Caritas Norge Storggata 38 0182 Oslo
HØRINGSSVAR – MIDLERTIDIGE ENDRINGER I LOVVERKET SOM FØLGE AV ANKOMST AV FORDREVNE FRA UKRAINA MED RETT TIL MIDLERTIDIG KOLLEKTIV BESKYTTELSE
Caritas Norge (heretter Caritas) viser til høringsnotat av 05.04.2022 og gir herved høringssvar til forslaget om midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina med rett til midlertidig kollektiv beskyttelse.
Caritas er positive til regjeringens grunnleggende målsetting om å sikre at de fordrevne får et godt opphold i Norge og raskt kan delta i det norske samfunnet. Caritas har forståelse for at det er viktig at regelverket er tilstrekkelig fleksibel til at kommunene raskt kan bosette de fordrevne og at det derfor er nødvendig med noen midlertidige endringer. Samtidig er Caritas bekymret for at noen av regelforslagene kan virke mot sin hensikt.
Caritas har utarbeidet følgende kommentarer og anbefalinger til lovforslagene:
Det er foreligger ulike estimater over hvor mange fordrevne fra Ukraina som vil komme til Norge. I høringsnotatet oppgis siste tilgjengelige prognoser å være 35 000 personer som kommunene anmodes om å bosette. UDI har i rapporten «Scenarioer om antall flyktninger fra Ukraina» datert 05.04 anbefalt å bruke 60 000 som punktanslag over antall ankomster. Dersom UDI sitt anslag stemmer vil det komme overveldende flere enn det kommunene i dag er blitt anmodet om å bosette, og det vil sannsynligvis bli værende svært mange med kollektiv beskyttelse på mottak. Departementet skriver at personer som blir innvilget kollektiv beskyttelse ikke har rett eller plikt til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap på mottak i henhold til Integreringsloven kap. 6. da plikt og rett til dette først inntrer ved bosetting jf. integreringsloven § 26 andre ledd tredje punktum.
Caritas anbefaler at departementet ser på muligheter for at personer med kollektiv beskyttelse også kan starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap på asylmottak. Dette vil kunne fremskynde integreringsløpet for mange og forbygge passivitet og inaktivitet på mottak. Sivilsamfunnet vil kunne tilby kompetansehevende kurs og aktiviteter. Se relatert drøfting under punkt 8.3.5 i dette høringssvaret.
Fjerning av rett og plikt til karriereveiledning
Hvis personer som får kollektiv beskyttelse ikke har rett og plikt på karriereveiledning i integreringsloven § 11 vil dette kunne medføre at det er vanskeligere for noen å komme raskt ut i arbeid. Karriereveiledning skal ikke bare tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkeltes behov, men det skal bidra til at den enkelte tar informerte valg om arbeid og utdanning. For eksempel vil karriereveiledningen gi informasjon om behovet for å søke om godkjenning av utdanning hos NOKUT eller hvorvidt man trenger å søke autorisasjon for et lovregulert yrke. I slike tilfeller er det lurt å starte raskt med å innhente dokumentasjon, oversette dokumentasjonen til norsk og søke. Caritas sin erfaring fra arbeid på mottak er at mange kaster bort dyrebar tid fordi de ikke har nok informasjon om utdanningsløp, NOKUT og lignende. Det er sannsynlig at også fordrevne fra Ukraina trenger denne informasjonen, helst individuelt tilpasset. Det faktum at denne gruppen jevnt over har et høyt utdanningsnivå styrker behovet for karriereveiledning slik at de får utnyttet kompetansen sin maksimalt i det norske arbeidsmarkedet.
Caritas er positive til forslaget til å lovfeste at kompetansekartleggingen skal bidra til å avklare om vedkommende er kvalifisert for tilgjengelig arbeidsplasser i kommunen, men er bekymret for at dette ikke i tilstrekkelig grad vil avhjelpe ulempene ved at rett og plikt til karriereveiledning er foreslått bortfalt.
