Generelle tilbakemeldinger
UiS støtter en forenkling av finansieringssystemet og målet om større autonomi (styre mer i det store og mindre i det små) og økt mangfold i sektoren. Vi støtter også anbefalingen om at institusjonene fortsatt bør finansieres ved en generell rammebevilgning som sikrer langsiktighet og rom for kvalitetsutvikling.
På generelt grunnlag vil vi imidlertid peke på at det for tiden er mange ulike styringsvirkemidler i spill parallelt med finansieringsmodellen. Det vises her bl.a. til revisjon av langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP), arbeidet med nye utviklingsavtaler, endringer i universitets- og høyskoleloven, kommende egenbetalingsforskrift, utvikling av en tillitsreform i offentlig sektor mv. Etter vår oppfatning gjør dette situasjonen utfordrende og til dels uoversiktlig med tanke på å kunne vurdere helheten i samt konsekvensene av de forslagene finansieringsutvalget har framlagt.
Vi vil også vise til at mange av forslagene er lagt fram uten konsekvensutredning og tilstrekkelig faglig vurdering og begrunnelse. Dette gjør det vanskelig å kommentere disse. Endringer som ikke er tilstrekkelig utredet vil naturlig kunne medføre uro/støy, merarbeid og krevende omprioriteringer i etterkant. UiS vil derfor understreke viktigheten av endringer som vurderes innført blir konsekvensutredet for å unngå utilsiktede og uheldige virkninger og budsjetteffekter.
UiS forutsetter at innføringen av ny finansieringsordning legger til grunn prinsippet om budsjettnøytralitet både på institusjons- og sektornivå. Utvalget legger til grunn at det ikke trekkes inn eller omfordeles midler som følge av de foreslåtte endringene. Dette er et premiss UiS støtter. Vi vil også understreke at valg av tidspunkt og metode for overgang til ny modell kan ha store økonomiske konsekvenser, og forutsetter at implementeringen skjer i tett dialog og samarbeid med sektoren.
Etter vår vurdering synes utvalget i noen grad å undervurdere resultatinsentivenes og finansieringsmodellens rolle som styringsvirkemiddel. Det argumenteres for at insentivbetydningen særlig innenfor forsknings-indikatorene (lukket ramme) er liten, og at andre forhold som faglige interesser, ordninger og virkemidler er viktigere enn resultatindikatorene i forhold til å utvikle og fremme god forskning. Dette medfører riktighet, men UiS vil likevel hevde at bruken av økonomiske insentiver i vår sektor er et sentralt virkemiddel som bidrar direkte og positivt til gjennomføringen av samfunnsoppdraget og dermed måloppnåelse og resultater. UiS nedfører pr. i dag i stor grad indikatorene og resultatfinansieringen i den statlige finansieringsmodellen til produserende enheter (fakulteter, museum, institutter og sentre) ved egen institusjon, og har lang erfaring med at dette gir en «tilleggsmotivasjon» og insentiver til arbeidet med resultatoppnåelse innenfor prioriterte områder. Dette viser også tilbakemeldinger fra fagmiljøene ved UiS i det interne høringsarbeidet. Effekten av et «konkurranse-element» (jf. RBO-ordningen) i arbeidet med videreutvikling/profesjonalisering og resultatforbedring i sektoren som helhet bør derfor etter vår oppfatning ikke undervurderes.
UiS beklager at utvalget ikke har behandlet rammebetingelser for videre campusutvikling i sektoren, herunder forvaltning og finansiering av bygg og infrastruktur. Gode og tilpassede arealer er viktige for den videre utviklingen av universiteter og høyskoler, og i denne sammenheng er forutsigbarhet rundt finansierings-ordninger avgjørende for å kunne planlegge og prioritere helhetlig, målrettet og med langsiktig horisont. Vi ser det også som en svakhet at rapporten ikke omtaler det lovpålagte ansvaret institusjonene har for universitets-museene og de vitenskapelige samlingene, med vektlegging av finansieringen av bygg og kostbar infrastruktur.
På generelt grunnlag vil vi imidlertid peke på at det for tiden er mange ulike styringsvirkemidler i spill parallelt med finansieringsmodellen. Det vises her bl.a. til revisjon av langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP), arbeidet med nye utviklingsavtaler, endringer i universitets- og høyskoleloven, kommende egenbetalingsforskrift, utvikling av en tillitsreform i offentlig sektor mv. Etter vår oppfatning gjør dette situasjonen utfordrende og til dels uoversiktlig med tanke på å kunne vurdere helheten i samt konsekvensene av de forslagene finansieringsutvalget har framlagt.
