NHO

Generelt vil vi peke på at eksisterende, foreslåtte og vurderte regler vil føre til at private virksomheter må skaffe seg og ha innsikt i sikkerhetsmessige vurderinger og risikovurderinger. Når private virksomheter skal pålegges såpass ressurskrevende forpliktelser, må det være en forutsetning at de som skal treffe vedtak og ha tilsyn med at reglene følges, har den innsikten og kompetansen som er nødvendig.

Vi understreker at vi har ikke forutsetninger for å vurdere bakgrunnen i punkt 2 nærmere. Våre kommentarer gjelder derfor innholdet i, og konsekvensene for private av, departementets forslag. Som det fremgår nedenfor, er vi kritiske til en del av begrunnelsene som er gitt for de konkrete forslagene.

Vi understreker for ordens skyld at vi støtter lovens formål.

Høringsnotatet har få opplysninger om tallet på private virksomheter som kan være omfattet av de ulike delene av forslagene. Det inneholder heller ikke noe anslag på mulige kostnader. Dette gjør det vanskelig å veie disse ulempene mot den nytten departementet mener endringene vil ha.

Departementet opplyser imidlertid at departementene parallelt med høringen utreder de økonomiske og administrative konsekvensene, og at funnene i denne utredningen vil være "retningsgivende for den videre kartleggingen". Vi antar at med dette sikter til kartleggingen av hvilke virksomheter, også de private, som kan være omfattet av loven. Vi mener denne kartleggingen burde ha kommet lengre, før høringsnotatet ble sendt ut.

Departementet foreslår å senke terskelen for meldeplikt, kort sagt fra "avgjørende" til "vesentlig" betydning.

Vi tar ikke stilling til utkastet, men vi vil likevel understreke at det er viktig at ansvarlig departement har den kompetanse og innsikt som er nødvendig for å gjøre de vurderingene loven legger opp til, før vedtak ev. fattes.

Når det gjelder et ev. fremtidig forslag som omtalt i punkt 4.2.3, er omtalen for generell til at vi kan ha synspunkter på det nå.

5.1 Hvem som har meldeplikt

Departementet foreslår at meldeplikten skal påligge avhender så vel som leder for virksomheten i målselskapet.

Avhender kan være kjent med de forholdene som kan utløse meldeplikt, men ikke nødvendigvis. Vi antar at jo mindre eierandel en avhender har, jo lavere sannsynligheten kan det gjerne være for at avhenderen er kjent med at virksomheten er underlagt loven. Departementet er inne på dette for børsnoterte selskapers del, men forholdet er det samme for eiere av aksjeposter også i andre selskaper. Det kan også være at avhender befinner seg lengre opp i eierkjeden – se § 10-1 om indirekte erverv – uten å ha den kunnskap som er nødvendig for å kunne melde, se nærmere om dette nedenfor.

I mange tilfeller vil likevel avhender ha denne kunnskapen og vil formodentlig alltid ha interesse i at erverv blir meldt. En forpliktelse for avhender vil i seg selv ventelig gjøre at erverver selv sender melding, ettersom overtredelse vil bli oppdaget ved avhenders melding og dessuten kunne være straffbar.

Departementet forslår å avhjelpe avhenders mulige straffansvar gjennom aktsomhets-/skyldkravet i den straffebestemmelsen som er foreslått. Vi er svært skeptiske til dette. Hvis departementet går videre med forslaget om meldeplikt for avhendere, mener vi plikten i alle fall bør gjelde bare for avhendere som er kjent med at målselskapet er underlagt loven, slik det er foreslått for leders meldeplikt, som vi kommer tilbake til nedenfor.

Vår skepsis blir ikke mindre av at departementet mener at noe av ubestemtheten i straffebudet skal avhjelpes ved at domstolene tolker straffebudet innskrenkende. Hvis man mener at straffebudet er for vidt formulert, bør avhjelpen i stedet bestå i at det formuleres slik at det rammer de overtredelsene det er ment å ramme.

Det hører med til vår vurdering at meldeplikten i noen tilfeller er skjønnspreget, etter loven § 10-1 annet ledd bokstav c og ikke minst annet ledd.

Vi går derfor imot forslaget om en straffesanksjonert meldeplikt for leder av virksomheten.

Overdragelse av aksjer i målselskapet er i prinsippet målselskapet – og øverste leder – uvedkommende, inntil det får melding om eierskifte etter aksjeloven § 4-12. Det kan da oppstå forpliktelser for selskapet, blant annet til å avklare eventuelle lov- eller vedtektsbestemte omsetningsbegrensninger. I andre tilfeller kan eierskifte finne sted lenger opp i eierkjeden – se om indirekte erverv i loven § 10-1 første ledd. Da kan det hende at målselskapet blir kjent med ervervet først etter at det er inngått kjøpsavtale.

