Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 11. februar 2022 med høringsfrist 20. april 2022. For ordens skyld nevnes at vi arbeider som forskere ved Politihøgskolen, men avgir denne høringsuttalelsen på egne vegne.
Nummereringen nedenfor følger nummereringen i høringsbrevet.
Det følger antakelig allerede av gjeldende rett at påtalemyndighetens beslutning om å overføre en sak til barneverntjenesten etter straffeprosessloven § 71 b ikke er en strafferettslig reaksjon som skal registreres i reaksjonsregisteret. Slik er bestemmelsen blant annet tolket i juridisk litteratur.
Bestemmelsen i § 71 b er i realiteten parallell til straffeprosessloven § 71 c om henleggelse og overføring til forvaltningen når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon. (En overføring til barnevernet etter § 71 b kan for øvrig i prinsippet føre til den administrative sanksjonen tvangsplassering etter barnevernloven § 4-24.)
Det er åpenbart grunn til å støtte departementets forslag om å presisere denne regelforståelsen i politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 12, slik at overføring til barnevernet etter straffeprosessloven § 71 b ikke fører til registrering i reaksjonsregisteret.
Det synes riktig å begrense registreringsadgangen slik departementet foreslår. Vi nevner at det ikke fremgår av forarbeidene til politiregisterforskriften om registreringsadgangen også gjelder personundersøkelse for mindreårige (PUM), jf. straffeprosessloven § 161 a. Det kan være hensiktsmessig å presisere dette i forskriften.
Som det fremgår av høringsbrevet, traff Stortinget 3. juni slikt vedtak ( nr. 1116 ):
«Stortinget ber regjeringen sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden.»
Departementets forslag knytter seg utelukkende til overtredelse av legemiddelloven § 31 andre ledd jf. § 24, samt § 22. (Det er ikke umiddelbart klart for oss om det er praktisk at en reaksjon hjemles i § 22. I så fall er vel straffehjemmelen § 31 første ledd. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på dette.)
Derimot legger departementet ikke opp til at befatning med narkotika til egen bruk skal slettes av reaksjonsregisteret dersom forholdet er bedømt etter straffeloven § 231. Departementet legger til grunn at overtredelse av straffeloven § 231 «stort sett [vil] gjelde mer alvorlige forhold» (s. 7).
Det er etter vårt syn en rimelig tolking av Stortingets anmodningsvedtak at ikke bare brudd på legemiddelloven § 24 bør strykes fra reaksjonsregisteret, men også visse overtredelser av straffeloven § 231.
Det er riktig at straffeloven § 231 vil gjelde objektivt mer alvorlige forhold enn legemiddelloven § 24. Stortingets anmodningsvedtak skiller imidlertid ikke mellom brudd på legemiddelloven og brudd på straffeloven § 231 til egen bruk. Det var tverrpolitisk enighet om at det ikke er hensiktsmessig å straffe tungt rusavhengige for befatning med narkotika til egen bruk. Straffeloven § 231 rammer både befatning med narkotika til egen bruk og befatning utover dette. Men rusavhengige som oppbevarer narkotika til egen bruk, vil ofte oppbevare så mye stoff at forholdet rammes av straffeloven § 231.
Etter at departementets høringsbrev ble sendt ut, kommenterte Høyesterett forholdet mellom de to bestemmelsene slik i prinsippavgjørelsen av 8. april 2022 (HR-2022-731-A avsnitt 51):
«Straffeloven § 231 bruker ikke uttrykket ‘besittelse’, men rammer blant annet den som ‘oppbevarer’ narkotika. Oppbevaring er ikke nevnt uttrykkelig i komitéinnstillingen, men jeg antar at dette ikke er uttrykk for et bevisst ønske om å skille mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven. Det er ingen grunn til ikke å bygge på lovgiversignalene ved reaksjonsfastsettelsen for oppbevaring etter straffeloven § 231, som er en praktisk viktig straffebestemmelse for rusavhengige.»
Nå skal det erkjennes at det ikke er rettsteknisk enkelt å skille mellom forskjellige typer overtredelse av straffeloven § 231 etter om lovbryteren var rusavhengig, eller ikke. Som vi straks skal komme tilbake til, foreslår vi da primært heller ikke en løsning som krever differensiering basert på om personen har en rusavhengighet.
