NIBIO takker for muligheten til å gi høringsinnspill.
EU har vedtatt direktiv (EU) 2019/1024 om åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor ("åpne data-direktivet"). Dette direktivet er en omarbeidelse av tidligere direktiv 2003/98/EF med endringsdirektiv 2013/37/EU og erstatter disse, men omfatter også en del ny regulering. Formålet med åpne data-direktivet er å fremme bruken av offentlige data og å stimulere til innovasjon av produkter og tjenester. Direktivet fastsetter derfor et sett med minimumsregler for viderebruk og ordninger for å fremme slik viderebruk. Direktiv 2003/98/ EF og endringsdirektiv 2013/37/EU, omtalt som viderebruksdirektivet, er implementert i norsk rett gjennom offentleglova og offentlegforskrifta. Nødvendige endringer som følger av det nye åpne data-direktivet (EU) 2019/1024 foreslås implementert gjennom det samme regelverket.
Kart og geodata i Norge
Direktivet krever i korthet altså at data produsert av offentlige virksomheter skal gjøre fritt tilgjengelige. Dette kan også omfatte kart og geodata produsert av offentlige virksomheter.
Dagens situasjon i Norge er at store deler av kart og geodata som produseres av offentlige virksomheter allerede gjøres fritt tilgjengelige. Unntaket er de data som produseres og ajourføres innenfor Geovekst-samarbeidet og Matrikkelen. Geovekst er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor og har form av et spleiselag for etablering drift og vedlikehold av en rekke sektorovergripende data. Partene legger betydelige beløp inn i samarbeidet, men får samtidig tilgang til de data og tjenester som produseres. Offentlige organ utenfor Geovekst får tilgang til disse data gjennom deltagelse i den geografiske infrastrukturen Norge digitalt, og betaler for bruken gjennom sin deltageravgift i infrastrukturen. Andre parter, inkludert private aktører som ikke deltar i Geovekst, må betale for tilgang til dataene. Dataene er da standardisert, kvalitetssikret, ajourholdt og tilgjengelige både som tjenester og nedlasting. De beløp partene i Geovekst betaler inn, inntektene fra Norge digitalt og inntekter fra eksterne bruker går tilbake til produksjon og ajourhold av kartgrunnlaget.
I denne sammenheng er det nødvendig å peke på at direktivet er basert på en grunnleggende forutsetning om at
«produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene»
Denne forutsetningen er ikke formulert i direktivet, men direktivet kan ikke gjennomføres på en meningsfylt og hensiktsmessig måte hvis forutsetningen ikke er oppfylt. I den grad forutsetningen ikke er til stede vil gjennomføring av direktivet medføre at produksjon og vedlikehold av geodata stanser eller forsinkes, informasjonsinnholdet i data forvitrer og data vil etter hvert ikke kunne fylle sine opprinnelige formål.
I Norge er situasjonen at forutsetningen om at «produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene» oppfylt for mange offentlige geodata, men ikke for alle. For geodata hvor forutsetningen ikke er oppfylt vil gjennomføring av direktivet medføre en vesentlig svekkelse av grunnlaget for offentlig saksbehandling, lovanvendelse og kontroll av tilskuddsordninger med mindre man enten finner varige unntaksordninger for slike datasett, eller sikrer en langsiktig, offentlig fullfinansiering av vedlikeholdet av disse datasettene.
Slik direktivet er utformet gir det en kortsiktig økonomisk gevinst til private aktører som får gratis tilgang til offentlige data som har vært underlagt betalingsordninger. Som følge av dette undergraves imidlertid vedlikeholdet, og dermed kvaliteten og anvendeligheten av disse datasettene. På sikt vil datasettene derfor hverken kunne fylle de oppgavene de har innenfor offentlig sektor, eller være særlig nyttig for de private aktørene som har fått fri tilgang gjennom direktivet. Direktivet undergraver på denne måten både sitt eget formål om teknologi- og informasjonsutvikling, og samtidig grunnlaget for god, rettferdig og effektiv saksbehandling i offentlig sektor.
Denne bekymringen er konkret knyttet til Geovekst-samarbeidet og finansieringen av sentrale geografiske datasett. Hvis direktivet gjennomføres og Geovekst-data faller inn under direktivet, må det forventes at de private partene i Geovekst ikke ser noen grunn til å delta i spleiselaget. Data skal uansett være fritt tilgjengelig for alle. Inntektene fra eksterne brukere faller også bort. Finansieringsgrunnlaget for Geovekst reduseres da til de midlene offentlige virksomheter legger inn, samt de midlene som betales inn via Norge digitalt. (Det siste forutsetter at myndighetene kan (og er villige til) å pålegge offentlige virksomheter å betale selv om data i prinsippet er fritt tilgjengelige.
Resultatet vil være en svikt i finansieringsgrunnlaget som vil medføre at ajourholdet av kartdata svekkes og dermed at tilliten til og bruken av data forvitre, Det vil få betydelig konsekvenser, etterslepet av vedlikeholdet vil etter hvert bli stort og data vil kunne miste sin verdi. I tillegg skal standardiseringsarbeidet og støtte til kommunene finansieres. En annen utfordrende og krevende situasjon er at forvaltnings- og fellesløsninger er svært utfordrende å finansiere i dag. Det betyr at tilgang til standardiserte data gjennom fellesløsninger kan bli vesentlig svekket eller forsvinne.
