Høring om omlegging av særskatten for petroleumsvirksomheten til en kontantstrømskatt
Vi viser til Finansdepartementets høringsnotat, datert 3. september 2021, med forslag til omlegging av særskatten i petroleumsskatteregimet til en kontantstrømskatt med virkning fra 2022.
Norsk Industri er positiv til en omlegging til en kontantstrømbasert petroleumsskatt. Det er viktig at skattesystemet sikrer et godt aktivitetsnivå, aktørmangfold og forutsigbarhet. Olje- og gasselskapene forvalter fellesskapets petroleumsressurser, og det er derfor særlig viktig at vi har et skattesystem som er utformet slik at det er størst mulig samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurderinger av lønnsomhet på utbygginger og drift. En modell med kontantstrømskatt ser ut til å kunne sikre dette. Norsk Industri anbefaler at kontantstrømprinsippet bør omfatte hele petroleumsskatten og ikke bare særskatten. En omlegging av den samlede petroleumsskatten er den modellen som best sikrer en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse av fellesskapets ressurser og som samtidig motvirker skattemotiverte transaksjoner og handlinger.
Utfordringene for norsk økonomi står i kø fremover. I de neste tiårene vil det stå færre mennesker i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Ikke minst står samfunnet foran en formidabel oppgave når det grønne skiftet skal gjennomføres. Overgangen til fornybarsamfunnet vil være krevende og et forutsigbart skattesystem vil være en sentral brikke for å sikre aktivitet, aktørmangfold og kapasitet i leverandørindustrien i Norge. En leverandørindustri som har en god "grunnmur" med aktivitet og inntekter fra petroleumsaktivitet, er avgjørende for å ha muskler til å bygge seg sterke også på nye grønne næringer som ligger teknologisk og kompetansemessig nær olje og gassnæringen, slik som havvind, hydrogen og CCS.
Inntektene fra olje- og gassressursene vil være høye i mange år fremover, og det er viktig at skattesystemet sikrer at inntektene kommer felleskapet til gode samtidig som det gir de riktige investeringsinsentivene for selskapene. Investeringsnøytralitet et viktig prinsipp som må videreføres for å sikre størst mulig samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurdering av lønnsomhet slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. En omlegging til kontantstrømskatt vil betydelig redusere forskjellene i vurdering av lønnsomhet mellom selskapene og Finansdepartementet, og dermed gi lavere usikkerhet og større forutsigbarhet. Sammenlignet med det opprinnelige petroleumsskattesystemet vil forslaget til omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt være en forbedring, og sammenlignet med det midlertidige skattesystemet vil det være en betydelig innskjerping.
I forslaget fremgår det at Finansdepartementets definisjon av nøytralitet innebærer at avskrivningstiden mot selskapskatten forlenges fra 6 år til økonomisk levetid (f.eks. 20 år). En slik mulig fremtidig endring av avskrivningstid vil føre til at skatten blir vridende i perioder med høye avkastningskrav, og vil gi insentiver til underinvestering. En moderat friinntekt kan eventuelt innføres for å motvirke at slike endringer slår negativt ut på investeringsinsentivene med selskapenes lønnsomhetsvurderinger. Alternativt kan skattesystemet endres slik at direkte utgiftsføring tillates også mot selskapsskatten. Det vil være enklere og representere et mer forutsigbart system.
Forslaget til endringer i petroleumsskatten sammenfaller med de pågående endringene i vannkraftskatten og vil bidra til harmonisering av grunnrenteskattene. Imidlertid vil det være noen viktige forskjeller mellom vannkraft og petroleumsvirksomhet som bør ivaretas i endringene i skattesystemet for petroleumsvirksomhet. Oljeselskaper har vesentlig høyere skattesats og avkastningskrav enn vannkraft, noe som gjør lønnsomhetsvurderinger svært følsom for avvik fra beslutningen i en investeringsnøytral skattemodell. Dette var veldig tydelig våren 2020 da selskapenes balansepriser og avkastningskrav økte drastisk, som forsterket effektene av forskjellen mellom selskapenes og Finansdepartementets lønnsomhetsvurderinger av investeringsprosjekter. Det er en svakhet med dagens petroleumsskatt at graden av vridning påvirkes av konjunktursvingninger. Insentivene til underinvestering øker i nedgangstider og vil gi en uønsket forsterkning av nedgangskonjunkturer, det motsatt av hva man ønsker. Er full kontantstrømskatt vil virke bedre i nedgangskonjunktur og redusere behovet for midlertidige endringer i systemet.
Forslaget gjør petroleumsskatten mer nøytral for investeringer i oljeleting og -produksjonsaktiviteter, og dermed riktigere investeringsinsentiver i perioder med kapitalrasjonering og høye effektive avkastningskrav (lave balansepriser). Forslaget gjør letevirksomhet mindre lønnsom for små leteselskaper som kan være utenfor skatteposisjon, en åpenbar ulempe for nye selskaper som ønsker å etablere seg på norsk sokkel, noe som kan redusere aktørmangfoldet. Videre vil forslaget i forhold til nøytralitet føre til for lave fradrag for kostnader (som f.eks. fjerningskostnader) påløpt i siste del av prosjektenes levetid, som kan redusere lønnsomheten i haleproduksjon og samtidig svekke insentiver til å investere i nye, lønnsomme felt.
Norsk Industri støtter en ordning der selskapene gis anledning til å pantsette den fordringen selskapene har til staten frem til utbetaling. Pantsettelsesadgang vil også sikre likebehandling av selskap i og utenfor skatteposisjon og dermed bidra til økt konkurranse og mangfold i næringen.