Etter at Høyesterett den 8. april 2022 i år avsa tre dommer med retningslinjer om straffutmålingen for lovbrytere som er rusavhengige, er det imidlertid mulig å differensiere mellom ulike overtredelser av straffeloven § 231 på annet grunnlag. I HR-2022-731-A kom Høyesterett til at den rette straffereaksjonen for en rusavhengig for oppbevaring av ca. 4 gram heroin, var straffutmålingsfrafall (straffeloven § 61). Førstvoterende oppsummerte drøftelsen slik (uthevet her):
«(70) Den praksisomlegging som jeg har redegjort for, innebærer at rusavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. Det samme gjelder selve bruken av stoffene.
(71) Aktor har i skranken opplyst at påtalemyndigheten med en slik rettsavklaring fra Høyesteretts side heretter normalt vil reagere med påtaleunnlatelse i tilsvarende saker.»
De tre avgjørelsene fra Høyesterett gjaldt alle overtredelse av straffeloven § 231 – oppbevaring til egen bruk. Et skille mellom oppbevaring til egen bruk og oppbevaring til andre formål, har særlig det siste året blitt fremhevet som et vel så sentralt parameter i rettspraksis som skillet mellom besittelse og oppbevaring. Vi anbefaler at det er et slikt parameter som også gjøres sentralt her. Dette synes å være den mest konsekvente oppfølgingen av Stortingets vedtak om å inkludere også disse brukerne sett i lys av Høyesteretts forståelse av Stortingets vedtak.
En slik løsning vil etter vårt syn ha de beste grunner for seg. For det første er besittelseskategorien i legemiddelloven såpass snevert definert, at mange rusbrukere i praksis ellers ikke vil omfattes av regelendringen.
For det andre kan det å ikke innlemme oppbevaring etter straffeloven § 231 i regelen ha den uheldige konsekvens at de som straffesystemet per i dag ser mildest på – rusavhengige som Høyesterett understreker at erfaringsmessig oppbevarer større mengder rusmidler enn rekreasjonsbrukere –, blir behandlet strengere når det kommer til anmerkninger i en politiattest enn i spørsmålet om straff. En slik løsning ville være uheldig ut fra hensynet til sammenheng og stringens i rettssystemet.
For det tredje tilsier prinsippet om likhet for loven at differensieringer baseres på hvilke handlinger som er utført, og ikke etter hvem personen er. Her er det et poeng at besittelse og oppbevaring til egen bruk langt på vei er samme handling, og at mengden som oppbevares kan avhenge av hvilken grad av avhengighet (sykdom) en bruker har. Handlingens karakter er mer ulik dersom en sammenligner besittelse/oppbevaring ment for egen bruk med tilfeller der en slik besittelse eller oppbevaring er ment for andre formål. I sistnevnte tilfelle vil handlingen kunne involvere andre mennesker, og den mister dermed sin private og individuelle karakter. Prinsippet om likhet for loven vil dessuten tilsi at det er uheldig å sette rusavhengighet som et avgjørende parameter. Rusbrukere bør ikke forskjellsbehandles i rettighetsbestemmelser ut i fra hvem de er, men ut ifra hva de gjør.
Det kan legges til at Høyesterett i HR-2022-731-A gir retningslinjer for hvordan man skal identifisere om oppbevaring er til egen bruk eller ei (avsnitt 45–52). Her gis terskelverdiene som ble foreslått i forbindelse med rusreformen, en sentral rolle. Av hensyn til å etablere en helhetlig løsning i systemet bør de samme terskelverdiene være veiledende for når oppbevaring anses for å være til egen bruk i forbindelse med anmerkninger på politiattest.
Vi vil også anbefale departementet å vurdere hvorvidt man også skal inkludere den som medvirker til oppbevaring til egen bruk uten profittmotiv.
Straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelser vil riktig nok ikke anmerkes på en ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40 (nr. 3 bokstav b og g), men vil som utgangspunkt fremkomme på en uttømmende politiattest (politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 9 og 15). Det synes derfor prinsipielt riktig å innlemme disse reaksjonene for overtredelse av straffeloven § 231 i regelen om bortfall av registrering. Om en lovbryter som ikke er rusavhengig, har fått påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall for overtredelse av straffeloven § 231, foreligger det normalt så formildende omstendigheter at det er rimelig at regelen gjelder også her.
