Det vises til rapport om departementenes EØS-arbeid fra juni 2021 og høringen av forslag til endringer i utredningsinstruksen med veileder.
De endringene som foreslås knytter seg primært til instruksens kapittel 5 om EØS- og Schengen-saker. Luftfartstilsynet støtter generelt de endringene som foreslås, og særlig at instruksen bedre tilpasses de ulike fasene i regelverksarbeidet i EØS-saker. Luftfartstilsynet håndterer – som en rekke andre departementer og etater i forvaltningen - kontinuerlig en stor mengde EØS-saker, og det er av avgjørende betydning at det legges opp til effektive prosesser med fokus på innsats på tidspunkter der reell påvirkning er mulig. Luftfartstilsynet har også noen konkrete merknader til forslaget, og dette omtales nærmere under. Vi har i tillegg noen generelle kommentarer til det videre arbeidet med rapporten, særlig når det gjelder videreutvikling av notatbasen.
Instruksens punkt 3-3
Luftfartstilsynet støtter de endringene som forslås i instruksens punkt 3-3 knyttet til EØS- og Schengen-regelverk. Luftfartstilsynet har de siste årene i stadig større grad fokusert på å informere norske aktører om de høringer som gjennomføres av EU-byrået for luftfart eller Kommisjonen. Reelt sett er det i tidlige faser at det lettest kan oppnås tilpasninger eller endringer i forslag til regelverk. Vi oppfordrer derfor norske aktører til å gi sine innspill i disse høringene, og at Luftfartstilsynet informeres om hva som er spilt inn slik at innspillet eventuelt kan følges opp videre overfor byrået eller Kommisjonen. I de sakene der det ikke er åpnet for nasjonale tilpasninger eller det ikke er behov for endringer i nasjonalt regelverk, har senere formelle høringer i en ren norsk kontekst ingen selvstendig betydning.
Instruksens punkt 4-1
Det er svært positivt at Lovteknikk og lovforberedelse vil bli revidert, da dette er en praktisk håndbok som vi bruker svært mye i det daglige arbeidet. Det er viktig at boka gjenspeiler utredningsinstruksen og ellers de forutsetninger som Justisdepartementet setter for lov- og forskriftsarbeidet.
Instruksens punkt 5-2 og 5-4
Følgende fremkommer i instruksens punkt 5-2 andre avsnitt:
Saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, om to-pillarstrukturen eller om behov for materielle tilpasningstekster for øvrig, skal forelegges Utenriksdepartementet så tidlig som mulig.
I Instruksens punkt 5-4 andre avsnitt (og for øvrig i rapportens side 7 tredje kulepunkt) heter der:
Alle EØS-notater skal forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes tilbake til EFTA-sekretariatet, med mindre noe annet er avtalt med rettsavdelingen i forkant.
På rapportens side 53 andre kulepunkt heter det:
EØS-notater bør utarbeides tidlig. EØS-notater for rettsakter som er vedtatt i EU, skal utarbeides og forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før innsendelse av standardskjema til EFTA-sekretariatet.
Lest samlet fremstår det noe uklart hva som forventes utført. Generelt utarbeides EØS-notater så tidlig som mulig, og notatet holdes oppdatert etter hvert som arbeidet med saken skrider fremover og endres fra faktanotat, til foreløpig posisjonsnotat og til sist til posisjonsnotat. For Luftfartstilsynet har målet frem til nå vært at det i så mange saker som mulig opprettes faktanotat, dvs. på et tidlig stadium i en sak. Det vil i mange saker være såpass mye som er uklart, at spørsmål om for eksempel materielle tilpasningstekster ikke vurderes inngående på dette tidspunktet (første diskusjon eller første utkast i EU-byrået).
Slik vi leser punkt 5-2 så skal utkast til notat forelegges rettsavdelingen så snart det kan være spørsmål om EØS-relevans, to-pilarstrukturen eller behov for materielle tilpasningstekster. Dette fremstår fornuftig, slik at det sikres at det legges til grunn en felles norsk forståelse på dette punktet. I de sakene som er meldt til rettsavdelingen er det helt naturlig at norsk posisjon når det gjelder EØS-relevans og behov for tilpasninger ikke meldes til EFTA-sekretariatet før saken er vurdert av rettsavdelingen.