Innenfor landbrukssektoren er Geovekstdata (spesifikt Arealressurskartet AR5) av sentral betydning for saksbehandling etter:
· Lov om odelsretten og åsetesretten (odelslova) (LOV-1974-06-28-58)
· Lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. (konsesjonsloven) (LOV-2003-11-28-98)
· Forskrift om tomtefeste m.m. (FOR-2001-06-08-570)
· Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet, fulldyrket jord og beløpsgrense ved priskontroll (FOR-2003-12-08-1434)
· Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav (FOR-2003-07-04-951)
· Forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket (FOR-2014-12-19-1817)
· Forskrift om nydyrking (FOR-1997-05-02-423)
· Forskrift om seter og tilleggsjord m.m. i statsallmenning (FOR-1984-06-22-1302)
· Forskrift om satser for og beregning av tilskudd ved produksjonssvikt i plante- og honningproduksjon (sats- og beregningsforskriften) (FOR-2018-08-01-1215)
· I tillegg inngår Geovekstdata i Det Offentlige Kartgrunnlaget (DOK) som ligger til grunn for saksbehandling etter Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (LOV-2008-06-27-71).
Framlegget til direktiv er preget av et språk som gjør det svært vanskelig å vite hva direktivet konkret vil innebære. Departementets tolkninger hjelper i noen grad på dette, men noen punkter er uklare og enkelte utsagn peker i ulik retning uten at det går frem når og hvordan det enkelte utsagn har prioritet fremfor andre. Dette skaper usikkerhet om konsekvensene av direktivet og dermed om muligheten til å holde det nasjonale kartgrunnlaget vedlike.
I utgangspunktet kan det se ut som om alle offentlige virksomheter med få unntak skal levere fra seg alle data («kjensgjerninger eller informasjon, uansett format») som virksomhetene produserer. Det er for oss et åpent spørsmål om dette også gjelder data som offentlig virksomhet produserer gjennom et offentlig-privat samarbeid som Geovekst. Det er også et åpent spørsmål når og hvordan gebyrbaserte bidrag til finansiering av vedlikeholdet av et datasett kan videreføres.
Flere av endringene i det nye åpne-data direktivet utfordrer Geovekst-samarbeidet og måten vi frem til nå har finansiert og samarbeidet om et felles nasjonalt detaljert kartdatagrunnlag. Gjennom direktivet introduseres og reguleres også såkalte «datasett med høy verdi» spesifikt. Hvis deler av eller hele datagrunnlaget samarbeidet ivaretar omfattes, vil dette få betydelige konsekvenser og medføre behov for omfattende endringer ikke minst mht. finansiering.
Dynamiske data, som ajourføres regelmessig, skal gjøres tilgjengelig umiddelbart etter at de er samlet inn.
I direktivet følges dette pålegget av en vag formulering (forteksten, avsnitt 11) om at «Det bør treffes særlige tiltak for å oppheve relevante tekniske og økonomiske begrensninger» . I denne forbindelse er det et åpent spørsmål om det ansees som en økonomisk begrensning hvis gjennomføring av direktivet undergraver finansieringen av ajourholdet av et datasett. Det går heller ikke frem hvem som skal «treffe særlige tiltak» for å avbøte situasjonen som oppstår når finansieringsgrunnlaget for et datasett bortfaller. I tillegg sier forteksten kun at det i slike situasjoner «bør» treffes tiltak, det er ikke et krav at det treffes tiltak. En slik henstillingen om at en ubestemt, altruistisk innstilt tredjepart skal treffe særlige tiltak for å avbøte økonomiske problemer som direktivet skaper må ansees som verdiløs. I departementets tolkning blir det heller ikke redegjort for dette.
Nummereringen i det følgende henviser til høringsnotatet.
2.1. Overordnet om direktivet
Her bør det påpekes at direktivet er basert på en grunnleggende, implisitt forutsetning om at produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene, men at dette ikke er en gyldig forutsetning for enkelte norske datasett.
Det bør også påpekes at selv om direktivet har som mål å styrke EUs dataøkonomi, kan direktivet i praksis svekke nasjonens demokratiske kontroll og EUs dataøkonomi om resultatet av direktivet er en forvitring av kvalitet og aktualitet i de datasettene som omfattes av direktivet.
Formålet med åpne data-direktivet er å fremme bruken av offentlige data og å stimulere til innovasjon av produkter og tjenester. Direktivet fastsetter derfor et sett med minimumsregler for viderebruk og ordninger for å fremme slik viderebruk. Geovekst-samarbeidet har gjennom sin virketid i betydelig grad støttet formålet i direktivet og gjort grep for å fremme bruken av aktuelle data gjennom omfattende prisreduksjoner og tilrettelegging av tjenester og API ’er. I tillegg sikret standardiserte data for alle kommunene for å møte og tilrettelegge for bruk og innovasjon.
