Det vises til departementets høringsbrev 7. april 2022, med forslag til gjennomføring av direktiv 2019/1024 om åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (åpne data-direktivet) i norsk rett. Åpne data-direktivet erstatter det tidligere viderebruks-direktivet med endringsdirektiv, som er gjennomført i offenleglov og -forskrift.
Direktivets viktigste formål er kort oppsummert å skulle:
· Øke tilgjengeligheten til offentlige data
· Begrense mulighetene for å ta betalt for data
· Redusere risiko for «first mover»-fordeler, unngå enerett
Direktivet innebærer noen sentrale endringer for gjeldende rett, bl.a. at:
· Virkeområdet for offentleglova utvides til offentlige foretak og til å omfatte forskningsdata
· Omfanget utvides med dynamiske data, med særregler og leveringskrav
· Grunnlaget for datasett med høy verdi innarbeides, med særskilte leveringskrav
· Det blir stilt nye krav til enerettavtaler og gjennomgang av slike
· Hva som kan inngå i marginalkostnader presiseres i form av at fastsettelse av grunnlaget for å beregne gebyr og betalingssatser angis
· Databaserettigheter blir gjennomgått
Fredrikstad kommunes uttalelse fokuserer spesielt på bestemmelsene som gjelder innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon. Dette omfatter produksjon og vedlikehold av de mest detaljerte og nøyaktige kartdataene, som bl.a. er grunnlag for arealplanlegging, prosjektering og utbygging.
Det er to forhold som anses å kunne ha stor betydning for kommunen som følge av departementets forslag som nå er til høring:
Det ene er knyttet til spørsmål om marginalkost, hvem som omfattes av forslaget til nye bestemmelser og hva som kan inngå i grunnlaget for selvkostberegninger og muligheten for å kunne ta betalt.
Det andre er et nytt begrep som foreslås innarbeidet, «datasett med høy verdi», som det etter en overgangsperiode ikke lenger kan tas betalt for. Spørsmålet er her knyttet til de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), og om disse blir definert til å være «datasett med høy verdi».
Offentligforskrifta § 4 gir i dag kommune og stat anledning til å kreve betaling for geodata (kart mv.) og eiendomsinformasjon. Forskriftens § 4 5. avsnitt sier:
"Det kan krevjast betaling for geodata (kart mv.) og eigedomsinformasjon. Betalingssatsane skal vere slik at inntektene ikkje overstig dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon. Organ som har utarbeiding og utlevering av geodata eller eigedomsinformasjon som ei hovudoppgåve i si verksemd, kan likevel krevje betaling for informasjon etter fyrste punktum etter slik betalingssats at inntektene tilsvarar dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane."
Fredrikstad kommune har i dag inntekter i størrelsesorden 2-3 millioner kr pr. år på salg av kartdata, megleropplysninger og inntekter fra Norge Digitalt. Disse inntektene er med på å finansiere innsamling, produksjon og formidling av kartdata, ortofoto, skråfoto og laserdata.
Inntektene er dermed avgjørende for å kunne opprettholde en høy kvalitet på data som vi i dag er avhengige av for å treffe gode beslutninger og vedtak innen prosjektering, utbygging, plan- og byggesaksbehandling.
Det nye direktivet utfordrer dagens ordning på flere områder, og Fredrikstad kommune er negative til noen av punktene i det nye direktivet.
Det første punktet gjelder datasett med høy verdi. I henhold til det nye direktivet vil det ikke være anledning til å ta betalt for disse datasettene utover en eventuell overgangsordning på 2 år. Ut fra det som kommer frem i høringsforslaget fremstår det fortsatt som uklart for Fredrikstad kommune om vi vil falle inn under en slik 2 års ordning. Overgangsordningen er uansett av mindre betydning. Det viktigste er hva som skjer på lang sikt.