Dette innebærer at det i enkelte saker kan være slik at det er opprettet EØS-notat og at dette har vært klarert og publisert i henhold til interne prosedyrer. Når det senere blir klart at det kan være spørsmål om EØS-relevans, to-pilarstruktur og tilpasningstekst, så oversendes saken til rettsavdelingen til vurdering. Alt avhengig av de konklusjoner som dras av rettsavdelingen oppdateres EØS-notatet og tilbakemeldingen til EFTA-sekretariatet gjøres i tråd med konklusjonene.
Når man bare leser punkt 5-4, så fremstår det slik at utgangspunktet er at samtlige EØS-notater skal forelegges rettsavdelingen før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes EFTA-sekretariatet. Med tanke på det store antallet saker hvert år, der det ikke er spesielle spørsmål knyttet til EØS-relevans, to-pilarstruktur og behov for materielle tilpasningstekster, fremstår dette lite effektivt. I rapporten er det vist til standardskjema, og ut fra det kunne det tenkes et skille mellom saker som av EFTA-sekretariatet behandles etter den såkalte «fast track-prosedyren» vs. saker som behandles etter standardprosedyren. Rent praktisk slik at alle saker som av EFTA-sekretariatet behandles etter «fast track-prosedyren» ikke trenger å forelegges rettsavdelingen dersom ansvarlig etat er enig i den vurderingen. Antallet saker som må forelegges rettsavdelingen ville da blitt redusert. Det er i alle tilfeller viktig at det etableres en prosess som ikke bidrar til å forsinke EØS-prosessen. Det er generelt ønskelig med digital løsning via notatbasen.
Instruksens punkt 5-5
I tilknytning til punkt 5-5 ønsker vi også å kommentere arbeidsgruppens rapport punkt 5-2 , og understreke at det er av stor betydning at arbeidet med videreutvikling av EØS notatbase prioriteres. Vi legger mye ressurser i å utarbeide EØS-notater, og notatbasen bør videreutvikles slik den blir et bedre verktøy for etatene og departementene på EØS-området.
Det bør vurderes en forenkling av notatbasen slik at det blir 2 nivå på EØS-notatene: forslagsstadiet og vedtatt forordning. Det bør vurderes hvilken informasjon som er strengt nødvendig, og deretter hvordan denne informasjonen kan gis på en strukturert, lettfattelig måte. For mange kommisjonsrettsakter kunne nok informasjonen i selve EØS-notatet vært mer poengtert, med lenker til mer informasjon om saken. Det har lite merverdi at informasjon utarbeidet av EU-byråer eller Kommisjonen omformuleres eller gjenfortelles, spesielt på tekniske områder der arbeidsspråket for mange er engelsk og der gode henvisninger til hvor informasjon finnes kan være mer nyttig. Generelt burde det vært skilt mellom basisrettsakter (med mer grundig beskrivelse) og kommisjonsrettsakter (med kortere og mer poengterte notater).
I tillegg til det som nevnes av arbeidsgruppa når det gjelder administrative og forvaltningsmessige krav, samt korrekt saksbehandling og åpenhet, så mener vi helt konkret at det verktøyet som utvikles ut fra notatbasen også må brukes til informasjon om høringer; Som et minimum at etatene enkelt kan generere informasjon som kan publiseres på egne nettsider, men ideelt sett at det etableres et felles nettsted for informasjon om høringer i tilknytning til EØS-saker. Dette innebærer blant annet at innholdet i EØS-notatene (overskriftene) i enda større grad bør knyttes mer direkte opp til de spørsmålene som ifølge utredningsinstruksen skal besvares i tilknytning til høringer, jf. instruksens punkt 2-1. Det er lite hensiktsmessig bruk av ressurser at etatene i dag må duplisere og delvis omskrive informasjon ut fra om den skal inngå i EØS-notatet eller i høringsnotater til bruk under høringer. De som er interessert i høringer må holde seg orientert gjennom en rekke internettsider, en for hver etat, i stedet for gjennom ett felles nettsted for staten.
En forenklet notatbase burde også vært benyttet for kommunikasjon og klarering av saker opp mot EFTA-sekretariatet. Notatbasen ville slik kunne vise reell status for EØS-prosessen, noe som vil gjøre det enklere for aktører å holde seg orientert om enkeltsaker (og ikke gjennom EFTA EEA-Lex slik som i dag). Basert på vedtak i EØS-komiteen sammenholdt med opplysninger i Lovtidend, bør EØS-notatene automatisk fjernes/arkiveres når norsk gjennomføring er på plass. Det kan ikke være nødvendig at dette er en manuell prosess slik som i dag.
