Høringsuttalelse:
Denne høringen gjelder noen av de viktigste virkemidlene kommunen har for å sikre gjennomføring av planer med etablering av nødvendig infrastruktur, noe som er svært viktig for å sikre høy nok takt i boligbyggingen. I Bergen kommune gjennomføres det flere steder transformasjon av bystrukturer som er utdatert i funksjon, og kommunen har en arealplan som legger opp til fortetting rundt kollektivknutepunkt. Dette er et grep som skal bidra positivt i et klima- og ressursperspektiv. Samtidig er det utfordrende å oppnå sammenhengende bystrukturer med høy kvalitet innenfor denne byutviklingen. Det er motstridende grunnleggende interesser innenfor saksfeltet, ikke minst knyttet til fordeling av kostnader og realisering av gevinster. Kommunenes rolle i dette arbeidet er sammensatt og krevende. Bergen kommune har i sitt arbeid med reguleringsplaner, plangjennomføring og utbyggingsavtaler, sett behov for bedre integrasjon av gjennomføringstema i planarbeidet. Bergen kommune er på den bakgrunn i hovedsak positiv til departementets forslag til mer helhetlige virkemidler for bytransformasjon og områdeutvikling i plan- og bygningsloven.
Det vil være positivt at det i plan- og bygningsloven kommer bestemmelser som skal styrke medvirkningsprosessene ved transformasjon og fortetting, og det foreslås at kommunen skal innta en rolle for aktivt samarbeid både i planlegging- og gjennomføringsfasen. Det gjelder overfor beboere, grunneiere, festere, utbyggingsaktører, myndigheter og andre berørte i planområdet. I dette ligger også det å bidra til aktivt samarbeid mellom alle de nevnte aktørene. Dette kan styrke de demokratiske prosessene og er et tiltak som kan bidra til lettere realisering av vedtatte planer ved at løsninger er i større grad er forankret lokalt. Bergen jobber aktivt med å skape medvirkning, både gjennom «Bylab» for utvalgte tema og innspillsmøter. I tillegg er midlertidige aktiviteter innenfor omformingsområder gode møtepunkt for en offentlig samtale om transformasjon i byen. Samtidig er det viktig å påpeke at økt krav til aktivt samarbeid og tilrettelegging fra kommunen side, vil være ressurskrevende for kommunen, og det krever god kompetanse. Et godt samarbeid mellom utbyggere og innbyggere krever alle omfattende tilrettelegging og innsats i planleggings- og gjennomføringsfase, og det vil være en utfordring hvordan dette skal sikres økonomisk.
Bergen kommune stiller seg positiv til intensjonen om videreutvikling og effektivisering av virkemidlene som brukes i planleggingen og plangjennomføringen. Endringsforslaget er positivt med tanke på det blir økt fokus på gjennomføringsdelen av reguleringsplaner, det blir en klarere kobling mellom tiltak og nødvendig infrastruktur og områdemodellen kan hindre «gratispassasjerer». De nye virkemidlene kan bidra til bedre gjennomføring av planer og på den måte gi raskere boligforsyning. Infrastruktur må på plass til riktig tidspunkt og bidrar til verdiskaping utenfor planområdet og for prosjekter som igangsettes innenfor et planområde etter at infrastrukturen er bygget. For å hindre «gratispassasjerer», vil en hensynssone for områdeutvikling som foreslått i høringsutkastet kunne gi forutsigbarhet og like økonomiske rammevilkår.
Når det gjelder forslaget om områdemodell, er Bergen kommune positiv til hovedgrepet om å innføre en modell som forplikter utbyggerne innenfor sonen i en periode på 20 til å bidra med finansiering av infrastruktur. Samtidig vil kommunen bære risikoen for at ikke alle eiendommer bygges ut i den angitte tidsperioden. Slik forslaget er lagt opp, gir det en økt økonomisk risiko og arbeidsbyrde for kommunen ved fastsetting av usikre kostnadsrammer. Kommunen er kritisk til den foreslåtte modellen for kostnadsberegninger, en modell som krever kompliserte utregningsmetoder som vil kunne motvirke intensjonen om mer effektivt arbeid med fortetting og transformasjon. Forslaget legger også opp til at for mye av risikoen ved avvik på beregning legges på kommunen, og en begrensning på maksimalt 15 % avvik er etter kommunens vurdering urealistisk. Erfaringsmessig avviker gjerne rammen med mer enn 15 %. Som følge av at kostnadsrammen foreslås fastslått allerede på reguleringsplantidspunktet, må det antas at risikoen for avvik blir enda større. Slik forslaget er vist, bærer kommunen denne risikoen alene. Kommunen har ikke innvendinger mot å bære risikoen for feil, men det må være anledning til å avtale et vesentlig høyere avvik enn 15 %. Kommunen vil heller ikke anbefale at det legges opp til en kostnadsramme som forutsetter et økonomisk sluttoppgjør, da dette erfaringsmessig er ressurskrevende prosesser, og vil heller foreslå en formulering om at eventuelt overskytende beløp tilbakeføres til infrastrukturen i det aktuelle nærområdet, f.eks. ved oppgradering av eksisterende tiltak. Én fast betalingssats som indeksreguleres vil etter kommunens syn skape den beste forutsigbarheten for partene.