Det er virksomheten som er mottaker av et vedtak om at den er underlagt loven. Hvis en meldeplikt skal være knyttet til målselskapet, er det derfor nærliggende at det er virksomheten som sådan som eventuelt er underlagt meldeplikt, og ikke leder.

Det er ikke vanlig, med mindre f eks EU-regler krever det, at lederen av en virksomhet har et personlig straffansvar for at virksomheten etterlever lover og regler. Vi mener det er urimelig at en fysisk person skal løpe denne risikoen på vegne av den virksomheten han er ansatt i, når vedkommende har verken innflytelse over eller interesse i en salgsprosess.

Når det gjelder straffbarhet, viser vi til vurderingene ovenfor, som gjør seg enda sterkere gjeldende når det er snakk om å straffe en fysisk person. Vi viser også til straffeloven kapittel 4.

Hvis kretsen av meldepliktige utvides, må virksomhetssikkerhetsforskriften kapittel 15 endres, ettersom det bare er erververen som kan gi de opplysningene forskriften nå krever.

Departementet drøfter i kapittel 6 i høringsnotatet behovet for en frivillig meldeordning for erverv som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det foreslås ingen regler om dette i denne høringsnotatet, men departementet imøteser høringsinstansenes syn på en slik ordning.

Vårt utgangspunkt er at lovgivning bør forbeholdes regulering av rettigheter og plikter, og at frivillige ordninger bør vurderes på linje med øvrige tiltak som anses hensiktsmessige til å oppnå sikkerhetslovens formål. Etter vårt syn hører frivillige meldeordninger best sammen med informasjonstiltak og dialogaktivitet med virksomheter som skjer i regi av sikkerhetsmyndigheten. Vi legger til grunn at enhver kan si i fra om erverv som kan ha betydning for nasjonale interesser og at disse får en forsvarlig behandling hos mottaker.

Vi vil være positiv til en frivillig meldeordning der det er mulig å få avklart erverv på forhånd eller samtidig, med mer eller mindre sikkerhet for avklaringen. Det vil for eksempel være aktuelt i auksjonsprosesser, der virksomheten eller avhender kjenner budgiverne. På denne måten vil det være mulig å redusere den risikoen meldeplikten etter § 10-1 utgjør.

Departementet foreslår å senke den første terskelen fra 1/3 til ti prosent.

Begrunnelsen ser ut til å være todelt: For det ene at andre land har en lavere terskel og for det andre at man "i større grad" vil ha mulighet til å oppdage sikkerhetstruende virksomhet gjennom erverv. Det ser ikke ut til at det finnes konkrete tilfeller der erverv av lavere eierandel enn 1/3 har gjort at sikkerhetstruende virksomhet har oppstått.

Vi mener for det ene at terskelen bør være tilpasset norske forhold. At andre land har lavere terskler, mener vi ikke spiller noen rolle i seg selv.

Vi vil også peke på at også indirekte erverv er omfattet av meldeplikten. Det betyr at målselskapet kan befinne seg langt nede i en eierkjede. Vi viser i denne sammenhengen til kommentarene ovenfor om muligheten for avhender og målselskapet til å gjøre seg kjent med salgsprosessen.

Vi forstår utkastet ikke som et egentlig forbud mot gjennomføring, dvs. mot at eierandeler skifter eier mv., men som et forbud mot informasjonsutveksling. Hvis det er riktig, bør overskriften antagelig reflektere det.

Begrunnelsen for utkastet tilsier etter vår vurdering ikke at "partene" forbys å "utveksle" informasjon. Det vesentlige må være at virksomheten ikke gir informasjon til potensiell erverver.

Utkastet gjelder dessuten "informasjon … som ikke er offentlig tilgjengelig". Vi mener forbudet går for langt. Mye informasjon kan være utilgjengelig for offentligheten, uten at det gjør den relevant for sikkerhetstruende virksomhet. Slikt dette er formulert, hindrer det potensielle erverver å motta informasjon som er viktig for eksempel for prisen på aksjene og andre kjøpsbetingelser. En ev. bestemmelsen må derfor begrenses til den informasjonen departementet egentlig sikter til.

Departementet skriver at har vurdert andre reaksjonsformer enn straff. Hovedbegrunnelsen for straff fremstår å være at "viktigheten av å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser for et brudd på meldeplikten bør være forbundet med straffansvar", "etter departementets syn". Et annet moment er at administrative sanksjoner – slik de fremgår av loven i dag – "i liten grad vil være egnet".