Og til sist, også internt i forhold til klarering mot rettsavdelingen, jf. punkt 5-4 over, og eventuelt opp mot Spesialutvalgene dersom en sak behandles der (instruksens punkt 5-2), bør notatbasen benyttes for kommunikasjon og klarering. Rettsavdelingens klarering bør fremgå i notatet. Dersom en sak behandles i et Spesialutvalg bør informasjon om dette tas inn direkte i notatet av sekretæren eller representanten for ansvarlig departement, og ikke oversendes til underliggende etat for senere innlegging. Notatbasen bør være det sentrale verktøyet for alle involverte i prosessen i tilknytning til en konkret sak.
En notatbase som beskrevet over ville fortsatt sikret at Stortinget får nødvendig informasjon om kommende EØS-regelverk,
Instruksens punkt 5-6
Det er svært positivt at det legges opp til at oversettelser skal være klare tidligere enn hva som har vært tilfelle fram til nå, og senest ved tidspunktet for norsk gjennomføring. Det er positivt at arbeidet med oversettelser blir styrket. Det er svært ressurskrevende å kvalitetssikre oversettelser, så dersom det forutsettes at arbeidet med kvalitetssikring skal gjøres i de enkelte etatene så antar vi at dette kan innebære økt ressursbehov. Også her bør det vel kunne vurderes felles, digitale løsninger.
Det er også svært positivt med økt fokus på at reglene blir så klare og forutberegnelige som mulig, og i den forbindelse at det vurderes hvordan reglene kan utformes bedre. Bruk av EØS-markører, slik at det vises i lover og forskrifter hva som kommer fra EØS-retten, vil være et positivt steg i riktig retning. Også større grad av konsolidering av tekst vil være svært positivt og gjøre EØS-retten mer tilgjengelig. Generelt hadde det vært ønskelig at Lovdata gjennomførte konsolidering av norsk språkversjon av forordninger, inkludert de tilpasninger som gjelder for Norge. Videre hadde det vært ønskelig at EFTA-sekretariatet holder oppdatert en engelsk språkversjon av forordninger, inkludert alle tilpasninger.
De endringene som foreslås knytter seg primært til instruksens kapittel 5 om EØS- og Schengen-saker. Luftfartstilsynet støtter generelt de endringene som foreslås, og særlig at instruksen bedre tilpasses de ulike fasene i regelverksarbeidet i EØS-saker. Luftfartstilsynet håndterer – som en rekke andre departementer og etater i forvaltningen - kontinuerlig en stor mengde EØS-saker, og det er av avgjørende betydning at det legges opp til effektive prosesser med fokus på innsats på tidspunkter der reell påvirkning er mulig. Luftfartstilsynet har også noen konkrete merknader til forslaget, og dette omtales nærmere under. Vi har i tillegg noen generelle kommentarer til det videre arbeidet med rapporten, særlig når det gjelder videreutvikling av notatbasen.
Instruksens punkt 3-3
Luftfartstilsynet støtter de endringene som forslås i instruksens punkt 3-3 knyttet til EØS- og Schengen-regelverk. Luftfartstilsynet har de siste årene i stadig større grad fokusert på å informere norske aktører om de høringer som gjennomføres av EU-byrået for luftfart eller Kommisjonen. Reelt sett er det i tidlige faser at det lettest kan oppnås tilpasninger eller endringer i forslag til regelverk. Vi oppfordrer derfor norske aktører til å gi sine innspill i disse høringene, og at Luftfartstilsynet informeres om hva som er spilt inn slik at innspillet eventuelt kan følges opp videre overfor byrået eller Kommisjonen. I de sakene der det ikke er åpnet for nasjonale tilpasninger eller det ikke er behov for endringer i nasjonalt regelverk, har senere formelle høringer i en ren norsk kontekst ingen selvstendig betydning.
Instruksens punkt 4-1
Det er svært positivt at Lovteknikk og lovforberedelse vil bli revidert, da dette er en praktisk håndbok som vi bruker svært mye i det daglige arbeidet. Det er viktig at boka gjenspeiler utredningsinstruksen og ellers de forutsetninger som Justisdepartementet setter for lov- og forskriftsarbeidet.