Vi vil også vise til at mange av forslagene er lagt fram uten konsekvensutredning og tilstrekkelig faglig vurdering og begrunnelse. Dette gjør det vanskelig å kommentere disse. Endringer som ikke er tilstrekkelig utredet vil naturlig kunne medføre uro/støy, merarbeid og krevende omprioriteringer i etterkant. UiS vil derfor understreke viktigheten av endringer som vurderes innført blir konsekvensutredet for å unngå utilsiktede og uheldige virkninger og budsjetteffekter.
UiS forutsetter at innføringen av ny finansieringsordning legger til grunn prinsippet om budsjettnøytralitet både på institusjons- og sektornivå. Utvalget legger til grunn at det ikke trekkes inn eller omfordeles midler som følge av de foreslåtte endringene. Dette er et premiss UiS støtter. Vi vil også understreke at valg av tidspunkt og metode for overgang til ny modell kan ha store økonomiske konsekvenser, og forutsetter at implementeringen skjer i tett dialog og samarbeid med sektoren.
Etter vår vurdering synes utvalget i noen grad å undervurdere resultatinsentivenes og finansieringsmodellens rolle som styringsvirkemiddel. Det argumenteres for at insentivbetydningen særlig innenfor forsknings-indikatorene (lukket ramme) er liten, og at andre forhold som faglige interesser, ordninger og virkemidler er viktigere enn resultatindikatorene i forhold til å utvikle og fremme god forskning. Dette medfører riktighet, men UiS vil likevel hevde at bruken av økonomiske insentiver i vår sektor er et sentralt virkemiddel som bidrar direkte og positivt til gjennomføringen av samfunnsoppdraget og dermed måloppnåelse og resultater. UiS nedfører pr. i dag i stor grad indikatorene og resultatfinansieringen i den statlige finansieringsmodellen til produserende enheter (fakulteter, museum, institutter og sentre) ved egen institusjon, og har lang erfaring med at dette gir en «tilleggsmotivasjon» og insentiver til arbeidet med resultatoppnåelse innenfor prioriterte områder. Dette viser også tilbakemeldinger fra fagmiljøene ved UiS i det interne høringsarbeidet. Effekten av et «konkurranse-element» (jf. RBO-ordningen) i arbeidet med videreutvikling/profesjonalisering og resultatforbedring i sektoren som helhet bør derfor etter vår oppfatning ikke undervurderes.
UiS beklager at utvalget ikke har behandlet rammebetingelser for videre campusutvikling i sektoren, herunder forvaltning og finansiering av bygg og infrastruktur. Gode og tilpassede arealer er viktige for den videre utviklingen av universiteter og høyskoler, og i denne sammenheng er forutsigbarhet rundt finansierings-ordninger avgjørende for å kunne planlegge og prioritere helhetlig, målrettet og med langsiktig horisont. Vi ser det også som en svakhet at rapporten ikke omtaler det lovpålagte ansvaret institusjonene har for universitets-museene og de vitenskapelige samlingene, med vektlegging av finansieringen av bygg og kostbar infrastruktur.
Anbefalinger fra ekspertutvalget
UiS vil i det følgende gi innspill og kommentarer til noen av de konkrete forslagene som legges fram av utvalget:
Utvalget anbefaler at (de nye) utviklingsavtalene gis en sentral rolle i den dialogbaserte styringen av sektoren når de innføres med virkning fra 2023. Det anbefales på sikt å knytte finansiering til avtalene.
UiS er positive til mer individuell styring og oppfølging av institusjonene gjennom forpliktende avtaler med KD, og har tillit til at ordningen kan bidra til mer arbeidsdeling og mangfold i sektoren. Vi er imidlertid bekymret for at økt vektlegging av avtalene kan innebære sterkere sentralstyring (mindre autonomi), samt at politiske føringer kan komme «i veien for» en utvikling av institusjonene i samsvar med egne strategier og langsiktige mål. Universiteter og høyskoler er avhengige av rammebetingelser som gir et reelt handlingsrom til å utvikle oppgaver og gjøre egne prioriteringer.