Norsk Industri er positiv til en omlegging til en kontantstrømbasert petroleumsskatt. Det er viktig at skattesystemet sikrer et godt aktivitetsnivå, aktørmangfold og forutsigbarhet. Olje- og gasselskapene forvalter fellesskapets petroleumsressurser, og det er derfor særlig viktig at vi har et skattesystem som er utformet slik at det er størst mulig samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurderinger av lønnsomhet på utbygginger og drift. En modell med kontantstrømskatt ser ut til å kunne sikre dette. Norsk Industri anbefaler at kontantstrømprinsippet bør omfatte hele petroleumsskatten og ikke bare særskatten. En omlegging av den samlede petroleumsskatten er den modellen som best sikrer en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse av fellesskapets ressurser og som samtidig motvirker skattemotiverte transaksjoner og handlinger.
Utfordringene for norsk økonomi står i kø fremover. I de neste tiårene vil det stå færre mennesker i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Ikke minst står samfunnet foran en formidabel oppgave når det grønne skiftet skal gjennomføres. Overgangen til fornybarsamfunnet vil være krevende og et forutsigbart skattesystem vil være en sentral brikke for å sikre aktivitet, aktørmangfold og kapasitet i leverandørindustrien i Norge. En leverandørindustri som har en god "grunnmur" med aktivitet og inntekter fra petroleumsaktivitet, er avgjørende for å ha muskler til å bygge seg sterke også på nye grønne næringer som ligger teknologisk og kompetansemessig nær olje og gassnæringen, slik som havvind, hydrogen og CCS.
Inntektene fra olje- og gassressursene vil være høye i mange år fremover, og det er viktig at skattesystemet sikrer at inntektene kommer felleskapet til gode samtidig som det gir de riktige investeringsinsentivene for selskapene. Investeringsnøytralitet et viktig prinsipp som må videreføres for å sikre størst mulig samsvar mellom selskapenes og samfunnets vurdering av lønnsomhet slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. En omlegging til kontantstrømskatt vil betydelig redusere forskjellene i vurdering av lønnsomhet mellom selskapene og Finansdepartementet, og dermed gi lavere usikkerhet og større forutsigbarhet. Sammenlignet med det opprinnelige petroleumsskattesystemet vil forslaget til omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt være en forbedring, og sammenlignet med det midlertidige skattesystemet vil det være en betydelig innskjerping.
I forslaget fremgår det at Finansdepartementets definisjon av nøytralitet innebærer at avskrivningstiden mot selskapskatten forlenges fra 6 år til økonomisk levetid (f.eks. 20 år). En slik mulig fremtidig endring av avskrivningstid vil føre til at skatten blir vridende i perioder med høye avkastningskrav, og vil gi insentiver til underinvestering. En moderat friinntekt kan eventuelt innføres for å motvirke at slike endringer slår negativt ut på investeringsinsentivene med selskapenes lønnsomhetsvurderinger. Alternativt kan skattesystemet endres slik at direkte utgiftsføring tillates også mot selskapsskatten. Det vil være enklere og representere et mer forutsigbart system.
Forslaget til endringer i petroleumsskatten sammenfaller med de pågående endringene i vannkraftskatten og vil bidra til harmonisering av grunnrenteskattene. Imidlertid vil det være noen viktige forskjeller mellom vannkraft og petroleumsvirksomhet som bør ivaretas i endringene i skattesystemet for petroleumsvirksomhet. Oljeselskaper har vesentlig høyere skattesats og avkastningskrav enn vannkraft, noe som gjør lønnsomhetsvurderinger svært følsom for avvik fra beslutningen i en investeringsnøytral skattemodell. Dette var veldig tydelig våren 2020 da selskapenes balansepriser og avkastningskrav økte drastisk, som forsterket effektene av forskjellen mellom selskapenes og Finansdepartementets lønnsomhetsvurderinger av investeringsprosjekter. Det er en svakhet med dagens petroleumsskatt at graden av vridning påvirkes av konjunktursvingninger. Insentivene til underinvestering øker i nedgangstider og vil gi en uønsket forsterkning av nedgangskonjunkturer, det motsatt av hva man ønsker. Er full kontantstrømskatt vil virke bedre i nedgangskonjunktur og redusere behovet for midlertidige endringer i systemet.
Forslaget gjør petroleumsskatten mer nøytral for investeringer i oljeleting og -produksjonsaktiviteter, og dermed riktigere investeringsinsentiver i perioder med kapitalrasjonering og høye effektive avkastningskrav (lave balansepriser). Forslaget gjør letevirksomhet mindre lønnsom for små leteselskaper som kan være utenfor skatteposisjon, en åpenbar ulempe for nye selskaper som ønsker å etablere seg på norsk sokkel, noe som kan redusere aktørmangfoldet. Videre vil forslaget i forhold til nøytralitet føre til for lave fradrag for kostnader (som f.eks. fjerningskostnader) påløpt i siste del av prosjektenes levetid, som kan redusere lønnsomheten i haleproduksjon og samtidig svekke insentiver til å investere i nye, lønnsomme felt.
Norsk Industri støtter en ordning der selskapene gis anledning til å pantsette den fordringen selskapene har til staten frem til utbetaling. Pantsettelsesadgang vil også sikre likebehandling av selskap i og utenfor skatteposisjon og dermed bidra til økt konkurranse og mangfold i næringen.