Departementet skriver at det vil være utfordrende for fylkeskommunen å sørge for karriereveiledning til så mange som vil være i målgruppen for introduksjonsprogram. Caritas foreslår at departementet opprettholder at personer som får kollektiv beskyttelse har rett og plikt på karriereveiledning, men at dette ikke må skje i forkant av introduksjonsprogrammet, men så raskt som det er praktisk mulig. Videre foreslår Caritas at fylkeskommunen får bistand fra kommune og sivilsamfunn for å gjennomføre karriereveiledningen. Det vil være bedre at noen får litt forsinket karriereveiledningen, enn at rettigheten og plikten fjernes.
Redusert introduksjonsstønad som følge av redusert kurstilbud
Caritas har merket seg om forslaget om å gjøre unntak fra kravet om at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid, jf. integreringsloven § 14 (notatets side 46). Personer som kun får tilbud om å gjennomføre introduksjonsprogrammet på deltid, vil få tilsvarende redusert introduksjonsstønad, jf. integreringsloven § 20.
Caritas ber departementet vurdere om kommunene bør får retningslinjer for vurderingen av hvem de eventuelt bør prioritere å tilby heltidsprogram for, samt at departementet tydeliggjør hvordan personer som uønsket mister deler av introduksjonsstønaden skal avhjelpe en eventuelt vanskelig økonomisk situasjon som følge av det. Delvis bortfall av introduksstønad for personer som i utgangspunktet ønsker å delta fulltid på introduksjonsprogrammet, vil kunne ha negative økonomiske konsekvenser for den enkelte. Dette er eksempelvis ikke presisert i høringsnotatets punkt 12 om økonomiske ytelser.
Fravær av muligheten til å kombinere heltidsarbeid med deltidsprogram
Det følger av integreringsloven § 23 første ledd at introduksjonsstønaden ikke reduseres på grunn av inntekter av egen eller andres virksomhet eller som følge av formue. Departementet foreslår at et introduksjonsprogram på deltid ikke kan kombineres med heltidsarbeid. Dette fordi egen inntekt utenom introduksjonsprogrammet ikke avkorter stønaden. Departementet mener at det ikke bør åpnes for at deltagerne både får inntekt for arbeid på heltid samtidig som de får introduksjonsstønad for et program på deltid.
Caritas ber departementet revurdere om ikke personer med kollektiv beskyttelse som får tilbud om deltidsprogram også bør kunne være i lønnet arbeid i samme periode som de deltar på deltidsprogrammet. I forarbeidene til någjeldende bestemmelse ble det blant annet argumentert med at lovforslagets konsept var ment å motvirke passivitet og at det vil virke motiverende for deltakeren, og vil i tillegg fremme introduksjonsordningens formål, nemlig deltakelse i arbeidslivet, samt ha en kvalifiserende effekt. I forarbeidene ble det videre bemerket at avregning av introduksjonsstønaden mot deltakerens egne inntekter vil forutsette en viss kontroll [side 84] med opplysninger inntekt, og dermed være administrativt komplisert og ressurskrevende for kommunen.» jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) pkt. 13.8.4. I de nevnte forarbeider var det en forutsetning av deltageren skulle delta fulltid på introduksjonsprogrammet, men Caritas mener at argumentasjonen i stor grad har overføringsverdi også til dagens situasjon.
Caritas er positive til forslaget om at det skal være mulig å gjenoppta introduksjonsprogrammet dersom man slutter, men stiller spørsmål ved om det kunne vært mer hensiktsmessig å tilrettelegge for at deltagere som hadde motivasjon og kapasitet, kunne fullføre introduksjonsprogrammet dersom de allerede var godt i gang. Introduksjonsprogrammet vil være egent til å gi verdifull kompetanse som deltageren ikke nødvendigvis kan tilegnes på alle arbeidsplasser.
Dersom departementet opprettholder forslaget om at introduksjonsstønad for deltidsprogram ikke kan utbetales i kombinasjon med fulltidsarbeid, ber Caritas departementet vurdere om deltageren likevel skal beholde en rett til å delta på kurset, uten stønad.