Vi er kritiske til å knytte finansiering til utviklingsavtalene. Dette vil kreve måling/rapportering og benchmarking i en eller annen form, noe som vurderes å både være ressurskrevende og utfordrende så lenge kriterier og grunnlag i utviklingsavtalene må antas å være ulike. Vi mener også at eventuell knytting av økonomi til avtalene kan gjøre fordelingen av midler i sektoren mindre transparent enn det som er tilfelle med nåværende finansieringsmodell. UiS vurderer også at dersom deler av finansieringen knyttes opp til utviklingsavtalene, så vil dette kunne svekke forutsigbarheten av den totale finansieringsrammen som tildeles den enkelte institusjon.
Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP)
UiS støtter en mer strategisk bruk av LTP i utviklingen av sektoren, og at planen trekker opp de langsiktige målene og rammene for utdanning og forskning gjennom tydeligere prioriteringer. UiS ser også positivt på en tettere kopling mellom LTP, utviklingsavtalene og det øvrige styringssystemet. Dette vil kunne bidra til bedre helhet i styringen og oppfølgingen av sektoren, men vil samtidig kreve større grad av konkretisering både i langtidsplanen og i utviklingsavtalene.
Styrking av flere forskningsmiljøer
Utvalget anbefaler at det som ledd i utvikling av institusjonsprofiler og sikring av mangfold, legges til rette for styrking av flere forskningsmiljøer. Forslaget anbefales gjennomført som satsing i langtidsplanen. UiS støtter forslaget og vurderer at det kan være et viktig tiltak for å sikre god tilgang til forskningsbasert utdanning i hele landet, herunder som ledd i å styrke utviklingen av arbeids- og næringsliv. Vi støtter også vurderingen av at det er særlig viktig å styrke forskningen innenfor de store profesjonsutdanningene som er viktige for velferdsstaten. UiS forutsetter at denne satsingen tilføres friske midler, og at den ikke finansieres ved en omfordeling av midler.
UiS er enige i at Norges forskningsråd (NFR) fortsatt skal ha en sentral rolle og funksjon i forsknings- og innovasjonssatsingen i Norge. Utvalgets anbefaling om å beholdet balansen mellom rammebevilgning og søknadsbaserte midler via NFR støttes, med den begrunnelse som gis i rapporten. UiS er imidlertid bekymret for hva den den siste tids avsløringer rundt den vanskelige økonomiske situasjonen i forskningsrådet vil bety for framtidig finansiering av forsknings- og innovasjonsaktiviteter. Langsiktighet, stabilitet og forutsigbarhet ift. inntekter er avgjørende faktorer i denne sammenheng.
Utvalget anbefaler at (de nye) utviklingsavtalene gis en sentral rolle i den dialogbaserte styringen av sektoren når de innføres med virkning fra 2023. Det anbefales på sikt å knytte finansiering til avtalene.
UiS er positive til mer individuell styring og oppfølging av institusjonene gjennom forpliktende avtaler med KD, og har tillit til at ordningen kan bidra til mer arbeidsdeling og mangfold i sektoren. Vi er imidlertid bekymret for at økt vektlegging av avtalene kan innebære sterkere sentralstyring (mindre autonomi), samt at politiske føringer kan komme «i veien for» en utvikling av institusjonene i samsvar med egne strategier og langsiktige mål. Universiteter og høyskoler er avhengige av rammebetingelser som gir et reelt handlingsrom til å utvikle oppgaver og gjøre egne prioriteringer.
Vi er kritiske til å knytte finansiering til utviklingsavtalene. Dette vil kreve måling/rapportering og benchmarking i en eller annen form, noe som vurderes å både være ressurskrevende og utfordrende så lenge kriterier og grunnlag i utviklingsavtalene må antas å være ulike. Vi mener også at eventuell knytting av økonomi til avtalene kan gjøre fordelingen av midler i sektoren mindre transparent enn det som er tilfelle med nåværende finansieringsmodell. UiS vurderer også at dersom deler av finansieringen knyttes opp til utviklingsavtalene, så vil dette kunne svekke forutsigbarheten av den totale finansieringsrammen som tildeles den enkelte institusjon.
Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP)
UiS støtter en mer strategisk bruk av LTP i utviklingen av sektoren, og at planen trekker opp de langsiktige målene og rammene for utdanning og forskning gjennom tydeligere prioriteringer. UiS ser også positivt på en tettere kopling mellom LTP, utviklingsavtalene og det øvrige styringssystemet. Dette vil kunne bidra til bedre helhet i styringen og oppfølgingen av sektoren, men vil samtidig kreve større grad av konkretisering både i langtidsplanen og i utviklingsavtalene.
Styrking av flere forskningsmiljøer
Utvalget anbefaler at det som ledd i utvikling av institusjonsprofiler og sikring av mangfold, legges til rette for styrking av flere forskningsmiljøer. Forslaget anbefales gjennomført som satsing i langtidsplanen. UiS støtter forslaget og vurderer at det kan være et viktig tiltak for å sikre god tilgang til forskningsbasert utdanning i hele landet, herunder som ledd i å styrke utviklingen av arbeids- og næringsliv. Vi støtter også vurderingen av at det er særlig viktig å styrke forskningen innenfor de store profesjonsutdanningene som er viktige for velferdsstaten. UiS forutsetter at denne satsingen tilføres friske midler, og at den ikke finansieres ved en omfordeling av midler.
UiS er enige i at Norges forskningsråd (NFR) fortsatt skal ha en sentral rolle og funksjon i forsknings- og innovasjonssatsingen i Norge. Utvalgets anbefaling om å beholdet balansen mellom rammebevilgning og søknadsbaserte midler via NFR støttes, med den begrunnelse som gis i rapporten. UiS er imidlertid bekymret for hva den den siste tids avsløringer rundt den vanskelige økonomiske situasjonen i forskningsrådet vil bety for framtidig finansiering av forsknings- og innovasjonsaktiviteter. Langsiktighet, stabilitet og forutsigbarhet ift. inntekter er avgjørende faktorer i denne sammenheng.
Resultatbasert finansiering
UiS støtter anbefalingen om et transparent, forutsigbart og enkelt finansieringssystem for sektoren. Viktigheten av tett dialog i forhold til innretningen av den statlige finansieringen understrekes på nytt. Vi har tidligere gitt uttrykk for at budsjettnøytralitet i innføringsåret for ny modell er en forutsetning, samt at valg av tidspunkt og metode for overgangen er helt sentralt. Her vil UiS særlig vise til at året som velges som beregningsgrunnlag vil ha store budsjettmessige konsekvenser for institusjonene. Dersom f.eks. produksjonen i 2021 legges til grunn for ved innføring av en modell der kandidatindikatoren fjernes, så vil dette gi vesentlige og varige inntektstap for mange institusjoner. Dette med bakgrunn i midlertidig resultat-nedgang i kandidatproduksjon i 2021 knyttet til de integrerte femårige grunnskolelærerutdanningene, der uteksaminering av kandidater og dermed kandidatproduksjonen først vil slå inn fra 2022. Det samme gjelder kandidatproduksjon knyttet til nye studieplasser tildelt i Revidert nasjonalbudsjett (RNB) 2020 som først vil slå inn fra 2022 (masterstudier) og 2023 (bachelorstudier). Denne problemstillingen vil gjelde alle institusjoner som har grunnskolelærerutdanning og/eller som fikk tildelt studieplasser i RNB 2020.
Hvilke år som brukes som beregningsgrunnlag vil også være viktig dersom utvekslingsindikatoren fjernes. Under Covid-19-pandemien har det vært en vesentlig nedgang i studentutvekslingen, noe som gir utslag i bevilgningene for 2022 og 2023. Hvis 2021 inngår som beregningsgrunnlag for innføring av en ny modell uten utvekslingsindikator, så vil dette gi sektoren varig lavere inntekter, siden det da ikke vil være anledning til å øke produksjonen tilbake til «normalt» nivå før ny modell innføres.
Hvilke år som brukes som beregningsgrunnlag vil også være viktig dersom utvekslingsindikatoren fjernes. Under Covid-19-pandemien har det vært en vesentlig nedgang i studentutvekslingen, noe som gir utslag i bevilgningene for 2022 og 2023. Hvis 2021 inngår som beregningsgrunnlag for innføring av en ny modell uten utvekslingsindikator, så vil dette gi sektoren varig lavere inntekter, siden det da ikke vil være anledning til å øke produksjonen tilbake til «normalt» nivå før ny modell innføres.