Begrunnelsene for å foreslå straffansvar tilfredsstiller etter vår mening ikke de kravene man må kunne stille til en slik vurdering. Vi viser i denne sammenhengen til Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), særlig om nykriminalisering, og Prop. 62 L (2016-2017), som Stortinget i hovedsak sluttet seg til.

Formålet med sikkerhetsloven går frem av § 1. Meldeplikten skal bidra til at formålene oppnås, men er for så vidt subsidiær. Vi forventer at det blir gjort en grundigere vurdering av om administrative sanksjoner er tilstrekkelige, herunder om de kan ha den nødvendige "preventive effekt", som departementet viser til i punkt 12.2.4.

For erververs del mener vi at en straffebestemmelse utgjør et sterkt incentiv til å undersøke om erverv av eierandeler – direkte eller indirekte – er omfattet av loven, før en meldeplikt ev. utløses.

Vi oppfatter at departementet mener det er nødvendig med et system som gir bedre oversikt over eiendommer av sikkerhetsmessig betydning og som fanger opp transaksjoner knyttet til disse eiendommene.

Vi forstår forslaget til § 7-6 første ledd slik at virksomheter – også private – som er utpekt som objekt- eller infrastruktureiere, for det første skal identifisere "eiendom av sikkerhetsmessig betydning", som en del av risikovurderingen etter § 7-3. Dette omfatter eiendom virksomheten selv ikke eier eller har noen form for rådighet over. Samtidig ser det ut til at tilsynsmyndighetene allerede legger til grunn at objekteiers risikovurderinger skal inkludere omkringliggende eiendommer, noe som også går frem av punkt 12.2.2.

I punkt 10.1 er det stilt opp som en betingelse at eiendommen har en beliggenhet "som kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet". Departementet skriver likevel at en eiendom av sikkerhetsmessig betydning er en eiendom som "ligger i nærheten av" et skjermingsverdig objekt mv. Det er dermed uklart om dette siste er ment å gjelde uavhengig av sikkerhetsrisiko og om det er en betingelse for identifiseringsplikten at eiendommen er "i nærheten", noe som ikke fremgår av lovutkastet.

Følger departementet opp utkastet, mener vi det bør være tydeligere i loven og i proposisjonen hvilke eiendommer det siktes til.

Som departementet skriver, vil objekteiere bli pålagt komplekse vurderinger. En sak er å ha innsikt som setter en i stand til å vurdere risiko knyttet til egne eiendeler, noe ganske annet er det å ha innsikt i andres eiendommer, hvilke risikoer de kan utgjøre og hvordan risiko kan forebygges. Enda mer gjelder det når allerede eierskapet – nemlig utenlandsk – i seg selv tilsynelatende vil utgjøre en risiko. I slike tilfeller må en risikovurdering omfatte også eieren, noe det kan være vanskelig for en objekteier å ha forutsetninger for. Enda mindre forutsetninger vil en objekteier ha for å gjennomføre risikoreduserende tiltak, når risikoen er knyttet til selve eierskapet.

Det ser ut til å være en forutsetning at virksomheten holder seg kjent med eierskapsforhold, også når de endres fordi det kan endre risikovurderingene. Vi kommer tilbake til dette nedenfor.

Vi går ut fra at eierskifte eller andre eiendomsdisposisjoner, blant annet uteleie, vil kunne utløse nye risikovurderinger hos virksomhetene, ettersom det er pekt på at eierskap – særlig utenlandsk – i seg selv kan utgjøre en risiko. Denne ordningen forutsetter derfor at virksomhetene må ha kunnskap om de forholdene som endrer seg. Vi mener at det er krav det ikke er rimelig å stille til virksomhetene, og det er uklart hvilke forventninger loven har til virksomhetene.

Departementet skriver at det "kan" være behov for forskrifter og at det "bør" lages en veileder. Vi mener det må være en klar forutsetning at virksomhetene får tydelig veiledning om hva som er forventet av dem, hvis departementet fremmer forslaget.

Vi mener utkastet strekker seg lenger enn "en presisering og en justering", slik det er omtalt som i punkt 12.2.2. Det går for så vidt frem allerede av det departementet skriver om at det vil medføre merarbeid og økonomiske konsekvenser, uten at i alle fall de økonomiske konsekvensene er beskrevet.

Slik vi oppfatter departementet, er man særlig opptatt av transaksjoner som gjelder eiendommer av sikkerhetsmessig betydning. Utkastet kan derfor ikke ses isolert fra en slik meldeplikt, som departementet vurderer, men ikke går inn for nå.

