Utkast til høringssvar fra Nord universitet
Nord universitet støtter et enkelt og forutsigbart system for tildeling av midler, og at endringer i finansieringssystemet skal være i tråd med de overordnede mål som gjelder for sektoren. Nord støtter også at store deler av finansieringen knyttes til basis, uavhengig av resultater som måles årlig.
Et hovedtrekk i utvalgets oppsummeringen er at sektoren har relativt god måloppnåelse. Det har vært en positiv utvikling på de fleste indikatorene som måles, både innenfor utdanning og forskning. Utvalget gjør imidlertid ikke eksplisitte analyser eller diskusjoner av sammenhengen mellom den måloppnåelsen som sektoren som helhet har hatt, og det finansieringssystemet som har virket i perioden.
Dagens finansieringssystem har i stor grad virket i sektoren i to tiår, og framstillingen i rapporten viser et rimelig stort mangfold av institusjoner innenfor sektoren. Dette gjelder både hvilke studieprogram som tilbys innenfor ulike fag ved institusjonene, og forskningsprofilene til de ulike institusjonene, og ikke minst forskjeller i forskningsintensitet. Det virker derfor litt underlig at utvalgets grunnholdning ser ut til å være at dagens finansieringssystem har virket til å gjøre sektoren «mindre mangfoldig og profilert enn det som er ønskelig».
Nord universitet oppfatter at utvalget foreslår en budsjettnøytral innføring av eventuelle endringer og støtter dette. Det vil i så fall bety at det er endringer frem i tid som får økonomisk effekt, og det er svært viktig å se på om metode, valg av innføringsår og beregningsgrunnlag kan få store utilsiktede effekter for de enkelte institusjonene.
Her er det spesielt viktig å se på effektene av en eventuell fjerning av kandidatindikatoren og hvordan dette slår ut på studier som er under oppbygging.
Institusjonene i sektoren kan gjerne involveres i planen for implementering.
Resultatbaserte indikatorer
Det virker som om utvalget ikke har gjort noen konkret analyse av fjerning av incentivene som har ligget i den lukkede rammen. Det som utvalget skriver om resultatbasert finansiering, er lite fundert i en helhetlig forståelse av hvilke finansieringsmuligheter Kunnskapsdepartementet (KD) har for UH-sektoren, og heller ikke fundert i hvordan den resultatbaserte finansieringen har fungert i de årene den har vært i funksjon.
Indikatorene og finansieringen for økt relativ uttelling har vært nyttig for å få til mer forskning siden den resultatbaserte finansieringen ble innført på 2000-tallet. Dette har styrket muligheten for å utvikle sterkere forskningsmiljøer og derigjennom styrke den forskningsbaserte utdanningen, på bachelor-, master- og i noen tilfeller på doktorgradsnivå. Dette er et poeng som er underkommunisert i de vurderinger utvalget har gjort av det resultatbaserte finansieringssystemet.
Det kan synes som om utvalget mener at siden de gamle universitetene ikke har klart å konkurrere til seg en stadig større del av den lukkede rammen i finansieringssystemet, så bør det avvikles, uten at fordelene ved at de øvrige institusjonene har konkurrert seg til en større andel av den lukkede rammen, er vurdert.
Videreføringen av studiepoengproduksjon som utgangspunkt for en resultatbasert finansiering, viser at utvalget vurderer det som viktig og riktig å belønne institusjonenes produksjon selv om utvalget nevner at studiepoeng ikke måler kvalitetsaspekter ved utdanningsaktiviteten.
I utgangspunktet ble kandidatproduksjonen innført som indikator i finansieringssystemet fordi en ønsket å stimulere institusjonene til å jobbe for økt gjennomstrømning i bachelor- og masterprogrammene. Dette ble sett på som et kvalitetsfremmende tiltak, og det virker merkelig at utvalget vil fjerne denne indikatoren fra finansieringssystemet. Nord universitet støtter ikke dette.