Det er vårt prinsipielle syn at oppbevaring til egen bruk som rammes av straffeloven § 231, innenfor de rammene Høyesterett trekker opp, bør omfattes av regelen om bortfall av reaksjon uavhengig av om lovbryteren har fått mildere reaksjon på grunn av rusavhengighet.
Skulle departementet ikke være enig med oss i dette, bør i hvert fall straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelser for overtredelse av straffeloven § 231 omfattes av bestemmelsen.
Forslaget til endring i politiregisterforskriften § 44-12 kan derfor stilles opp med to alternativer, avhengig av hvordan man tolker Stortingets vedtak:
Alt. 1: Alle som er straffet for overtredelse av straffeloven § 231, så lenge saken gjaldt egen bruk
Alt. 2: Brukere som har fått mild straff på grunn av rusavhengighet
3. ilagt reaksjon for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av legemiddelloven § 22 annet ledd, eller overtredelse av nevnte lov § 24, jf. § 31, eller straffeloven § 231, ved egen bruk av narkotika eller besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk, etter 3 år.
3. ilagt reaksjon for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av legemiddelloven § 22 annet ledd, eller overtredelse av nevnte lov § 24, jf. § 31, ved egen bruk av narkotika eller besittelse av narkotika til egen bruk, etter 3 år. Det samme gjelder idømt straffutmålingsfrafall (straffeloven § 61) og for påtaleunnlatelse (straffeprosessloven § 69 og § 70) ved overtredelser av straffeloven § 231.
Regelen bør også gjelde for reaksjoner som er ilagt før endringen i politiregisterforskriften trer i kraft.
Nummereringen nedenfor følger nummereringen i høringsbrevet.
Det følger antakelig allerede av gjeldende rett at påtalemyndighetens beslutning om å overføre en sak til barneverntjenesten etter straffeprosessloven § 71 b ikke er en strafferettslig reaksjon som skal registreres i reaksjonsregisteret. Slik er bestemmelsen blant annet tolket i juridisk litteratur.
Bestemmelsen i § 71 b er i realiteten parallell til straffeprosessloven § 71 c om henleggelse og overføring til forvaltningen når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon. (En overføring til barnevernet etter § 71 b kan for øvrig i prinsippet føre til den administrative sanksjonen tvangsplassering etter barnevernloven § 4-24.)
Det er åpenbart grunn til å støtte departementets forslag om å presisere denne regelforståelsen i politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 12, slik at overføring til barnevernet etter straffeprosessloven § 71 b ikke fører til registrering i reaksjonsregisteret.
Det synes riktig å begrense registreringsadgangen slik departementet foreslår. Vi nevner at det ikke fremgår av forarbeidene til politiregisterforskriften om registreringsadgangen også gjelder personundersøkelse for mindreårige (PUM), jf. straffeprosessloven § 161 a. Det kan være hensiktsmessig å presisere dette i forskriften.
Som det fremgår av høringsbrevet, traff Stortinget 3. juni slikt vedtak ( nr. 1116 ):
«Stortinget ber regjeringen sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden.»
Departementets forslag knytter seg utelukkende til overtredelse av legemiddelloven § 31 andre ledd jf. § 24, samt § 22. (Det er ikke umiddelbart klart for oss om det er praktisk at en reaksjon hjemles i § 22. I så fall er vel straffehjemmelen § 31 første ledd. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på dette.)
Derimot legger departementet ikke opp til at befatning med narkotika til egen bruk skal slettes av reaksjonsregisteret dersom forholdet er bedømt etter straffeloven § 231. Departementet legger til grunn at overtredelse av straffeloven § 231 «stort sett [vil] gjelde mer alvorlige forhold» (s. 7).
Det er etter vårt syn en rimelig tolking av Stortingets anmodningsvedtak at ikke bare brudd på legemiddelloven § 24 bør strykes fra reaksjonsregisteret, men også visse overtredelser av straffeloven § 231.