4. Utvidelse av direktivets virkeområde til å omfatte offentlig finansierte forskningsdata
Allerede nå skal medlemsstatene og assosierte land som Norge støtte tilgangen til forskningsdata ved å vedta nasjonal politikk og relevante tiltak med sikte på å gjøre data fra offentlig finansiert forskning åpent tilgjengelige, etter prinsippet om «åpenhet som standardinnstilling» og i samsvar med FAIR-prinsippene. I denne sammenheng bør betenkeligheter med hensyn til immaterialrettigheter, vern av personopplysninger og fortrolighet, sikkerhet og legitime forretningsinteresser tas hensyn til, i samsvar med prinsippet «så åpent som mulig, så lukket som nødvendig». Disse retningslinjene for åpen tilgang skal være rettet mot forskningsutøvende organisasjoner og forskningsfinansierende organisasjoner.
NIBIO har en policy for forvaltning av forskingsdata, som følger Nasjonal strategi for tilgjengeliggjøring og deling av forskningsdata, Forskningsrådets policy for åpen tilgang til forskningsdata og EU Guidelines of datamanagement og FAIR-prinsippene. NIBIO bruker nasjonale infrastrukturer som CRISTIN, BIRD og BRAGE for publisering og arkivering av forskningsdata. Dette punktet i direktivet følger vi allerede. Her er det viktig å presisere at dette gjelder offentlig finansiert forskingsdata som er allerede offentliggjort gjennom et sentralt datalager og ikke data vi lagrer på interne servere.
Behovet for skjerming av forskningsdata som inngår i lengre tidsserier ser ut til å være ivaretatt. I forskningsprosjekter som strekker seg over lang tid kan resultater bli publisert på ulike stadier i prosessen. Publisering bør likevel ikke utløse krav om fristilling av hele datagrunnlaget. Når datagrunnlaget er geografiske data kan skjerming av datagrunnlaget iblant begrunnes med risiko for at langsiktige resultater påvirkes gjennom tiltak som utløses av offentliggjøring av posisjonsdata.
Ved krav om offentlig tilgang til posisjonsbestemte forskningsdata (geodata generert i forskningssektoren) bør det stilles krav om at dette gjøres gjennom fellesportalen for geografiske data i Norge: geonorge.no Dette er for øvrig omtalt i FoU-strategien for geodatavirksomhet under infrastruktursamarbeidet Norge digitalt.
5. Begrepsbruk og definisjoner
Omtalen av begrepet sensorer og data som genereres av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data, trenger en presisering. All datafangst fra luften som benyttes innenfor Geovekst, primært bilde- og lasersensorer fra fly, helikopter eller drone, kan ikke anses som dynamiske data. Tilsvarende ser vi for oss økt utnyttelse av sensordata både fra vegbaserte sensorer og satellitter, som heller ikke kan kategoriseres som dynamiske data.
Utsagnet «data som genereres av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data» er derfor for generelt. En bedre formulering kan være at «kontinuerlig oppdaterte data generert av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data».
7. Datasett med høy verdi
Datasett med høy verdi (high value datasets) er dokumenter hvis viderebruk er forbundet med viktige fordeler for samfunnet, miljøet og økonomien, særlig på grunn av deres egnethet til å skape verdiøkende tjenester, anvendelser og nye og gode arbeidsplasser av høy kvalitet, og på grunn av antallet potensielle mottakere av verdiøkende tjenester og anvendelser basert på disse datasettene, Datasett med høy verdi er underlagt et særskilt sett av regler i direktivets kapittel V. Direktivets vedlegg 1 nevner følgende seks overordnete tematiske områder der det skal pekes ut datasett med høy verdi:
• Geografiske data – f.eks. postnummer, nasjonale og lokale kart
• Jordobservasjonsdata og miljødata - f.eks. energiforbruk og satellittbilder
• Meteorologiske data – f.eks. feltdata fra instrumenter og værmeldinger
• Statistikk - f.eks. demografiske- og økonomiske indikatorer
• Selskapsregister og eierskapsregister - f.eks. foretaksregistre og registreringsindikatorer
• Mobilitetsdata (transportdata) – veitrafikkskilt og innlands vannveier
For å identifisere slike særskilte datasett med høy verdi skal Kommisjonen holde hensiktsmessige konsultasjoner, herunder på ekspertnivå, foreta en konsekvensanalyse og sikre komplementaritet med eksisterende rettsakter. Hvorvidt sentrale aktører som for eksempel NIBIO vil kunne delta i slike konsultasjoner er uklart.
NBIO mener at definisjonen av "Datasett med høy verdi" er lite konkret, og diskuteres heller ikke av departementet i avsnitt 5.3. Det medfører stor usikkerhet om hva som konkret faller inn under begrepet, men gir også mulighet til å holde data utenfor dersom det medfører store ulemper eller skader hvis de omfattes av direktivet (jfr. våre innledende kommentarer).
Utsagnet om at «Identifikasjon av datasettene skal, jf. artikkel 14 nr. 2, baseres på potensialet for at datasettene kan [ … ] bidra til å generere en høyere inntjening» mangler en spesifikasjon av hvem som skal oppnå høyere inntjening. Lista omfatter for øvrig ikke hensyn til hvilke skader eller kostnader plassering av et datasett inn i denne kategorien kan medføre. Ellers er det positivt at det legges vekt på bruk av ekspertvurderinger og konsekvensanalyser i denne sammenheng.