Bergen kommune er kritisk til noe av begrepsbruken i forslaget, og viser til at det foreslåtte begrepet «infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen», jf. forslagets § 11-8 b første ledd bokstav a) kan være komplisert å oppfylle teknisk, og vil kunne skape grobunn for mange tvistesaker. Det kan være vanskelig å skille mellom eiendommer i et område som «belaster» infrastrukturen og eiendommer som ikke gjør det, og slik forslaget er formulert kan det gjøre gjennomføring av planlagt infrastruktur vanskelig i fortetting- og transformasjonsområder. Tilsvarende i forslagets § 11-8 b) 1.ledd bokstav b) der det omtales at «Fordelingen på hver eiendom kan ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom». Dette kan gi vanskelige grensedragninger og det skaper ikke nødvendigvis den ønskede forutsigbarheten for partene.
Det bemerkes også at det kan være mest hensiktsmessig at fordelingsnøkkelen knyttes mot delfelt i planen og ikke eiendomsgrenser.
Bergen kommune er positiv til forslaget om at kostnadsestimatet for infrastrukturen etter § 11-8 a sjette ledd bokstav b skal utarbeides med ekstern sakkyndig bistand, med mindre kommunen finner det åpenbart unødvendig. Dette samsvarer med etablert praksis i Bergen kommune.
Slik forslagene til bidrag er lagt opp i områdemodellen, bærer kommunen risikoen for at de siste innbetalingene som skal øremerkes tiltaket ikke vil komme inn i løpet av de 20 årene som er satt som gyldig lengde for hensynssone områdemodell. Lovforslaget innebærer at kommunene kan skyve foran seg en betydelig risiko for udekkede kostnader i framtiden, og innebære mer usikkerhet i den generelle kommuneøkonomien. Kommunen mener at bestemmelsen må gi fleksibilitet når det gjelder øremerkede midler og må gi rom for at tiltak kan bli fullfinansiert.
Bergen kommune tiltrer departementets vurdering av at det vil være behov for å videreføre muligheten til å benytte utbyggingsavtaler, uavhengig av om områdemodellen skulle bli bestemt innført. Kommunen støtter intensjonen om å bidra til forutsigbarhet for utbyggere, men er kritisk til måten dette søkes implementert på i departementets forslag til justerte regler om utbyggingsavtaler. Selv om departementet hevder at lovforslaget kun er en presisering, er det kommunens oppfatning at lovforslaget i praksis er en innskrenkning av dagens lovverk, som kan bidra til betydelig økt kompleksitet og omfang, ulike vilkår for utbyggingsavtale basert på tilfeldigheter, uoversiktlige og lite objektive kriterier for utbyggingsavtale, samt klager og forsinkelser. Strengere definisjon og tolkning av for eksempel forholdsmessighet, øker mulighet for at infrastrukturtiltak som er nødvendige for annen utbygging ikke får finansiering og at utbygging må settes på vent. Økt risiko og usikkerhet for finansiering, øker risikoen for redusert gjennomføring av arealplaner.
Det må også bemerkes at Bergen kommune har god erfaring med dagens system, og ser som utgangspunkt ikke behov for vesentlige endringer i regelverket om utbyggingsavtaler. Bergen kommune er uenig i departementets forutsetning om at dagens regelverk for utbyggingsavtaler medfører kompliserte prosesser og ulik behandling fra sak til sak. Erfaringene fra Bergen kommune er at eksisterende avtaleprosesser er forutsigbare for utbyggerne, og at den praksisen som følges i Bergen kommune i dag, med faste betalingssatser basert på BRA-tall, gir den nødvendige forutsigbarhet for utbyggerne.
Bergen kommune har ikke særlige innvendinger mot forslaget om eiendomsomdanning, men vil presisere at det er viktig at det er sammenheng i regelverket i plan- og bygningsloven og matrikkelloven. Det må også sikres at forslaget om eiendomsomdanning må forholde seg til vedtatt plan, og plan- og bygningsloven. Kobling mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven må opprettholdes for å sikre at det ikke blir seksjonert boliger som faktisk ikke er godkjent.