For å kunne ta stilling til konsekvensene er det avgjørende å vite hva som defineres som datasett med høy verdi. Dette burde vært avklart før høringen. Hvis de viktigste kommunale datasettene (Felles KartdataBase (FKB), plan, ortofoto, skråfoto og laserdata) som kommunene har ansvar for å oppdatere defineres som datasett med høy verdi, vil dette få store økonomiske konsekvenser. Dette vil igjen få konsekvenser for kommunenes mulighet til å opprettholde kvaliteten på disse datasettene. Med mindre man får på plass andre finansieringsordninger som kan kompensere for dette er Fredrikstad kommune negative til å definere de nevnte kommunale datasettene som datasett med høy verdi.
Det andre punktet gjelder at Departementet legger til grunn at åpne data-direktivet vil stramme inn adgangen til å ta betalt for viderebruk av offentlige data og viderefører ikke den tidligere bestemmelsen i artikkel 6 nr. 2 bokstav b som tillot gebyrer utover marginalkostnadene for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet. Dette reiser spørsmålet om hva “en betydelig del av et organs virksomhet” faktisk betyr. Hvor stor del er "en betydelig del" og hvordan tolker man et organ i kommunal sammenheng. Er det hele kommunen sett under ett eller er man nede på avdelingsnivå?
Hvis kommunene i det nye direktivet skal vurderes etter bestemmelsen om marginalkost, hvor kostnader til innsamling og produksjon med eventuell brukerbetaling ikke er omfattet, vil hoveddelen av de inntekter som kommunene i dag får fra salg av kart- og eiendomsdata falle bort. Dette vil også gjelde salg av megleropplysninger selv om det i høringen er uttalt følgende (kapittel 12, 5.avsnitt):
"Departementet legger til grunn at betaling for spesialtilpassede informasjonspakker ligger
utenfor virkeområdet til direktivet og ikke berøres, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav a. For mange
kommuner kan det gjelde produksjon av ulike spesialtilpassede informasjonspakker for
eiendomsmeklere o.l."
Informasjonspakker til meglere o.l. selges i dag gjennom produktportaler fra private aktører (Norkart AS, Ambita AS og Proconet AS). Leverandørene betaler kommunene en fast sum pr. produkt. Prisen ut til kundene blir denne prisen, samt et påslag fra leverandør og mva. Hvis de viktigste dataene som ligger til grunn for disse informasjonspakkene anses som høyverdige data, og ikke vil bli anledning til å ta betalt for, eller kun kan tas marginalkostnader for, vil private leverandører kunne tilrettelegge og tilby disse selv, og dermed ikke trenge å kjøpe dem fra kommunen som de gjør i dag. Reelt sett vil derfor dette påvirke kommunens salg av informasjonspakker for eiendomsmeglere o.l.
Fredrikstad kommune anbefaler ikke at kommunens mest detaljerte data (FKB, plan, ortofoto, skråfoto og laserdata) blir definert som høyverdige data. Fredrikstad kommune støtter heller ikke forslaget om å endre bestemmelsene om marginalkost for de mest detaljerte kartdataene. Kostnader til innsamling og produksjon bør fortsatt inngå i grunnlaget for brukerbetaling. Dette er nødvendig for å sikre finansieringsgrunnlaget for videre vedlikehold, forvaltning og nødvendig utviklingsaktivitet.
Dagens inntekter fra salg av disse dataene er nødvendig for å sikre god kvalitet på en rekke tjenester, bl.a. prosjektering, utbygging og plan- og byggesaksbehandling. Et bortfall av inntekter må eventuelt dekkes inn på annen måte. Uten tilstrekkelig finansiering vil kvaliteten på disse dataene raskt forvitre og over tid bli ubrukelige. Det vil også vanskeliggjøre fremtidig automatisering av arbeidsprosesser, og i stadig mindre grad bli i samsvar med brukernes behov. Dette er ingen tjent med.
For å optimalisere nytten av geodata, deltar kommunal sektor i Geovekst-samarbeidet, Geovekst-kommune, som er et fagforum som skal bidra til samordning av kommunenes interesser innenfor Norge Digitalt og Geovekst-samarbeidet. Geovekst-samarbeidet har i 30 år hatt et samarbeid om felles etablering, forvaltning, drift, vedlikehold og bruk av geografisk informasjon. Kartverket, kommunene, Statens vegvesen, fylkeskommunene, Energi Norge, Landbruksdepartementet med underliggende etater, Bane NOR, Telenor og NVE deltar i samarbeidet.