Incitamenter for å styrke forskningen er spesielt viktig for institusjonene som har betydelige profesjonsutdanninger. Historisk har disse institusjonene hatt et sterkt fokus på undervisning, og det er særlig viktig å styrke forskningsaktivitetene i de profesjonsrettede fagmiljøene. Dersom alle incitamentene for forskning fjernes, vil dette kunne hemme utviklingen av fag med kort forskningstradisjon.
Generelt savner vi at utvalget diskuterer hva den åpne og lukkede rammen betyr for institusjonene. Det er behov for mer kunnskap om hvordan sammenhengen er mellom resultatbaserte finansieringssystemer og universitetene og høgskolenes evne til å levere gode resultater. Før en gjør endringer i finansieringssystemet er det nødvendig å se nærmere på hvordan systemet reelt sett har fungert i Norge og eventuelt andre land.
Finansieringskategorier
Den delen av finansieringen som knyttes til studieplasser, skal forenkles ved at det skal benyttes færre kategorier. Utvalget anbefaler å redusere antall finansieringskategorier til 2-4, men konsekvensene for institusjonene er ikke utredet.
Hovedpoenget med ulike finansieringskategorier må være at de reflekterer de reelle kostnadene for hver institusjon så godt som mulig. Her er det en spesielt stor utfordring knyttet til profesjonsstudiene, hvor kostnadene varierer betydelig mellom institusjonene. Bruk av en nasjonal gjennomsnittssats kan gi helt feil finansiering. Når det gjelder profesjonsstudier, står flercampus-institusjonene overfor et helt annet kostnadsbilde enn institusjoner som bare har en campus. Dette skyldes primært høye praksiskostnader og store geografiske avstander.
En reduksjon av antall finansieringskategorier kan kombineres med å innføre en «matrise» hvor det er høyere satser for utdanninger som gjennomføres i distrikter med stor geografisk spredning i utdanning og praksis. Det vil gi et spesielt incitament til å satse på profesjonsstudier i hele landet.
Nord universitet støtter utvalgets forslag om at nye midler til EVU og fleksibel utdanning bør finansieres over rammebevilgningen gjennom midler til studieplasser. Her kan det med fordel innføres en egen indikator knyttet til EVU som skiller dette utdanningsløpet fra ordinære studier.
Nord universitet støtter også at KD bør gå kritisk gjennom de ordningene i HK-dir som finansierer faste oppgaver eller som medfører unødvendig mye søknadsbyråkrati, og at disse midlene flyttes til rammebevilgningen.
Utvalget har i realiteten ikke eksplisitt vurdert finansieringsutfordringen knyttet til flercampusuniversiteter. Likevel konkluderer de med at det ikke er hensiktsmessig å kompensere historiske merkostnader. Vi mener at departementet ikke kan ta en beslutning om finansiering av flercampusinstitusjoner på et så svakt grunnlag.
Universiteter som skal være tilstede i mange regioner med få innbyggere, er helt avhengige av å ha en finansiering som reflekterer det konkrete kostnadsbildet. Fagmiljøer som har ansatte og studenter på flere studiesteder, har en stor finansiell utfordring sammenlignet med fagmiljøer som er konsentrert på ett studiested. Tilstedeværelsen krever en grunnbemanning med riktig kompetanse som gjør at det både er gode forskningsmiljø som tilfredsstiller NOKUTs krav, og en basis av ansatte som kan tilby utdanning der studentene er.
Nåværende regjering har store forventninger til et tettere samspill mellom universitet og nærings- og samfunnsliv. Flercampusinstitusjonene har allerede etablert en struktur som støtter de politiske ambisjonene om god tilgang til utdanning over hele landet. Flercampusinstitusjoner har imidlertid vesentlige merkostnader knyttet til lokaler, drift og spredning av faglige aktiviteter og ressurser.
Finansiering av flercampusinstitusjoner kan gjøres ved å endre finansieringskategoriene som foreslått over med en «matrise» som tar hensyn til geografisk spredning. Dette vil gi en høyere (mer korrekt/reell) sats for forskning og utdanning i distriktene.
Nord universitet har lang erfaring og har brukt mye ressurser på å vurdere kostnadene med flere campus. Vi bidrar derfor gjerne i arbeidet med å vurdere disse utfordringene.