Justert språktilbud til fordrevne fra Ukraina
Departementet legger frem to alternativer for nytt språktilbud til fordrevne fra Ukraina. Drøftelsene som blir gjort av departementet rundt de to alternativene er klargjørende, men Caritas vil her løfte frem noen flere momenter vi mener er relevante for å fatte en beslutning. Alternativ (1) fratar personer som har fått kollektiv beskyttelse rett og plikt til norskopplæring i 12 mnd. etter bosetting. På generelt grunnlag mener Caritas det bør være svært høy terskel for å innskrenke lovfestede rettigheter til personer som er fordrevne fra hjemlandet og vi ønsker derfor at myndighetene strekker seg langt for å finne en løsning for å unngå dette. Dessuten kan personer uten nærhet til andre norskopplæringstilbud oppholde seg lang tid i Norge uten å få mulighet til å lære seg norsk, noe som kan være svært hemmende for å få fordrevne fra Ukraina ut i det norske arbeidslivet. Samtidig anerkjenner vi at de praktiske realitetene ved høye ankomster på kort tid kan føre til at kommunene ikke evner å oppfylle disse rettighetene. Alternativ (2) fremstår slik sett som mest formålstjenlig da man balanserer hensynet til at personer som oppholder seg i Norge skal få mulighet til norskopplæring så tidlig som mulig med hensynet til kommunens kapasitet. I alternativ (1) trekker departementet frem norskopplæringsordningen som andre språktilbud fordrevne fra Ukraina kan benytte seg av. Caritas mener at organisasjoner som er en del av norsopplæringsordningen (klippekortordningen) bør kunne spille en større rolle i å avlaste kommunens plikter når det gjelder norskopplæring.
Opplæring i samfunnskunnskap
Opplæring i samfunnskunnskap er et viktig tiltak for å bidra til at fordrevne fra Ukraina raskt blir deltagere i det norske arbeidslivet. Departementet forslår å fjerne kommunens krav om å arrangere dette for denne gruppen av kapasitetshensyn, særlig med tanke på språkressurser. Caritas støtter at kommunens ressurser blir prioritert på språkopplæring, men forslår videre at sivilsamfunn kan ta en større rolle i opplæring i samfunnskunnskap. Både på ankomstmottak, akuttmottak og ordinære asylmottak kan sivilsamfunnet styrke det eksisterende informasjonsarbeidet. Videre etterlyser Caritas rutiner og intensivordninger for å kunne inngå tettere formelle samarbeid med kommunale aktører som har ansvar for å arrangere introduksjonsprogrammet som gjør det enklere for sivilsamfunnet å tilby opplæring i samfunnskunnskap. Som et eksempel har Caritas i dag en rekke samarbeid med kommunale integreringsaktører gjennom prosjektet enFASE der vi tilbyr informasjon om det norske samfunnet basert på erfaringsdeling blant flyktninger. Det er imidlertid unødvendig arbeidskrevende å starte opp lokale samarbeid med norske kommuner fordi de færreste kommuner har intensiver eller rutiner for å samarbeide med sivilsamfunnet, på tross av at det ville styrket deres integreringsarbeid. Mange steder blir samarbeidet personavhengig og står i fare for å stoppe opp om enkeltpersoner bytter arbeid.
Caritas er positive til at departementet har fokus på at enslige mindreårige på flukt er særlig sårbare for utnytting, og Caritas er videre enig at i den ekstraordinære situasjonen vi står overfor kan ikke norske myndigheter ha et regelverk som står i veien for smidig administrering og håndtering av et stort antall saker.
Caritas vil samtidig benytte anledningen til å løfte frem viktigheten av at rette myndigheter prioriterer ressurser på til tiltak som er egnet til å forebygge, indentifisere og følge opp barn som blir utnyttet og i ytterste konsekvens kan være ofre for menneskehandel. Dette vil eksempelvis være at alle som har kontakt med barn har fått opplæring i indikatorer på menneskehandel, at alle barna har en trygg og for dem tilgjengelig kommunikasjonskanal som de kan benyttet seg av dersom de selv identifiserer at de trenger hjelp, at det foretas grundig nok kontroll før et privat hjem blir godkjent som en del av omsorgssentertilbudet. Videre er det viktig at unntak fra plikt om to stedlige tilsyn i året ikke går på bekostning av barnas rettssikkerhet og mulighet til å avdekke om de er i en misbruks- eller utnyttelsessituasjon, eller får forsvarlig omsorg.