7.3.3. Tilgjengeliggjøring av data ved API-er, ev. massenedlasting
API-er spesifikt, men også tjenester for massenedlastinger, vil være omfattende å kostnadskrevende å etablere. Slike tjenester må også dokumenteres og de må vedlikeholdes. Det går ikke frem av dokumentene hvem som skal finansiere dette. I den grad offentlig virksomhet selv skal dekke slike nye og løpende kostnader er det behov for å bestemme hvilke tjenester eller oppgaver disse virksomhetene skal avvikle for å skape rom og ressurser for de nye oppgavene knyttet til API-er og massenedlastingstjenester.
I andre sammenhenger stilles det krav om bruk av åpen kildekode i offentlige tjenester. Dette kravet er ikke stilt her. Det bør begrunnes hvorfor man ikke stiller krav om bruk av åpen kildekode, og isteden tillater proprietære løsninger i tjenestene.
10. Særlig om betaling for innsyn
Dette kapittelet vil være svært viktig med hensyn på å begrense potensielle skadevirkninger av direktivet (jfr. våre innledende kommentarer). Vi finner i den sammenheng departementets forslag i pkt. 10.3.6 svært positivt. Vi antar at begrepet «reproduksjon» i denne sammenheng ikke betyr kopiering, men må forstås som vedlikehold eller ajourhold av datasett. Dette bør sies tydeligere.
12. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet skriver at det antar at «utvikling av [ … ] API-er i all hovedsak kan gjøres innenfor tilgjengelige budsjetter når det gjelder det tekniske». Det er ingen grunn til å anta dette. API-er vil være kostnadskrevende å utvikle, og offentlige virksomheter disponerer ikke frie midler. Hvis det ikke tilføres friske midler vil utviklingskostnadene måtte medføre at andre oppgaver utsettes eller settes til side.
Departementet glemmer for øvrig at API-er (og andre innsyns- og nedlastingstjenester) må vedlikeholdes og at dette også medfører kostnader. Det krever en forvaltningsregime som for mange vil sette nye krav og med det økte kostnader der det ikke er godt nok i dag. Dessuten mangler sentrale fellesløsninger finansiering, de har i ulik grad teknisk gjeld, for å imøtekomme krav til tjenester gjennom APIer og nedlastingssystemer. Kravet om å levere data gjennom API-er vil medføre at offentlige virksomheter også binder opp ressurser til vedlikehold av tjenestene i alle år fremover. Igjen er dette en kostnad som enten må finansieres gjennom å tilføre nye ressurser, eller ved å omdisponere eksisterende ressurser ved å avvikle andre tjenester.
Med mindre det tilføres friske ressurser utenfra vil direktivet nødvendigvis medføre en reduksjon i andre tjenester fra offentlig sektor.
Departementet peker korrekt på at «Når det gjelder produksjon og vedlikehold (oppdatering) av de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), kan direktivet derfor medføre behov for en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell dersom de er omfattet av den kommende reguleringen». Det er viktig at også departementet understreker dette.
Vi slutter oss også fullt og helt til departementets vurdering når departementet gjør oppmerksom på at «avhengig av hvilke datasett som omfattes av gjennomføringsrettsakten, vil det her kunne være økonomiske konsekvenser som departementet ikke er kjent med. Dette kan til dels være betydelige økonomiske konsekvenser dersom datasett som i dag er en viktig del av inntektsgrunnlaget til offentlige organer inkluderes, siden et eventuelt unntak fra kravet om vederlagsfrihet kun gjelder i inntil 2 år. Det er altså betydelig usikkerhet knyttet til konsekvensene av gjennomføringsrettsakten».
Vi merker oss at det står; … Dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for statlige og kommunale etater som finansierer sin virksomhet på denne måten. Primært vil det kunne gjelde innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon, jf. unntak for slike data i offentlegforskrifta § 4 femte ledd. Særlig vil det kunne gjelde produksjon og vedlikehold av de mest detaljerte og nøyaktige kartdataene, som bl.a. er grunnlag for arealplanlegging, prosjektering og utbygging.
Vi finner det vanskelig å tolke høringsnotatet mht. hva som faktisk vurderes og foreslås når det gjelder mulighetene for fortsatt å benytte brukerbetaling som del av finansieringsgrunnlaget for data som inngår i Geovekst-samarbeidet.
Hvis forslaget innebærer at det ikke fortsatt kan praktiseres brukerbetaling etter nytt regelverk, er det helt nødvendig å få på plass en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell. I kap. 12 sier høringsnotatet at direktivet kan medføre en slik omlegging. Det kan derfor tolkes som om formuleringen tilsier at regelverket ikke nødvendigvis setter en stopper for videre brukerbetaling. Det bør konkretiseres nærere.
Avslutningsvis vil vi peke på behovet for en vurdering av om implementeringen av dette direktivet i Norge kan komme i konflikt med Utenriksdepartementet forslag til revidert eksportkontrollforskrift.