Samarbeidet har gitt betydelig samfunnsøkonomisk gevinst gjennom at det er utviklet effektive metoder for å samordne etableringen av nye datasett (produktutvikling og standardisering), men også samordning av finansieringen gjennom utvikling av prismodeller der brukerne også har betalt for tilrettelagt informasjon og verdiøkte tjenester. Dette har bidratt til å finansiere nye datasett, målrette kvaliteten på offentlige data, men også sikre ajourhold av allerede etablerte datasett. Gjennom samfinansiering har det vært mulig å produsere og ajourholde større mengder data samtidig som det blir rimeligere for hver av partene.
Fredrikstad kommune vil utrykke bekymring for at endringene som foreslås kan ødelegge forutsetningene for Norge Digitalt og Geovekst-samarbeidet. De økonomiske konsekvensene av dette forslaget kan føre til at flere parter vil trekke seg ut av samarbeidet. Dette vil få store økonomiske konsekvenser, men kan også få konsekvenser for det gode samarbeidet rundt standardisering som alle partene har bidratt med over lang tid. Det er nettopp dette som har ført til at vi i dag har så gode og ensartede data i Norge.
Fredrikstad kommune anser at konsekvenser av forslagene til implementering av EU-direktivet i norsk rett er mangelfullt utredet sett opp mot forholdet til immaterielle rettigheter regulert i databasedirektiv og åndsverklov. Det forutsettes at forholdet belyses nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskriftsbestemmelsene som vil definere datasett med høy verdi, herunder hvilke økonomiske og administrative konsekvenser dette vil få for angjeldende rettighetshaver(-e).
Fredrikstad kommune vil derfor forbeholde seg rett til å komme tilbake med ytterligere klargjøring i en slik sammenheng. De årlige kostnader kommunen har for å drive innsamling, bearbeiding og videreutvikling representerer i så måte en brøkdel av de samlede verdier angjeldende datasett representerer.
Direktivets viktigste formål er kort oppsummert å skulle:
· Øke tilgjengeligheten til offentlige data
· Begrense mulighetene for å ta betalt for data
· Redusere risiko for «first mover»-fordeler, unngå enerett
Direktivet innebærer noen sentrale endringer for gjeldende rett, bl.a. at:
· Virkeområdet for offentleglova utvides til offentlige foretak og til å omfatte forskningsdata
· Omfanget utvides med dynamiske data, med særregler og leveringskrav
· Grunnlaget for datasett med høy verdi innarbeides, med særskilte leveringskrav
· Det blir stilt nye krav til enerettavtaler og gjennomgang av slike
· Hva som kan inngå i marginalkostnader presiseres i form av at fastsettelse av grunnlaget for å beregne gebyr og betalingssatser angis
· Databaserettigheter blir gjennomgått
Fredrikstad kommunes uttalelse fokuserer spesielt på bestemmelsene som gjelder innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon. Dette omfatter produksjon og vedlikehold av de mest detaljerte og nøyaktige kartdataene, som bl.a. er grunnlag for arealplanlegging, prosjektering og utbygging.
Det er to forhold som anses å kunne ha stor betydning for kommunen som følge av departementets forslag som nå er til høring:
Det ene er knyttet til spørsmål om marginalkost, hvem som omfattes av forslaget til nye bestemmelser og hva som kan inngå i grunnlaget for selvkostberegninger og muligheten for å kunne ta betalt.
Det andre er et nytt begrep som foreslås innarbeidet, «datasett med høy verdi», som det etter en overgangsperiode ikke lenger kan tas betalt for. Spørsmålet er her knyttet til de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), og om disse blir definert til å være «datasett med høy verdi».