Caritas er positive til regjeringens grunnleggende målsetting om å sikre at de fordrevne får et godt opphold i Norge og raskt kan delta i det norske samfunnet. Caritas har forståelse for at det er viktig at regelverket er tilstrekkelig fleksibel til at kommunene raskt kan bosette de fordrevne og at det derfor er nødvendig med noen midlertidige endringer. Samtidig er Caritas bekymret for at noen av regelforslagene kan virke mot sin hensikt.
Caritas har utarbeidet følgende kommentarer og anbefalinger til lovforslagene:
Det er foreligger ulike estimater over hvor mange fordrevne fra Ukraina som vil komme til Norge. I høringsnotatet oppgis siste tilgjengelige prognoser å være 35 000 personer som kommunene anmodes om å bosette. UDI har i rapporten «Scenarioer om antall flyktninger fra Ukraina» datert 05.04 anbefalt å bruke 60 000 som punktanslag over antall ankomster. Dersom UDI sitt anslag stemmer vil det komme overveldende flere enn det kommunene i dag er blitt anmodet om å bosette, og det vil sannsynligvis bli værende svært mange med kollektiv beskyttelse på mottak. Departementet skriver at personer som blir innvilget kollektiv beskyttelse ikke har rett eller plikt til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap på mottak i henhold til Integreringsloven kap. 6. da plikt og rett til dette først inntrer ved bosetting jf. integreringsloven § 26 andre ledd tredje punktum.
Caritas anbefaler at departementet ser på muligheter for at personer med kollektiv beskyttelse også kan starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap på asylmottak. Dette vil kunne fremskynde integreringsløpet for mange og forbygge passivitet og inaktivitet på mottak. Sivilsamfunnet vil kunne tilby kompetansehevende kurs og aktiviteter. Se relatert drøfting under punkt 8.3.5 i dette høringssvaret.
Fjerning av rett og plikt til karriereveiledning
Hvis personer som får kollektiv beskyttelse ikke har rett og plikt på karriereveiledning i integreringsloven § 11 vil dette kunne medføre at det er vanskeligere for noen å komme raskt ut i arbeid. Karriereveiledning skal ikke bare tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkeltes behov, men det skal bidra til at den enkelte tar informerte valg om arbeid og utdanning. For eksempel vil karriereveiledningen gi informasjon om behovet for å søke om godkjenning av utdanning hos NOKUT eller hvorvidt man trenger å søke autorisasjon for et lovregulert yrke. I slike tilfeller er det lurt å starte raskt med å innhente dokumentasjon, oversette dokumentasjonen til norsk og søke. Caritas sin erfaring fra arbeid på mottak er at mange kaster bort dyrebar tid fordi de ikke har nok informasjon om utdanningsløp, NOKUT og lignende. Det er sannsynlig at også fordrevne fra Ukraina trenger denne informasjonen, helst individuelt tilpasset. Det faktum at denne gruppen jevnt over har et høyt utdanningsnivå styrker behovet for karriereveiledning slik at de får utnyttet kompetansen sin maksimalt i det norske arbeidsmarkedet.
Caritas er positive til forslaget til å lovfeste at kompetansekartleggingen skal bidra til å avklare om vedkommende er kvalifisert for tilgjengelig arbeidsplasser i kommunen, men er bekymret for at dette ikke i tilstrekkelig grad vil avhjelpe ulempene ved at rett og plikt til karriereveiledning er foreslått bortfalt.
Departementet skriver at det vil være utfordrende for fylkeskommunen å sørge for karriereveiledning til så mange som vil være i målgruppen for introduksjonsprogram. Caritas foreslår at departementet opprettholder at personer som får kollektiv beskyttelse har rett og plikt på karriereveiledning, men at dette ikke må skje i forkant av introduksjonsprogrammet, men så raskt som det er praktisk mulig. Videre foreslår Caritas at fylkeskommunen får bistand fra kommune og sivilsamfunn for å gjennomføre karriereveiledningen. Det vil være bedre at noen får litt forsinket karriereveiledningen, enn at rettigheten og plikten fjernes.
