiden vil, regnes som en offentlig oppgave. For Røde Kors sin del, kan man tenke seg at det stilles spørsmål ved grensetilfeller som beredskapsarbeid, besøkstjenester for eldre, integreringsarbeid, helsehjelp for papirløse, m.m. Her mener vi at regjeringen utviser manglende forståelse for frivillighetens tradisjoner, rolle og mangfold av oppgaver. Frivilligheten har en lang tradisjon for å supplere det offentlige tjenestetilbudet der de ser behov. Ofte er dette oppgaver som senere har blitt tatt over av det offentlige, og det er også mye samarbeid mellom det offentlige og frivilligheten, for eksempel innenfor beredskap, helsehjelp, språkopplæring og inkludering av migranter og flyktninger. I proposisjonen heter det at «Oppgaver som er lovpålagt kommuner eller andre offentlige organ, vil oftest være typisk offentlige oppgaver.». Beredskapsplikten ligger til kommunene, men de frivillige beredskapsorganisasjonene er sentrale samarbeidspartnere med kommunen og nødetatene i krisesituasjoner. Røde Kors er støtteaktør for myndighetene i fred, krise og krig. Røde Kors ber regjeringen om å definere tydeligere unntak i forskriftens § 40. For spørsmål eller oppfølging, ta kontakt med politisk seniorrådgiver Synne Lerhol ( synne.lerhol@redcross.no / 480 93 590). Med vennlig hilsen, Øistein Mjærum (sign.) Direktør, Kommunikasjon og samfunn Røde Kors i Norge Kultur- og likestillingsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