Offentligforskrifta § 4 gir i dag kommune og stat anledning til å kreve betaling for geodata (kart mv.) og eiendomsinformasjon. Forskriftens § 4 5. avsnitt sier:
"Det kan krevjast betaling for geodata (kart mv.) og eigedomsinformasjon. Betalingssatsane skal vere slik at inntektene ikkje overstig dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon. Organ som har utarbeiding og utlevering av geodata eller eigedomsinformasjon som ei hovudoppgåve i si verksemd, kan likevel krevje betaling for informasjon etter fyrste punktum etter slik betalingssats at inntektene tilsvarar dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane."
Fredrikstad kommune har i dag inntekter i størrelsesorden 2-3 millioner kr pr. år på salg av kartdata, megleropplysninger og inntekter fra Norge Digitalt. Disse inntektene er med på å finansiere innsamling, produksjon og formidling av kartdata, ortofoto, skråfoto og laserdata.
Inntektene er dermed avgjørende for å kunne opprettholde en høy kvalitet på data som vi i dag er avhengige av for å treffe gode beslutninger og vedtak innen prosjektering, utbygging, plan- og byggesaksbehandling.
Det nye direktivet utfordrer dagens ordning på flere områder, og Fredrikstad kommune er negative til noen av punktene i det nye direktivet.
Det første punktet gjelder datasett med høy verdi. I henhold til det nye direktivet vil det ikke være anledning til å ta betalt for disse datasettene utover en eventuell overgangsordning på 2 år. Ut fra det som kommer frem i høringsforslaget fremstår det fortsatt som uklart for Fredrikstad kommune om vi vil falle inn under en slik 2 års ordning. Overgangsordningen er uansett av mindre betydning. Det viktigste er hva som skjer på lang sikt.
For å kunne ta stilling til konsekvensene er det avgjørende å vite hva som defineres som datasett med høy verdi. Dette burde vært avklart før høringen. Hvis de viktigste kommunale datasettene (Felles KartdataBase (FKB), plan, ortofoto, skråfoto og laserdata) som kommunene har ansvar for å oppdatere defineres som datasett med høy verdi, vil dette få store økonomiske konsekvenser. Dette vil igjen få konsekvenser for kommunenes mulighet til å opprettholde kvaliteten på disse datasettene. Med mindre man får på plass andre finansieringsordninger som kan kompensere for dette er Fredrikstad kommune negative til å definere de nevnte kommunale datasettene som datasett med høy verdi.
Det andre punktet gjelder at Departementet legger til grunn at åpne data-direktivet vil stramme inn adgangen til å ta betalt for viderebruk av offentlige data og viderefører ikke den tidligere bestemmelsen i artikkel 6 nr. 2 bokstav b som tillot gebyrer utover marginalkostnadene for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet. Dette reiser spørsmålet om hva “en betydelig del av et organs virksomhet” faktisk betyr. Hvor stor del er "en betydelig del" og hvordan tolker man et organ i kommunal sammenheng. Er det hele kommunen sett under ett eller er man nede på avdelingsnivå?
Hvis kommunene i det nye direktivet skal vurderes etter bestemmelsen om marginalkost, hvor kostnader til innsamling og produksjon med eventuell brukerbetaling ikke er omfattet, vil hoveddelen av de inntekter som kommunene i dag får fra salg av kart- og eiendomsdata falle bort. Dette vil også gjelde salg av megleropplysninger selv om det i høringen er uttalt følgende (kapittel 12, 5.avsnitt):
"Departementet legger til grunn at betaling for spesialtilpassede informasjonspakker ligger
utenfor virkeområdet til direktivet og ikke berøres, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav a. For mange
kommuner kan det gjelde produksjon av ulike spesialtilpassede informasjonspakker for
eiendomsmeklere o.l."
Informasjonspakker til meglere o.l. selges i dag gjennom produktportaler fra private aktører (Norkart AS, Ambita AS og Proconet AS). Leverandørene betaler kommunene en fast sum pr. produkt. Prisen ut til kundene blir denne prisen, samt et påslag fra leverandør og mva. Hvis de viktigste dataene som ligger til grunn for disse informasjonspakkene anses som høyverdige data, og ikke vil bli anledning til å ta betalt for, eller kun kan tas marginalkostnader for, vil private leverandører kunne tilrettelegge og tilby disse selv, og dermed ikke trenge å kjøpe dem fra kommunen som de gjør i dag. Reelt sett vil derfor dette påvirke kommunens salg av informasjonspakker for eiendomsmeglere o.l.