Forskning/forskningsrådet
Nord universitet støtter forslaget om at det er særlig aktuelt å styrke forskningen innenfor de viktige profesjonsutdanningene for velferdsstaten, samt forskning som bidrar til en god utvikling av arbeids- og næringsliv over hele landet. Dette bør ikke gjøres som en omfordeling, men som en satsing med friske midler. Dette kan forankres i utviklingsavtalene, men finansieres langsiktig og ikke konkurranseutsettes gjennom midler fra NFR.
Vi ser utviklingsavtalene som en fin mulighet for institusjonene til å styrke sine egne profiler og egenart, og de kan bidra til et mangfold i sektoren. Samtidig er det en risiko for at utviklingsavtalene blir et verktøy for politisk mikrostyring.
Nord universitet er tilhenger av utviklingsavtaler, men ønsker ikke at det knyttes økonomiske midler til disse.
Utvalget foreslår at det skal knyttes finansiering til utviklingsavtalene. Det er svært uklart hva utvalget egentlig mener disse avtalene skal omfatte, og det er også uklart hvordan finansieringen i praksis bør knyttes til disse avtalene. Å kople finansiering til utviklingsavtalene er veldig svakt fundert i utvalgets rapport. Utvalget argumenterer for at styringen av sektoren bør skje i det store og ikke i det små, at finansieringssystemet skal være enkelt å forstå, og at det skal være åpenhet om hva som er grunnlaget for finansieringen av den enkelte institusjon.
Finansielle utviklingsavtaler utformet i forhandlinger mellom hver institusjon og KD vil ikke tilfredsstille kravene som utvalget ellers stiller til et finansieringssystem. Det vil bare være KD som har muligheten til å ha oversikt over posisjonene til de enkelte institusjonene under forhandlingene. Det er svært sannsynlig at slike parallelle forhandlingsspill innbyr til «posisjonering og lobbyisme» som i sum vil være ressursødende for enkeltinstitusjonene og sektoren som helhet. Det vil også være en risiko for at utviklingsavtalene blir mindre ambisiøse når det knyttes økonomi til disse.
Nord universitet støtter et enkelt og forutsigbart system for tildeling av midler, og at endringer i finansieringssystemet skal være i tråd med de overordnede mål som gjelder for sektoren. Nord støtter også at store deler av finansieringen knyttes til basis, uavhengig av resultater som måles årlig.
Et hovedtrekk i utvalgets oppsummeringen er at sektoren har relativt god måloppnåelse. Det har vært en positiv utvikling på de fleste indikatorene som måles, både innenfor utdanning og forskning. Utvalget gjør imidlertid ikke eksplisitte analyser eller diskusjoner av sammenhengen mellom den måloppnåelsen som sektoren som helhet har hatt, og det finansieringssystemet som har virket i perioden.
Dagens finansieringssystem har i stor grad virket i sektoren i to tiår, og framstillingen i rapporten viser et rimelig stort mangfold av institusjoner innenfor sektoren. Dette gjelder både hvilke studieprogram som tilbys innenfor ulike fag ved institusjonene, og forskningsprofilene til de ulike institusjonene, og ikke minst forskjeller i forskningsintensitet. Det virker derfor litt underlig at utvalgets grunnholdning ser ut til å være at dagens finansieringssystem har virket til å gjøre sektoren «mindre mangfoldig og profilert enn det som er ønskelig».
Nord universitet oppfatter at utvalget foreslår en budsjettnøytral innføring av eventuelle endringer og støtter dette. Det vil i så fall bety at det er endringer frem i tid som får økonomisk effekt, og det er svært viktig å se på om metode, valg av innføringsår og beregningsgrunnlag kan få store utilsiktede effekter for de enkelte institusjonene.
Her er det spesielt viktig å se på effektene av en eventuell fjerning av kandidatindikatoren og hvordan dette slår ut på studier som er under oppbygging.
Institusjonene i sektoren kan gjerne involveres i planen for implementering.