Forskningsdirektør, NIBIO
Hildegunn Nordheim. Direktør, Divisjon Kart og statisk
Geir Harald Strand. Forskningsleder, Divisjon Kart og statistikk
EU har vedtatt direktiv (EU) 2019/1024 om åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor ("åpne data-direktivet"). Dette direktivet er en omarbeidelse av tidligere direktiv 2003/98/EF med endringsdirektiv 2013/37/EU og erstatter disse, men omfatter også en del ny regulering. Formålet med åpne data-direktivet er å fremme bruken av offentlige data og å stimulere til innovasjon av produkter og tjenester. Direktivet fastsetter derfor et sett med minimumsregler for viderebruk og ordninger for å fremme slik viderebruk. Direktiv 2003/98/ EF og endringsdirektiv 2013/37/EU, omtalt som viderebruksdirektivet, er implementert i norsk rett gjennom offentleglova og offentlegforskrifta. Nødvendige endringer som følger av det nye åpne data-direktivet (EU) 2019/1024 foreslås implementert gjennom det samme regelverket.
Kart og geodata i Norge
Direktivet krever i korthet altså at data produsert av offentlige virksomheter skal gjøre fritt tilgjengelige. Dette kan også omfatte kart og geodata produsert av offentlige virksomheter.
Dagens situasjon i Norge er at store deler av kart og geodata som produseres av offentlige virksomheter allerede gjøres fritt tilgjengelige. Unntaket er de data som produseres og ajourføres innenfor Geovekst-samarbeidet og Matrikkelen. Geovekst er et samarbeid mellom offentlig og privat sektor og har form av et spleiselag for etablering drift og vedlikehold av en rekke sektorovergripende data. Partene legger betydelige beløp inn i samarbeidet, men får samtidig tilgang til de data og tjenester som produseres. Offentlige organ utenfor Geovekst får tilgang til disse data gjennom deltagelse i den geografiske infrastrukturen Norge digitalt, og betaler for bruken gjennom sin deltageravgift i infrastrukturen. Andre parter, inkludert private aktører som ikke deltar i Geovekst, må betale for tilgang til dataene. Dataene er da standardisert, kvalitetssikret, ajourholdt og tilgjengelige både som tjenester og nedlasting. De beløp partene i Geovekst betaler inn, inntektene fra Norge digitalt og inntekter fra eksterne bruker går tilbake til produksjon og ajourhold av kartgrunnlaget.
I denne sammenheng er det nødvendig å peke på at direktivet er basert på en grunnleggende forutsetning om at
«produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene»
Denne forutsetningen er ikke formulert i direktivet, men direktivet kan ikke gjennomføres på en meningsfylt og hensiktsmessig måte hvis forutsetningen ikke er oppfylt. I den grad forutsetningen ikke er til stede vil gjennomføring av direktivet medføre at produksjon og vedlikehold av geodata stanser eller forsinkes, informasjonsinnholdet i data forvitrer og data vil etter hvert ikke kunne fylle sine opprinnelige formål.
I Norge er situasjonen at forutsetningen om at «produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene» oppfylt for mange offentlige geodata, men ikke for alle. For geodata hvor forutsetningen ikke er oppfylt vil gjennomføring av direktivet medføre en vesentlig svekkelse av grunnlaget for offentlig saksbehandling, lovanvendelse og kontroll av tilskuddsordninger med mindre man enten finner varige unntaksordninger for slike datasett, eller sikrer en langsiktig, offentlig fullfinansiering av vedlikeholdet av disse datasettene.
Slik direktivet er utformet gir det en kortsiktig økonomisk gevinst til private aktører som får gratis tilgang til offentlige data som har vært underlagt betalingsordninger. Som følge av dette undergraves imidlertid vedlikeholdet, og dermed kvaliteten og anvendeligheten av disse datasettene. På sikt vil datasettene derfor hverken kunne fylle de oppgavene de har innenfor offentlig sektor, eller være særlig nyttig for de private aktørene som har fått fri tilgang gjennom direktivet. Direktivet undergraver på denne måten både sitt eget formål om teknologi- og informasjonsutvikling, og samtidig grunnlaget for god, rettferdig og effektiv saksbehandling i offentlig sektor.
Denne bekymringen er konkret knyttet til Geovekst-samarbeidet og finansieringen av sentrale geografiske datasett. Hvis direktivet gjennomføres og Geovekst-data faller inn under direktivet, må det forventes at de private partene i Geovekst ikke ser noen grunn til å delta i spleiselaget. Data skal uansett være fritt tilgjengelig for alle. Inntektene fra eksterne brukere faller også bort. Finansieringsgrunnlaget for Geovekst reduseres da til de midlene offentlige virksomheter legger inn, samt de midlene som betales inn via Norge digitalt. (Det siste forutsetter at myndighetene kan (og er villige til) å pålegge offentlige virksomheter å betale selv om data i prinsippet er fritt tilgjengelige.
Resultatet vil være en svikt i finansieringsgrunnlaget som vil medføre at ajourholdet av kartdata svekkes og dermed at tilliten til og bruken av data forvitre, Det vil få betydelig konsekvenser, etterslepet av vedlikeholdet vil etter hvert bli stort og data vil kunne miste sin verdi. I tillegg skal standardiseringsarbeidet og støtte til kommunene finansieres. En annen utfordrende og krevende situasjon er at forvaltnings- og fellesløsninger er svært utfordrende å finansiere i dag. Det betyr at tilgang til standardiserte data gjennom fellesløsninger kan bli vesentlig svekket eller forsvinne.