Redusert introduksjonsstønad som følge av redusert kurstilbud
Caritas har merket seg om forslaget om å gjøre unntak fra kravet om at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid, jf. integreringsloven § 14 (notatets side 46). Personer som kun får tilbud om å gjennomføre introduksjonsprogrammet på deltid, vil få tilsvarende redusert introduksjonsstønad, jf. integreringsloven § 20.
Caritas ber departementet vurdere om kommunene bør får retningslinjer for vurderingen av hvem de eventuelt bør prioritere å tilby heltidsprogram for, samt at departementet tydeliggjør hvordan personer som uønsket mister deler av introduksjonsstønaden skal avhjelpe en eventuelt vanskelig økonomisk situasjon som følge av det. Delvis bortfall av introduksstønad for personer som i utgangspunktet ønsker å delta fulltid på introduksjonsprogrammet, vil kunne ha negative økonomiske konsekvenser for den enkelte. Dette er eksempelvis ikke presisert i høringsnotatets punkt 12 om økonomiske ytelser.
Fravær av muligheten til å kombinere heltidsarbeid med deltidsprogram
Det følger av integreringsloven § 23 første ledd at introduksjonsstønaden ikke reduseres på grunn av inntekter av egen eller andres virksomhet eller som følge av formue. Departementet foreslår at et introduksjonsprogram på deltid ikke kan kombineres med heltidsarbeid. Dette fordi egen inntekt utenom introduksjonsprogrammet ikke avkorter stønaden. Departementet mener at det ikke bør åpnes for at deltagerne både får inntekt for arbeid på heltid samtidig som de får introduksjonsstønad for et program på deltid.
Caritas ber departementet revurdere om ikke personer med kollektiv beskyttelse som får tilbud om deltidsprogram også bør kunne være i lønnet arbeid i samme periode som de deltar på deltidsprogrammet. I forarbeidene til någjeldende bestemmelse ble det blant annet argumentert med at lovforslagets konsept var ment å motvirke passivitet og at det vil virke motiverende for deltakeren, og vil i tillegg fremme introduksjonsordningens formål, nemlig deltakelse i arbeidslivet, samt ha en kvalifiserende effekt. I forarbeidene ble det videre bemerket at avregning av introduksjonsstønaden mot deltakerens egne inntekter vil forutsette en viss kontroll [side 84] med opplysninger inntekt, og dermed være administrativt komplisert og ressurskrevende for kommunen.» jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) pkt. 13.8.4. I de nevnte forarbeider var det en forutsetning av deltageren skulle delta fulltid på introduksjonsprogrammet, men Caritas mener at argumentasjonen i stor grad har overføringsverdi også til dagens situasjon.
Caritas er positive til forslaget om at det skal være mulig å gjenoppta introduksjonsprogrammet dersom man slutter, men stiller spørsmål ved om det kunne vært mer hensiktsmessig å tilrettelegge for at deltagere som hadde motivasjon og kapasitet, kunne fullføre introduksjonsprogrammet dersom de allerede var godt i gang. Introduksjonsprogrammet vil være egent til å gi verdifull kompetanse som deltageren ikke nødvendigvis kan tilegnes på alle arbeidsplasser.
Dersom departementet opprettholder forslaget om at introduksjonsstønad for deltidsprogram ikke kan utbetales i kombinasjon med fulltidsarbeid, ber Caritas departementet vurdere om deltageren likevel skal beholde en rett til å delta på kurset, uten stønad.