Når det ikke foreslås noen ordning som gir oversikt over transaksjoner, mener vi at begrunnelsen for utkastene til § 7-6 og § 2-2 står svakere.

Vi mener derfor at en eventuell plikt knyttet til andres eiendom ikke kan strekke seg lenger enn til å identifisere eiendom og deretter melde identifiseringen til myndighetene, tillegg til det som allerede gjelder i dag om risikovurderinger mv. Det bør da være opp til myndighetene å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige og om det skal treffes vedtak overfor eiendommens eier etter den ordningen departementet vurderer sist i høringsnotatet punkt 10.3.

Vi har likevel noen kommentarer til en mulig ordning med meldeplikt.

Vi antar at mange eiendommer er eid av aksjeselskaper, og at det vil bli vanskelig for sikkerhetsmyndigheten å følge med på eiendomstransaksjoner når transaksjonene formelt gjøres ved overdragelse av aksjer. Grunnboken er ikke et eierregister, men et hjemmelsregister. Man skulle tro at eiere av eiendom som kan ha de intensjonene departementet frykter, vil gjøre ganske mye for å skjule det reelle eierskapet (selv om organisering av eierskap gjennom aksjeselskap normalt er motivert av helt andre forhold).

Departementet skriver at kombinasjonen av nye § 7-6 og en eventuell meldeplikt for eiere av eiendom, vil gjøre at myndighetene har "noen" virkemidler til å holde kontroll og til å stanse eller sette vilkår for en transaksjon. Vi mener at de ordningene departementet legger opp til, inneholder så store hull at det er temmelig usikkert om kontrollen vil være særlig effektiv. Det tilsier i så fall at man er tilbakeholdne med å pålegge private virksomheter byrder.

Vi mener derfor at en meldeordning, slik departementet har skissert den, vil gi begrensede muligheter til å følge med på eiendomstransaksjoner. Også dette svekker begrunnelsen for forslagene til § 7-6 og § 2-2.

Departementet skriver at det er "i nasjonal interesse å forhindre oppkjøp av virksomhet som vil medføre overføring av eksportkontrollert eller sensitiv teknologi som kan medføre svekket konkurranseevne for norske bedrifter " (understreket her).

Vi er selvsagt opptatt av norsk næringslivs konkurranseevne. Vi mener likevel at den konkurransebegrensning departementet tilsynelatende bruker som begrunnelse for mulig regulering, ikke er dekket av sikkerhetslovens formål.

Departementet vurderer, slik vi forstår det, å utvide meldeplikten ytterligere ved å innføre en meldeordning for bedrifter som ikke er omfattet av sikkerhetsloven. Begrunnelsen er at det er behov for en bedre oversikt over potensielle oppkjøpere av virksomheter, hvis interesser kan være i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser.

Det vises til oppkjøp av eierandeler i bedrifter som kan gi fremmede stater tilgang til varer og tjenester. Det vises også til at det er av nasjonal interesse å forhindre oppkjøp som medfører overføring av sensitiv teknologi og som kan medføre svekket konkurranseevne for norske bedrifter. Dette foreslår departementet skal gjøres gjennom å innføre en meldeplikt for de som søker om å få eksportere i henhold til eksportkontrolloven.

Forslaget fremstår som lite treffsikkert.

Av de omtrent 4000 bedriftene som søker vil mange også være underlagt det norske sanksjonsregelverket. Mange av disse eksporterer varer som ellers ikke ville vært underlagt eksportkontrollregelverket.

Tiltaket vil heller ikke kartlegge oppkjøp i og med at det i hovedsak er søknad om eksport av varer og tjenester som går gjennom utenriksdepartementets kontrollregime.

Vi får rapporter om at mange bedrifter må vente lenge på svar fra eksportkontrollmyndighetene. Dersom det i tillegg skal være en meldeplikt for alle som søker om eksportlisens antar vi at saksbehandlingstiden vil øke ytterligere. Dette vil være en økt belastning for bedriftene som kan ha negativ effekt på deres konkurranseevne.

Vi kan ikke se at det bidraget meldeplikten potensielt kan gi sikkerhetsmyndighetene veier opp mot den belastningen det vil påføre bedriftene som søker om eksportlisens.

Vi har mottatt tilbakemeldinger om at det er potensial for økt samhandling mellom sikkerhetsmyndighetene og de ulike departementene. Vi støtter derfor alternativet skissert i 11.2.3 om å styrke samhandlingen mellom eksportkontrollmyndighetene, sikkerhetsmyndighetene og departementene i saker som berører begge fagfelt.