Innenfor landbrukssektoren er Geovekstdata (spesifikt Arealressurskartet AR5) av sentral betydning for saksbehandling etter:
· Lov om odelsretten og åsetesretten (odelslova) (LOV-1974-06-28-58)
· Lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. (konsesjonsloven) (LOV-2003-11-28-98)
· Forskrift om tomtefeste m.m. (FOR-2001-06-08-570)
· Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet, fulldyrket jord og beløpsgrense ved priskontroll (FOR-2003-12-08-1434)
· Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav (FOR-2003-07-04-951)
· Forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket (FOR-2014-12-19-1817)
· Forskrift om nydyrking (FOR-1997-05-02-423)
· Forskrift om seter og tilleggsjord m.m. i statsallmenning (FOR-1984-06-22-1302)
· Forskrift om satser for og beregning av tilskudd ved produksjonssvikt i plante- og honningproduksjon (sats- og beregningsforskriften) (FOR-2018-08-01-1215)
· I tillegg inngår Geovekstdata i Det Offentlige Kartgrunnlaget (DOK) som ligger til grunn for saksbehandling etter Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (LOV-2008-06-27-71).
Framlegget til direktiv er preget av et språk som gjør det svært vanskelig å vite hva direktivet konkret vil innebære. Departementets tolkninger hjelper i noen grad på dette, men noen punkter er uklare og enkelte utsagn peker i ulik retning uten at det går frem når og hvordan det enkelte utsagn har prioritet fremfor andre. Dette skaper usikkerhet om konsekvensene av direktivet og dermed om muligheten til å holde det nasjonale kartgrunnlaget vedlike.
I utgangspunktet kan det se ut som om alle offentlige virksomheter med få unntak skal levere fra seg alle data («kjensgjerninger eller informasjon, uansett format») som virksomhetene produserer. Det er for oss et åpent spørsmål om dette også gjelder data som offentlig virksomhet produserer gjennom et offentlig-privat samarbeid som Geovekst. Det er også et åpent spørsmål når og hvordan gebyrbaserte bidrag til finansiering av vedlikeholdet av et datasett kan videreføres.
Flere av endringene i det nye åpne-data direktivet utfordrer Geovekst-samarbeidet og måten vi frem til nå har finansiert og samarbeidet om et felles nasjonalt detaljert kartdatagrunnlag. Gjennom direktivet introduseres og reguleres også såkalte «datasett med høy verdi» spesifikt. Hvis deler av eller hele datagrunnlaget samarbeidet ivaretar omfattes, vil dette få betydelige konsekvenser og medføre behov for omfattende endringer ikke minst mht. finansiering.
Dynamiske data, som ajourføres regelmessig, skal gjøres tilgjengelig umiddelbart etter at de er samlet inn.
I direktivet følges dette pålegget av en vag formulering (forteksten, avsnitt 11) om at «Det bør treffes særlige tiltak for å oppheve relevante tekniske og økonomiske begrensninger» . I denne forbindelse er det et åpent spørsmål om det ansees som en økonomisk begrensning hvis gjennomføring av direktivet undergraver finansieringen av ajourholdet av et datasett. Det går heller ikke frem hvem som skal «treffe særlige tiltak» for å avbøte situasjonen som oppstår når finansieringsgrunnlaget for et datasett bortfaller. I tillegg sier forteksten kun at det i slike situasjoner «bør» treffes tiltak, det er ikke et krav at det treffes tiltak. En slik henstillingen om at en ubestemt, altruistisk innstilt tredjepart skal treffe særlige tiltak for å avbøte økonomiske problemer som direktivet skaper må ansees som verdiløs. I departementets tolkning blir det heller ikke redegjort for dette.
Nummereringen i det følgende henviser til høringsnotatet.
2.1. Overordnet om direktivet
Her bør det påpekes at direktivet er basert på en grunnleggende, implisitt forutsetning om at produksjon og vedlikehold av geodata i offentlig sektor er fullfinansiert av myndighetene, men at dette ikke er en gyldig forutsetning for enkelte norske datasett.
Det bør også påpekes at selv om direktivet har som mål å styrke EUs dataøkonomi, kan direktivet i praksis svekke nasjonens demokratiske kontroll og EUs dataøkonomi om resultatet av direktivet er en forvitring av kvalitet og aktualitet i de datasettene som omfattes av direktivet.
Formålet med åpne data-direktivet er å fremme bruken av offentlige data og å stimulere til innovasjon av produkter og tjenester. Direktivet fastsetter derfor et sett med minimumsregler for viderebruk og ordninger for å fremme slik viderebruk. Geovekst-samarbeidet har gjennom sin virketid i betydelig grad støttet formålet i direktivet og gjort grep for å fremme bruken av aktuelle data gjennom omfattende prisreduksjoner og tilrettelegging av tjenester og API ’er. I tillegg sikret standardiserte data for alle kommunene for å møte og tilrettelegge for bruk og innovasjon.