Det er riktig at straffeloven § 231 vil gjelde objektivt mer alvorlige forhold enn legemiddelloven § 24. Stortingets anmodningsvedtak skiller imidlertid ikke mellom brudd på legemiddelloven og brudd på straffeloven § 231 til egen bruk. Det var tverrpolitisk enighet om at det ikke er hensiktsmessig å straffe tungt rusavhengige for befatning med narkotika til egen bruk. Straffeloven § 231 rammer både befatning med narkotika til egen bruk og befatning utover dette. Men rusavhengige som oppbevarer narkotika til egen bruk, vil ofte oppbevare så mye stoff at forholdet rammes av straffeloven § 231.
Etter at departementets høringsbrev ble sendt ut, kommenterte Høyesterett forholdet mellom de to bestemmelsene slik i prinsippavgjørelsen av 8. april 2022 (HR-2022-731-A avsnitt 51):
«Straffeloven § 231 bruker ikke uttrykket ‘besittelse’, men rammer blant annet den som ‘oppbevarer’ narkotika. Oppbevaring er ikke nevnt uttrykkelig i komitéinnstillingen, men jeg antar at dette ikke er uttrykk for et bevisst ønske om å skille mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven. Det er ingen grunn til ikke å bygge på lovgiversignalene ved reaksjonsfastsettelsen for oppbevaring etter straffeloven § 231, som er en praktisk viktig straffebestemmelse for rusavhengige.»
Nå skal det erkjennes at det ikke er rettsteknisk enkelt å skille mellom forskjellige typer overtredelse av straffeloven § 231 etter om lovbryteren var rusavhengig, eller ikke. Som vi straks skal komme tilbake til, foreslår vi da primært heller ikke en løsning som krever differensiering basert på om personen har en rusavhengighet.
Etter at Høyesterett den 8. april 2022 i år avsa tre dommer med retningslinjer om straffutmålingen for lovbrytere som er rusavhengige, er det imidlertid mulig å differensiere mellom ulike overtredelser av straffeloven § 231 på annet grunnlag. I HR-2022-731-A kom Høyesterett til at den rette straffereaksjonen for en rusavhengig for oppbevaring av ca. 4 gram heroin, var straffutmålingsfrafall (straffeloven § 61). Førstvoterende oppsummerte drøftelsen slik (uthevet her):
«(70) Den praksisomlegging som jeg har redegjort for, innebærer at rusavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. Det samme gjelder selve bruken av stoffene.
(71) Aktor har i skranken opplyst at påtalemyndigheten med en slik rettsavklaring fra Høyesteretts side heretter normalt vil reagere med påtaleunnlatelse i tilsvarende saker.»
De tre avgjørelsene fra Høyesterett gjaldt alle overtredelse av straffeloven § 231 – oppbevaring til egen bruk. Et skille mellom oppbevaring til egen bruk og oppbevaring til andre formål, har særlig det siste året blitt fremhevet som et vel så sentralt parameter i rettspraksis som skillet mellom besittelse og oppbevaring. Vi anbefaler at det er et slikt parameter som også gjøres sentralt her. Dette synes å være den mest konsekvente oppfølgingen av Stortingets vedtak om å inkludere også disse brukerne sett i lys av Høyesteretts forståelse av Stortingets vedtak.
En slik løsning vil etter vårt syn ha de beste grunner for seg. For det første er besittelseskategorien i legemiddelloven såpass snevert definert, at mange rusbrukere i praksis ellers ikke vil omfattes av regelendringen.
For det andre kan det å ikke innlemme oppbevaring etter straffeloven § 231 i regelen ha den uheldige konsekvens at de som straffesystemet per i dag ser mildest på – rusavhengige som Høyesterett understreker at erfaringsmessig oppbevarer større mengder rusmidler enn rekreasjonsbrukere –, blir behandlet strengere når det kommer til anmerkninger i en politiattest enn i spørsmålet om straff. En slik løsning ville være uheldig ut fra hensynet til sammenheng og stringens i rettssystemet.