Resultatbaserte indikatorer
Det virker som om utvalget ikke har gjort noen konkret analyse av fjerning av incentivene som har ligget i den lukkede rammen. Det som utvalget skriver om resultatbasert finansiering, er lite fundert i en helhetlig forståelse av hvilke finansieringsmuligheter Kunnskapsdepartementet (KD) har for UH-sektoren, og heller ikke fundert i hvordan den resultatbaserte finansieringen har fungert i de årene den har vært i funksjon.
Indikatorene og finansieringen for økt relativ uttelling har vært nyttig for å få til mer forskning siden den resultatbaserte finansieringen ble innført på 2000-tallet. Dette har styrket muligheten for å utvikle sterkere forskningsmiljøer og derigjennom styrke den forskningsbaserte utdanningen, på bachelor-, master- og i noen tilfeller på doktorgradsnivå. Dette er et poeng som er underkommunisert i de vurderinger utvalget har gjort av det resultatbaserte finansieringssystemet.
Det kan synes som om utvalget mener at siden de gamle universitetene ikke har klart å konkurrere til seg en stadig større del av den lukkede rammen i finansieringssystemet, så bør det avvikles, uten at fordelene ved at de øvrige institusjonene har konkurrert seg til en større andel av den lukkede rammen, er vurdert.
Videreføringen av studiepoengproduksjon som utgangspunkt for en resultatbasert finansiering, viser at utvalget vurderer det som viktig og riktig å belønne institusjonenes produksjon selv om utvalget nevner at studiepoeng ikke måler kvalitetsaspekter ved utdanningsaktiviteten.
I utgangspunktet ble kandidatproduksjonen innført som indikator i finansieringssystemet fordi en ønsket å stimulere institusjonene til å jobbe for økt gjennomstrømning i bachelor- og masterprogrammene. Dette ble sett på som et kvalitetsfremmende tiltak, og det virker merkelig at utvalget vil fjerne denne indikatoren fra finansieringssystemet. Nord universitet støtter ikke dette.
Incitamenter for å styrke forskningen er spesielt viktig for institusjonene som har betydelige profesjonsutdanninger. Historisk har disse institusjonene hatt et sterkt fokus på undervisning, og det er særlig viktig å styrke forskningsaktivitetene i de profesjonsrettede fagmiljøene. Dersom alle incitamentene for forskning fjernes, vil dette kunne hemme utviklingen av fag med kort forskningstradisjon.
Generelt savner vi at utvalget diskuterer hva den åpne og lukkede rammen betyr for institusjonene. Det er behov for mer kunnskap om hvordan sammenhengen er mellom resultatbaserte finansieringssystemer og universitetene og høgskolenes evne til å levere gode resultater. Før en gjør endringer i finansieringssystemet er det nødvendig å se nærmere på hvordan systemet reelt sett har fungert i Norge og eventuelt andre land.
Finansieringskategorier
Den delen av finansieringen som knyttes til studieplasser, skal forenkles ved at det skal benyttes færre kategorier. Utvalget anbefaler å redusere antall finansieringskategorier til 2-4, men konsekvensene for institusjonene er ikke utredet.
Hovedpoenget med ulike finansieringskategorier må være at de reflekterer de reelle kostnadene for hver institusjon så godt som mulig. Her er det en spesielt stor utfordring knyttet til profesjonsstudiene, hvor kostnadene varierer betydelig mellom institusjonene. Bruk av en nasjonal gjennomsnittssats kan gi helt feil finansiering. Når det gjelder profesjonsstudier, står flercampus-institusjonene overfor et helt annet kostnadsbilde enn institusjoner som bare har en campus. Dette skyldes primært høye praksiskostnader og store geografiske avstander.
En reduksjon av antall finansieringskategorier kan kombineres med å innføre en «matrise» hvor det er høyere satser for utdanninger som gjennomføres i distrikter med stor geografisk spredning i utdanning og praksis. Det vil gi et spesielt incitament til å satse på profesjonsstudier i hele landet.
Nord universitet støtter utvalgets forslag om at nye midler til EVU og fleksibel utdanning bør finansieres over rammebevilgningen gjennom midler til studieplasser. Her kan det med fordel innføres en egen indikator knyttet til EVU som skiller dette utdanningsløpet fra ordinære studier.