Instruksens punkt 5-2 og 5-4
Følgende fremkommer i instruksens punkt 5-2 andre avsnitt:
Saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, om to-pillarstrukturen eller om behov for materielle tilpasningstekster for øvrig, skal forelegges Utenriksdepartementet så tidlig som mulig.
I Instruksens punkt 5-4 andre avsnitt (og for øvrig i rapportens side 7 tredje kulepunkt) heter der:
Alle EØS-notater skal forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes tilbake til EFTA-sekretariatet, med mindre noe annet er avtalt med rettsavdelingen i forkant.
På rapportens side 53 andre kulepunkt heter det:
EØS-notater bør utarbeides tidlig. EØS-notater for rettsakter som er vedtatt i EU, skal utarbeides og forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før innsendelse av standardskjema til EFTA-sekretariatet.
Lest samlet fremstår det noe uklart hva som forventes utført. Generelt utarbeides EØS-notater så tidlig som mulig, og notatet holdes oppdatert etter hvert som arbeidet med saken skrider fremover og endres fra faktanotat, til foreløpig posisjonsnotat og til sist til posisjonsnotat. For Luftfartstilsynet har målet frem til nå vært at det i så mange saker som mulig opprettes faktanotat, dvs. på et tidlig stadium i en sak. Det vil i mange saker være såpass mye som er uklart, at spørsmål om for eksempel materielle tilpasningstekster ikke vurderes inngående på dette tidspunktet (første diskusjon eller første utkast i EU-byrået).
Slik vi leser punkt 5-2 så skal utkast til notat forelegges rettsavdelingen så snart det kan være spørsmål om EØS-relevans, to-pilarstrukturen eller behov for materielle tilpasningstekster. Dette fremstår fornuftig, slik at det sikres at det legges til grunn en felles norsk forståelse på dette punktet. I de sakene som er meldt til rettsavdelingen er det helt naturlig at norsk posisjon når det gjelder EØS-relevans og behov for tilpasninger ikke meldes til EFTA-sekretariatet før saken er vurdert av rettsavdelingen.
Dette innebærer at det i enkelte saker kan være slik at det er opprettet EØS-notat og at dette har vært klarert og publisert i henhold til interne prosedyrer. Når det senere blir klart at det kan være spørsmål om EØS-relevans, to-pilarstruktur og tilpasningstekst, så oversendes saken til rettsavdelingen til vurdering. Alt avhengig av de konklusjoner som dras av rettsavdelingen oppdateres EØS-notatet og tilbakemeldingen til EFTA-sekretariatet gjøres i tråd med konklusjonene.
Når man bare leser punkt 5-4, så fremstår det slik at utgangspunktet er at samtlige EØS-notater skal forelegges rettsavdelingen før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes EFTA-sekretariatet. Med tanke på det store antallet saker hvert år, der det ikke er spesielle spørsmål knyttet til EØS-relevans, to-pilarstruktur og behov for materielle tilpasningstekster, fremstår dette lite effektivt. I rapporten er det vist til standardskjema, og ut fra det kunne det tenkes et skille mellom saker som av EFTA-sekretariatet behandles etter den såkalte «fast track-prosedyren» vs. saker som behandles etter standardprosedyren. Rent praktisk slik at alle saker som av EFTA-sekretariatet behandles etter «fast track-prosedyren» ikke trenger å forelegges rettsavdelingen dersom ansvarlig etat er enig i den vurderingen. Antallet saker som må forelegges rettsavdelingen ville da blitt redusert. Det er i alle tilfeller viktig at det etableres en prosess som ikke bidrar til å forsinke EØS-prosessen. Det er generelt ønskelig med digital løsning via notatbasen.
Instruksens punkt 5-5
I tilknytning til punkt 5-5 ønsker vi også å kommentere arbeidsgruppens rapport punkt 5-2 , og understreke at det er av stor betydning at arbeidet med videreutvikling av EØS notatbase prioriteres. Vi legger mye ressurser i å utarbeide EØS-notater, og notatbasen bør videreutvikles slik den blir et bedre verktøy for etatene og departementene på EØS-området.