For det tredje tilsier prinsippet om likhet for loven at differensieringer baseres på hvilke handlinger som er utført, og ikke etter hvem personen er. Her er det et poeng at besittelse og oppbevaring til egen bruk langt på vei er samme handling, og at mengden som oppbevares kan avhenge av hvilken grad av avhengighet (sykdom) en bruker har. Handlingens karakter er mer ulik dersom en sammenligner besittelse/oppbevaring ment for egen bruk med tilfeller der en slik besittelse eller oppbevaring er ment for andre formål. I sistnevnte tilfelle vil handlingen kunne involvere andre mennesker, og den mister dermed sin private og individuelle karakter. Prinsippet om likhet for loven vil dessuten tilsi at det er uheldig å sette rusavhengighet som et avgjørende parameter. Rusbrukere bør ikke forskjellsbehandles i rettighetsbestemmelser ut i fra hvem de er, men ut ifra hva de gjør.
Det kan legges til at Høyesterett i HR-2022-731-A gir retningslinjer for hvordan man skal identifisere om oppbevaring er til egen bruk eller ei (avsnitt 45–52). Her gis terskelverdiene som ble foreslått i forbindelse med rusreformen, en sentral rolle. Av hensyn til å etablere en helhetlig løsning i systemet bør de samme terskelverdiene være veiledende for når oppbevaring anses for å være til egen bruk i forbindelse med anmerkninger på politiattest.
Vi vil også anbefale departementet å vurdere hvorvidt man også skal inkludere den som medvirker til oppbevaring til egen bruk uten profittmotiv.
Straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelser vil riktig nok ikke anmerkes på en ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40 (nr. 3 bokstav b og g), men vil som utgangspunkt fremkomme på en uttømmende politiattest (politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 9 og 15). Det synes derfor prinsipielt riktig å innlemme disse reaksjonene for overtredelse av straffeloven § 231 i regelen om bortfall av registrering. Om en lovbryter som ikke er rusavhengig, har fått påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall for overtredelse av straffeloven § 231, foreligger det normalt så formildende omstendigheter at det er rimelig at regelen gjelder også her.
Det er vårt prinsipielle syn at oppbevaring til egen bruk som rammes av straffeloven § 231, innenfor de rammene Høyesterett trekker opp, bør omfattes av regelen om bortfall av reaksjon uavhengig av om lovbryteren har fått mildere reaksjon på grunn av rusavhengighet.
Skulle departementet ikke være enig med oss i dette, bør i hvert fall straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelser for overtredelse av straffeloven § 231 omfattes av bestemmelsen.
Forslaget til endring i politiregisterforskriften § 44-12 kan derfor stilles opp med to alternativer, avhengig av hvordan man tolker Stortingets vedtak:
Alt. 1: Alle som er straffet for overtredelse av straffeloven § 231, så lenge saken gjaldt egen bruk
Alt. 2: Brukere som har fått mild straff på grunn av rusavhengighet
3. ilagt reaksjon for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av legemiddelloven § 22 annet ledd, eller overtredelse av nevnte lov § 24, jf. § 31, eller straffeloven § 231, ved egen bruk av narkotika eller besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk, etter 3 år.
3. ilagt reaksjon for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av legemiddelloven § 22 annet ledd, eller overtredelse av nevnte lov § 24, jf. § 31, ved egen bruk av narkotika eller besittelse av narkotika til egen bruk, etter 3 år. Det samme gjelder idømt straffutmålingsfrafall (straffeloven § 61) og for påtaleunnlatelse (straffeprosessloven § 69 og § 70) ved overtredelser av straffeloven § 231.
Regelen bør også gjelde for reaksjoner som er ilagt før endringen i politiregisterforskriften trer i kraft.
Et tilgrensende spørsmål
Når departementet først går gjennom regelen i politiregisterforskriften § 44-12, kan det være naturlig å vurdere hensiktsmessigheten av at straffarten bot (straffeloven § 29 bokstav e) faller bort etter 15 år, mens de mildere reaksjonene påtaleunnlatelse og straffutmålingsfrafall ikke faller bort. Hvorfor straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelse skal behandles strengere enn bot, er ikke forklart i forarbeidene til politiregisterforskriften (PRE-2013-09-20-1097 punkt 7.11.1). Det ville være rimelig at slike reaksjoner ikke blir stående oppført i reaksjonsregisteret lengre enn bøter.
Morten Holmboe Katrine Holter
Professor i politivitenskap Førsteamanuensis i rettsvitenskap
Morten Holmboe Katrine Holter
Professor i politivitenskap Førsteamanuensis i rettsvitenskap