4. Utvidelse av direktivets virkeområde til å omfatte offentlig finansierte forskningsdata
Allerede nå skal medlemsstatene og assosierte land som Norge støtte tilgangen til forskningsdata ved å vedta nasjonal politikk og relevante tiltak med sikte på å gjøre data fra offentlig finansiert forskning åpent tilgjengelige, etter prinsippet om «åpenhet som standardinnstilling» og i samsvar med FAIR-prinsippene. I denne sammenheng bør betenkeligheter med hensyn til immaterialrettigheter, vern av personopplysninger og fortrolighet, sikkerhet og legitime forretningsinteresser tas hensyn til, i samsvar med prinsippet «så åpent som mulig, så lukket som nødvendig». Disse retningslinjene for åpen tilgang skal være rettet mot forskningsutøvende organisasjoner og forskningsfinansierende organisasjoner.
NIBIO har en policy for forvaltning av forskingsdata, som følger Nasjonal strategi for tilgjengeliggjøring og deling av forskningsdata, Forskningsrådets policy for åpen tilgang til forskningsdata og EU Guidelines of datamanagement og FAIR-prinsippene. NIBIO bruker nasjonale infrastrukturer som CRISTIN, BIRD og BRAGE for publisering og arkivering av forskningsdata. Dette punktet i direktivet følger vi allerede. Her er det viktig å presisere at dette gjelder offentlig finansiert forskingsdata som er allerede offentliggjort gjennom et sentralt datalager og ikke data vi lagrer på interne servere.
Behovet for skjerming av forskningsdata som inngår i lengre tidsserier ser ut til å være ivaretatt. I forskningsprosjekter som strekker seg over lang tid kan resultater bli publisert på ulike stadier i prosessen. Publisering bør likevel ikke utløse krav om fristilling av hele datagrunnlaget. Når datagrunnlaget er geografiske data kan skjerming av datagrunnlaget iblant begrunnes med risiko for at langsiktige resultater påvirkes gjennom tiltak som utløses av offentliggjøring av posisjonsdata.
Ved krav om offentlig tilgang til posisjonsbestemte forskningsdata (geodata generert i forskningssektoren) bør det stilles krav om at dette gjøres gjennom fellesportalen for geografiske data i Norge: geonorge.no Dette er for øvrig omtalt i FoU-strategien for geodatavirksomhet under infrastruktursamarbeidet Norge digitalt.
5. Begrepsbruk og definisjoner
Omtalen av begrepet sensorer og data som genereres av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data, trenger en presisering. All datafangst fra luften som benyttes innenfor Geovekst, primært bilde- og lasersensorer fra fly, helikopter eller drone, kan ikke anses som dynamiske data. Tilsvarende ser vi for oss økt utnyttelse av sensordata både fra vegbaserte sensorer og satellitter, som heller ikke kan kategoriseres som dynamiske data.
Utsagnet «data som genereres av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data» er derfor for generelt. En bedre formulering kan være at «kontinuerlig oppdaterte data generert av sensorer anses vanligvis å være dynamiske data».
7. Datasett med høy verdi
Datasett med høy verdi (high value datasets) er dokumenter hvis viderebruk er forbundet med viktige fordeler for samfunnet, miljøet og økonomien, særlig på grunn av deres egnethet til å skape verdiøkende tjenester, anvendelser og nye og gode arbeidsplasser av høy kvalitet, og på grunn av antallet potensielle mottakere av verdiøkende tjenester og anvendelser basert på disse datasettene, Datasett med høy verdi er underlagt et særskilt sett av regler i direktivets kapittel V. Direktivets vedlegg 1 nevner følgende seks overordnete tematiske områder der det skal pekes ut datasett med høy verdi:
• Geografiske data – f.eks. postnummer, nasjonale og lokale kart
• Jordobservasjonsdata og miljødata - f.eks. energiforbruk og satellittbilder
• Meteorologiske data – f.eks. feltdata fra instrumenter og værmeldinger
• Statistikk - f.eks. demografiske- og økonomiske indikatorer
• Selskapsregister og eierskapsregister - f.eks. foretaksregistre og registreringsindikatorer
• Mobilitetsdata (transportdata) – veitrafikkskilt og innlands vannveier
For å identifisere slike særskilte datasett med høy verdi skal Kommisjonen holde hensiktsmessige konsultasjoner, herunder på ekspertnivå, foreta en konsekvensanalyse og sikre komplementaritet med eksisterende rettsakter. Hvorvidt sentrale aktører som for eksempel NIBIO vil kunne delta i slike konsultasjoner er uklart.
NBIO mener at definisjonen av "Datasett med høy verdi" er lite konkret, og diskuteres heller ikke av departementet i avsnitt 5.3. Det medfører stor usikkerhet om hva som konkret faller inn under begrepet, men gir også mulighet til å holde data utenfor dersom det medfører store ulemper eller skader hvis de omfattes av direktivet (jfr. våre innledende kommentarer).
Utsagnet om at «Identifikasjon av datasettene skal, jf. artikkel 14 nr. 2, baseres på potensialet for at datasettene kan [ … ] bidra til å generere en høyere inntjening» mangler en spesifikasjon av hvem som skal oppnå høyere inntjening. Lista omfatter for øvrig ikke hensyn til hvilke skader eller kostnader plassering av et datasett inn i denne kategorien kan medføre. Ellers er det positivt at det legges vekt på bruk av ekspertvurderinger og konsekvensanalyser i denne sammenheng.