Det bør vurderes en forenkling av notatbasen slik at det blir 2 nivå på EØS-notatene: forslagsstadiet og vedtatt forordning. Det bør vurderes hvilken informasjon som er strengt nødvendig, og deretter hvordan denne informasjonen kan gis på en strukturert, lettfattelig måte. For mange kommisjonsrettsakter kunne nok informasjonen i selve EØS-notatet vært mer poengtert, med lenker til mer informasjon om saken. Det har lite merverdi at informasjon utarbeidet av EU-byråer eller Kommisjonen omformuleres eller gjenfortelles, spesielt på tekniske områder der arbeidsspråket for mange er engelsk og der gode henvisninger til hvor informasjon finnes kan være mer nyttig. Generelt burde det vært skilt mellom basisrettsakter (med mer grundig beskrivelse) og kommisjonsrettsakter (med kortere og mer poengterte notater).
I tillegg til det som nevnes av arbeidsgruppa når det gjelder administrative og forvaltningsmessige krav, samt korrekt saksbehandling og åpenhet, så mener vi helt konkret at det verktøyet som utvikles ut fra notatbasen også må brukes til informasjon om høringer; Som et minimum at etatene enkelt kan generere informasjon som kan publiseres på egne nettsider, men ideelt sett at det etableres et felles nettsted for informasjon om høringer i tilknytning til EØS-saker. Dette innebærer blant annet at innholdet i EØS-notatene (overskriftene) i enda større grad bør knyttes mer direkte opp til de spørsmålene som ifølge utredningsinstruksen skal besvares i tilknytning til høringer, jf. instruksens punkt 2-1. Det er lite hensiktsmessig bruk av ressurser at etatene i dag må duplisere og delvis omskrive informasjon ut fra om den skal inngå i EØS-notatet eller i høringsnotater til bruk under høringer. De som er interessert i høringer må holde seg orientert gjennom en rekke internettsider, en for hver etat, i stedet for gjennom ett felles nettsted for staten.
En forenklet notatbase burde også vært benyttet for kommunikasjon og klarering av saker opp mot EFTA-sekretariatet. Notatbasen ville slik kunne vise reell status for EØS-prosessen, noe som vil gjøre det enklere for aktører å holde seg orientert om enkeltsaker (og ikke gjennom EFTA EEA-Lex slik som i dag). Basert på vedtak i EØS-komiteen sammenholdt med opplysninger i Lovtidend, bør EØS-notatene automatisk fjernes/arkiveres når norsk gjennomføring er på plass. Det kan ikke være nødvendig at dette er en manuell prosess slik som i dag.
Og til sist, også internt i forhold til klarering mot rettsavdelingen, jf. punkt 5-4 over, og eventuelt opp mot Spesialutvalgene dersom en sak behandles der (instruksens punkt 5-2), bør notatbasen benyttes for kommunikasjon og klarering. Rettsavdelingens klarering bør fremgå i notatet. Dersom en sak behandles i et Spesialutvalg bør informasjon om dette tas inn direkte i notatet av sekretæren eller representanten for ansvarlig departement, og ikke oversendes til underliggende etat for senere innlegging. Notatbasen bør være det sentrale verktøyet for alle involverte i prosessen i tilknytning til en konkret sak.
En notatbase som beskrevet over ville fortsatt sikret at Stortinget får nødvendig informasjon om kommende EØS-regelverk,
Instruksens punkt 5-6
Det er svært positivt at det legges opp til at oversettelser skal være klare tidligere enn hva som har vært tilfelle fram til nå, og senest ved tidspunktet for norsk gjennomføring. Det er positivt at arbeidet med oversettelser blir styrket. Det er svært ressurskrevende å kvalitetssikre oversettelser, så dersom det forutsettes at arbeidet med kvalitetssikring skal gjøres i de enkelte etatene så antar vi at dette kan innebære økt ressursbehov. Også her bør det vel kunne vurderes felles, digitale løsninger.
Det er også svært positivt med økt fokus på at reglene blir så klare og forutberegnelige som mulig, og i den forbindelse at det vurderes hvordan reglene kan utformes bedre. Bruk av EØS-markører, slik at det vises i lover og forskrifter hva som kommer fra EØS-retten, vil være et positivt steg i riktig retning. Også større grad av konsolidering av tekst vil være svært positivt og gjøre EØS-retten mer tilgjengelig. Generelt hadde det vært ønskelig at Lovdata gjennomførte konsolidering av norsk språkversjon av forordninger, inkludert de tilpasninger som gjelder for Norge. Videre hadde det vært ønskelig at EFTA-sekretariatet holder oppdatert en engelsk språkversjon av forordninger, inkludert alle tilpasninger.