Justert språktilbud til fordrevne fra Ukraina
Departementet legger frem to alternativer for nytt språktilbud til fordrevne fra Ukraina. Drøftelsene som blir gjort av departementet rundt de to alternativene er klargjørende, men Caritas vil her løfte frem noen flere momenter vi mener er relevante for å fatte en beslutning. Alternativ (1) fratar personer som har fått kollektiv beskyttelse rett og plikt til norskopplæring i 12 mnd. etter bosetting. På generelt grunnlag mener Caritas det bør være svært høy terskel for å innskrenke lovfestede rettigheter til personer som er fordrevne fra hjemlandet og vi ønsker derfor at myndighetene strekker seg langt for å finne en løsning for å unngå dette. Dessuten kan personer uten nærhet til andre norskopplæringstilbud oppholde seg lang tid i Norge uten å få mulighet til å lære seg norsk, noe som kan være svært hemmende for å få fordrevne fra Ukraina ut i det norske arbeidslivet. Samtidig anerkjenner vi at de praktiske realitetene ved høye ankomster på kort tid kan føre til at kommunene ikke evner å oppfylle disse rettighetene. Alternativ (2) fremstår slik sett som mest formålstjenlig da man balanserer hensynet til at personer som oppholder seg i Norge skal få mulighet til norskopplæring så tidlig som mulig med hensynet til kommunens kapasitet. I alternativ (1) trekker departementet frem norskopplæringsordningen som andre språktilbud fordrevne fra Ukraina kan benytte seg av. Caritas mener at organisasjoner som er en del av norsopplæringsordningen (klippekortordningen) bør kunne spille en større rolle i å avlaste kommunens plikter når det gjelder norskopplæring.
Opplæring i samfunnskunnskap
Opplæring i samfunnskunnskap er et viktig tiltak for å bidra til at fordrevne fra Ukraina raskt blir deltagere i det norske arbeidslivet. Departementet forslår å fjerne kommunens krav om å arrangere dette for denne gruppen av kapasitetshensyn, særlig med tanke på språkressurser. Caritas støtter at kommunens ressurser blir prioritert på språkopplæring, men forslår videre at sivilsamfunn kan ta en større rolle i opplæring i samfunnskunnskap. Både på ankomstmottak, akuttmottak og ordinære asylmottak kan sivilsamfunnet styrke det eksisterende informasjonsarbeidet. Videre etterlyser Caritas rutiner og intensivordninger for å kunne inngå tettere formelle samarbeid med kommunale aktører som har ansvar for å arrangere introduksjonsprogrammet som gjør det enklere for sivilsamfunnet å tilby opplæring i samfunnskunnskap. Som et eksempel har Caritas i dag en rekke samarbeid med kommunale integreringsaktører gjennom prosjektet enFASE der vi tilbyr informasjon om det norske samfunnet basert på erfaringsdeling blant flyktninger. Det er imidlertid unødvendig arbeidskrevende å starte opp lokale samarbeid med norske kommuner fordi de færreste kommuner har intensiver eller rutiner for å samarbeide med sivilsamfunnet, på tross av at det ville styrket deres integreringsarbeid. Mange steder blir samarbeidet personavhengig og står i fare for å stoppe opp om enkeltpersoner bytter arbeid.
Caritas er positive til at departementet har fokus på at enslige mindreårige på flukt er særlig sårbare for utnytting, og Caritas er videre enig at i den ekstraordinære situasjonen vi står overfor kan ikke norske myndigheter ha et regelverk som står i veien for smidig administrering og håndtering av et stort antall saker.
Caritas vil samtidig benytte anledningen til å løfte frem viktigheten av at rette myndigheter prioriterer ressurser på til tiltak som er egnet til å forebygge, indentifisere og følge opp barn som blir utnyttet og i ytterste konsekvens kan være ofre for menneskehandel. Dette vil eksempelvis være at alle som har kontakt med barn har fått opplæring i indikatorer på menneskehandel, at alle barna har en trygg og for dem tilgjengelig kommunikasjonskanal som de kan benyttet seg av dersom de selv identifiserer at de trenger hjelp, at det foretas grundig nok kontroll før et privat hjem blir godkjent som en del av omsorgssentertilbudet. Videre er det viktig at unntak fra plikt om to stedlige tilsyn i året ikke går på bekostning av barnas rettssikkerhet og mulighet til å avdekke om de er i en misbruks- eller utnyttelsessituasjon, eller får forsvarlig omsorg.