Nord universitet støtter også at KD bør gå kritisk gjennom de ordningene i HK-dir som finansierer faste oppgaver eller som medfører unødvendig mye søknadsbyråkrati, og at disse midlene flyttes til rammebevilgningen.
Utvalget har i realiteten ikke eksplisitt vurdert finansieringsutfordringen knyttet til flercampusuniversiteter. Likevel konkluderer de med at det ikke er hensiktsmessig å kompensere historiske merkostnader. Vi mener at departementet ikke kan ta en beslutning om finansiering av flercampusinstitusjoner på et så svakt grunnlag.
Universiteter som skal være tilstede i mange regioner med få innbyggere, er helt avhengige av å ha en finansiering som reflekterer det konkrete kostnadsbildet. Fagmiljøer som har ansatte og studenter på flere studiesteder, har en stor finansiell utfordring sammenlignet med fagmiljøer som er konsentrert på ett studiested. Tilstedeværelsen krever en grunnbemanning med riktig kompetanse som gjør at det både er gode forskningsmiljø som tilfredsstiller NOKUTs krav, og en basis av ansatte som kan tilby utdanning der studentene er.
Nåværende regjering har store forventninger til et tettere samspill mellom universitet og nærings- og samfunnsliv. Flercampusinstitusjonene har allerede etablert en struktur som støtter de politiske ambisjonene om god tilgang til utdanning over hele landet. Flercampusinstitusjoner har imidlertid vesentlige merkostnader knyttet til lokaler, drift og spredning av faglige aktiviteter og ressurser.
Finansiering av flercampusinstitusjoner kan gjøres ved å endre finansieringskategoriene som foreslått over med en «matrise» som tar hensyn til geografisk spredning. Dette vil gi en høyere (mer korrekt/reell) sats for forskning og utdanning i distriktene.
Nord universitet har lang erfaring og har brukt mye ressurser på å vurdere kostnadene med flere campus. Vi bidrar derfor gjerne i arbeidet med å vurdere disse utfordringene.
Forskning/forskningsrådet
Nord universitet støtter forslaget om at det er særlig aktuelt å styrke forskningen innenfor de viktige profesjonsutdanningene for velferdsstaten, samt forskning som bidrar til en god utvikling av arbeids- og næringsliv over hele landet. Dette bør ikke gjøres som en omfordeling, men som en satsing med friske midler. Dette kan forankres i utviklingsavtalene, men finansieres langsiktig og ikke konkurranseutsettes gjennom midler fra NFR.
Vi ser utviklingsavtalene som en fin mulighet for institusjonene til å styrke sine egne profiler og egenart, og de kan bidra til et mangfold i sektoren. Samtidig er det en risiko for at utviklingsavtalene blir et verktøy for politisk mikrostyring.
Nord universitet er tilhenger av utviklingsavtaler, men ønsker ikke at det knyttes økonomiske midler til disse.
Utvalget foreslår at det skal knyttes finansiering til utviklingsavtalene. Det er svært uklart hva utvalget egentlig mener disse avtalene skal omfatte, og det er også uklart hvordan finansieringen i praksis bør knyttes til disse avtalene. Å kople finansiering til utviklingsavtalene er veldig svakt fundert i utvalgets rapport. Utvalget argumenterer for at styringen av sektoren bør skje i det store og ikke i det små, at finansieringssystemet skal være enkelt å forstå, og at det skal være åpenhet om hva som er grunnlaget for finansieringen av den enkelte institusjon.
Finansielle utviklingsavtaler utformet i forhandlinger mellom hver institusjon og KD vil ikke tilfredsstille kravene som utvalget ellers stiller til et finansieringssystem. Det vil bare være KD som har muligheten til å ha oversikt over posisjonene til de enkelte institusjonene under forhandlingene. Det er svært sannsynlig at slike parallelle forhandlingsspill innbyr til «posisjonering og lobbyisme» som i sum vil være ressursødende for enkeltinstitusjonene og sektoren som helhet. Det vil også være en risiko for at utviklingsavtalene blir mindre ambisiøse når det knyttes økonomi til disse.