Fredrikstad kommune anbefaler ikke at kommunens mest detaljerte data (FKB, plan, ortofoto, skråfoto og laserdata) blir definert som høyverdige data. Fredrikstad kommune støtter heller ikke forslaget om å endre bestemmelsene om marginalkost for de mest detaljerte kartdataene. Kostnader til innsamling og produksjon bør fortsatt inngå i grunnlaget for brukerbetaling. Dette er nødvendig for å sikre finansieringsgrunnlaget for videre vedlikehold, forvaltning og nødvendig utviklingsaktivitet.
Dagens inntekter fra salg av disse dataene er nødvendig for å sikre god kvalitet på en rekke tjenester, bl.a. prosjektering, utbygging og plan- og byggesaksbehandling. Et bortfall av inntekter må eventuelt dekkes inn på annen måte. Uten tilstrekkelig finansiering vil kvaliteten på disse dataene raskt forvitre og over tid bli ubrukelige. Det vil også vanskeliggjøre fremtidig automatisering av arbeidsprosesser, og i stadig mindre grad bli i samsvar med brukernes behov. Dette er ingen tjent med.
For å optimalisere nytten av geodata, deltar kommunal sektor i Geovekst-samarbeidet, Geovekst-kommune, som er et fagforum som skal bidra til samordning av kommunenes interesser innenfor Norge Digitalt og Geovekst-samarbeidet. Geovekst-samarbeidet har i 30 år hatt et samarbeid om felles etablering, forvaltning, drift, vedlikehold og bruk av geografisk informasjon. Kartverket, kommunene, Statens vegvesen, fylkeskommunene, Energi Norge, Landbruksdepartementet med underliggende etater, Bane NOR, Telenor og NVE deltar i samarbeidet.
Samarbeidet har gitt betydelig samfunnsøkonomisk gevinst gjennom at det er utviklet effektive metoder for å samordne etableringen av nye datasett (produktutvikling og standardisering), men også samordning av finansieringen gjennom utvikling av prismodeller der brukerne også har betalt for tilrettelagt informasjon og verdiøkte tjenester. Dette har bidratt til å finansiere nye datasett, målrette kvaliteten på offentlige data, men også sikre ajourhold av allerede etablerte datasett. Gjennom samfinansiering har det vært mulig å produsere og ajourholde større mengder data samtidig som det blir rimeligere for hver av partene.
Fredrikstad kommune vil utrykke bekymring for at endringene som foreslås kan ødelegge forutsetningene for Norge Digitalt og Geovekst-samarbeidet. De økonomiske konsekvensene av dette forslaget kan føre til at flere parter vil trekke seg ut av samarbeidet. Dette vil få store økonomiske konsekvenser, men kan også få konsekvenser for det gode samarbeidet rundt standardisering som alle partene har bidratt med over lang tid. Det er nettopp dette som har ført til at vi i dag har så gode og ensartede data i Norge.
Fredrikstad kommune anser at konsekvenser av forslagene til implementering av EU-direktivet i norsk rett er mangelfullt utredet sett opp mot forholdet til immaterielle rettigheter regulert i databasedirektiv og åndsverklov. Det forutsettes at forholdet belyses nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskriftsbestemmelsene som vil definere datasett med høy verdi, herunder hvilke økonomiske og administrative konsekvenser dette vil få for angjeldende rettighetshaver(-e).
Fredrikstad kommune vil derfor forbeholde seg rett til å komme tilbake med ytterligere klargjøring i en slik sammenheng. De årlige kostnader kommunen har for å drive innsamling, bearbeiding og videreutvikling representerer i så måte en brøkdel av de samlede verdier angjeldende datasett representerer.