7.3.3. Tilgjengeliggjøring av data ved API-er, ev. massenedlasting
API-er spesifikt, men også tjenester for massenedlastinger, vil være omfattende å kostnadskrevende å etablere. Slike tjenester må også dokumenteres og de må vedlikeholdes. Det går ikke frem av dokumentene hvem som skal finansiere dette. I den grad offentlig virksomhet selv skal dekke slike nye og løpende kostnader er det behov for å bestemme hvilke tjenester eller oppgaver disse virksomhetene skal avvikle for å skape rom og ressurser for de nye oppgavene knyttet til API-er og massenedlastingstjenester.
I andre sammenhenger stilles det krav om bruk av åpen kildekode i offentlige tjenester. Dette kravet er ikke stilt her. Det bør begrunnes hvorfor man ikke stiller krav om bruk av åpen kildekode, og isteden tillater proprietære løsninger i tjenestene.
10. Særlig om betaling for innsyn
Dette kapittelet vil være svært viktig med hensyn på å begrense potensielle skadevirkninger av direktivet (jfr. våre innledende kommentarer). Vi finner i den sammenheng departementets forslag i pkt. 10.3.6 svært positivt. Vi antar at begrepet «reproduksjon» i denne sammenheng ikke betyr kopiering, men må forstås som vedlikehold eller ajourhold av datasett. Dette bør sies tydeligere.
12. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet skriver at det antar at «utvikling av [ … ] API-er i all hovedsak kan gjøres innenfor tilgjengelige budsjetter når det gjelder det tekniske». Det er ingen grunn til å anta dette. API-er vil være kostnadskrevende å utvikle, og offentlige virksomheter disponerer ikke frie midler. Hvis det ikke tilføres friske midler vil utviklingskostnadene måtte medføre at andre oppgaver utsettes eller settes til side.
Departementet glemmer for øvrig at API-er (og andre innsyns- og nedlastingstjenester) må vedlikeholdes og at dette også medfører kostnader. Det krever en forvaltningsregime som for mange vil sette nye krav og med det økte kostnader der det ikke er godt nok i dag. Dessuten mangler sentrale fellesløsninger finansiering, de har i ulik grad teknisk gjeld, for å imøtekomme krav til tjenester gjennom APIer og nedlastingssystemer. Kravet om å levere data gjennom API-er vil medføre at offentlige virksomheter også binder opp ressurser til vedlikehold av tjenestene i alle år fremover. Igjen er dette en kostnad som enten må finansieres gjennom å tilføre nye ressurser, eller ved å omdisponere eksisterende ressurser ved å avvikle andre tjenester.
Med mindre det tilføres friske ressurser utenfra vil direktivet nødvendigvis medføre en reduksjon i andre tjenester fra offentlig sektor.
Departementet peker korrekt på at «Når det gjelder produksjon og vedlikehold (oppdatering) av de mest detaljerte og nøyaktige dataene (felles kartbase (FKB), ortofoto, laserdata m.m.), kan direktivet derfor medføre behov for en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell dersom de er omfattet av den kommende reguleringen». Det er viktig at også departementet understreker dette.
Vi slutter oss også fullt og helt til departementets vurdering når departementet gjør oppmerksom på at «avhengig av hvilke datasett som omfattes av gjennomføringsrettsakten, vil det her kunne være økonomiske konsekvenser som departementet ikke er kjent med. Dette kan til dels være betydelige økonomiske konsekvenser dersom datasett som i dag er en viktig del av inntektsgrunnlaget til offentlige organer inkluderes, siden et eventuelt unntak fra kravet om vederlagsfrihet kun gjelder i inntil 2 år. Det er altså betydelig usikkerhet knyttet til konsekvensene av gjennomføringsrettsakten».
Vi merker oss at det står; … Dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for statlige og kommunale etater som finansierer sin virksomhet på denne måten. Primært vil det kunne gjelde innsamling og produksjon av geodata (kart m.m.) og eiendomsinformasjon, jf. unntak for slike data i offentlegforskrifta § 4 femte ledd. Særlig vil det kunne gjelde produksjon og vedlikehold av de mest detaljerte og nøyaktige kartdataene, som bl.a. er grunnlag for arealplanlegging, prosjektering og utbygging.
Vi finner det vanskelig å tolke høringsnotatet mht. hva som faktisk vurderes og foreslås når det gjelder mulighetene for fortsatt å benytte brukerbetaling som del av finansieringsgrunnlaget for data som inngår i Geovekst-samarbeidet.
Hvis forslaget innebærer at det ikke fortsatt kan praktiseres brukerbetaling etter nytt regelverk, er det helt nødvendig å få på plass en vesentlig omlegging av dagens finansieringsmodell. I kap. 12 sier høringsnotatet at direktivet kan medføre en slik omlegging. Det kan derfor tolkes som om formuleringen tilsier at regelverket ikke nødvendigvis setter en stopper for videre brukerbetaling. Det bør konkretiseres nærere.
Avslutningsvis vil vi peke på behovet for en vurdering av om implementeringen av dette direktivet i Norge kan komme i konflikt med Utenriksdepartementet forslag til revidert eksportkontrollforskrift.
Forskningsdirektør, NIBIO
Hildegunn Nordheim. Direktør, Divisjon Kart og statisk
Geir Harald Strand. Forskningsleder, Divisjon Kart og statistikk