Bergen kommune er positiv til forslaget om at det bør etableres en hjemmel for å regulere avfallssystem på kommuneplannivå, på samme måte som for annen infrastruktur. Det er viktig at slike anlegg blir riktig plassert og at de gis tilstrekkelig plass for å unngå dobbeltløsninger eller et lappeteppe av ulike avfallsløsninger. Bergen kommune har tatt en ledende rolle innen implementeringen av avanserte og omfattende tekniske avfallsløsninger, blant annet ved etablering av «bossnettet». Her er det lagt til rette for at infrastrukturen skal kunne benyttes på tvers av husholdning og næring, gjennom å tilby mulighet for salg av aksess til infrastrukturen gjennom næringsaktørene i avfallsbransjen på like vilkår. Å implementere avfallsløsninger i § 11-9 nr 3, på lik linje med annen infrastruktur, vil etter Bergen kommunes oppfatning, være et viktig verktøy for kommunene for å sikre framtidsrettet byplanlegging, avfallsløsninger av høy kvalitet samt helhetlige avfallsløsninger på tvers av ulike eiendommer. Det er særlig viktig med tidlig planlegging av slike tiltak, særlig i kompakte byer, der det også må være fokus på å legge til rette for felles løsninger.
Bergen kommune vil avslutningsvis kommentere at det er viktig å presisere i regelverket at avfallsløsninger inngår i den nødvendige infrastrukturen som kan etableres innenfor områdemodellen, stilles rekkefølgekrav om og inngå som en del av utbyggingsavtalene.
Når det gjelder departementets forslag om endring i de statlige planretningslinjene for klimaog energiplanlegging og klimatilpasning slik at hensynet til klima tydeliggjøres i forbindelse med fortetting og transformasjon, er dette et forslag som Bergen kommune stiller seg bak. Eksisterende bebyggelse vil og må utgjøre en stor del fortettingen og transformasjonen som skal skje fremover, både for å nå FNs bærekraftsmål og Norges ambisjon om å bli et lavutslippssamfunn innen 2030.
Bergen har ambisjon om å bli Norges grønneste storby, og har i KPA 2018 vedtatt bestemmelser som skal bidra til å redusere klimagassutslipp. I dette ligger det at ved utarbeiding av reguleringsplaner for bebyggelse skal redegjøres for tiltak som minimere energibruk, tiltak for å minimere klimagassutslipp og valg av energiløsninger og byggematerialer, jf. KPA 2018 § 18.3. Videre vises det til at det kreves klimagassregnskap ved vesentlig terrenginngrep, for nybygg større enn 1000 m2 BRA og i saker der valget står mellom rivning eller bevaring av eksisterende bygg. Bergen kommune mener at forslaget til departementet om tilføyelsen i retningslinjens punkt 3 første avsnitt bør være strengere, at kommunen ikke «bør» men «skal vurdere om rehabilitering og gjenbruk av bygninger samlet sett er en mer bærekraftig løsning for å redusere klimagassutslipp enn regulering til rivning». Det er etter Bergen kommunes vurdering viktig å stille strenge krav fremover. Byggebransjen står for store CO2 utslipp, og en slik tydeliggjøring i retningslinjene vil være et skritt i riktig retning. Bergen kommune mener at det må utarbeides en veileder fra sentrale myndigheter, som sier noe om hvilken dokumentasjon som må foreligge i reguleringsplanen for å kunne svare på kravet i retningslinjen. Dette vil skape med felles forståelse og praksis i kommunene.
Det bør også jobbes videre med eventuelle regelverksendringer i tekniske krav i byggteknisk forskrift (TEK 17) og i pbl § 31-2 slik at det kan gjøres enklere å gi eksisterende bygg ny bruk, samt sikre gjenbruk av materialer.
Det vil være positivt at det i plan- og bygningsloven kommer bestemmelser som skal styrke medvirkningsprosessene ved transformasjon og fortetting, og det foreslås at kommunen skal innta en rolle for aktivt samarbeid både i planlegging- og gjennomføringsfasen. Det gjelder overfor beboere, grunneiere, festere, utbyggingsaktører, myndigheter og andre berørte i planområdet. I dette ligger også det å bidra til aktivt samarbeid mellom alle de nevnte aktørene. Dette kan styrke de demokratiske prosessene og er et tiltak som kan bidra til lettere realisering av vedtatte planer ved at løsninger er i større grad er forankret lokalt. Bergen jobber aktivt med å skape medvirkning, både gjennom «Bylab» for utvalgte tema og innspillsmøter. I tillegg er midlertidige aktiviteter innenfor omformingsområder gode møtepunkt for en offentlig samtale om transformasjon i byen. Samtidig er det viktig å påpeke at økt krav til aktivt samarbeid og tilrettelegging fra kommunen side, vil være ressurskrevende for kommunen, og det krever god kompetanse. Et godt samarbeid mellom utbyggere og innbyggere krever alle omfattende tilrettelegging og innsats i planleggings- og gjennomføringsfase, og det vil være en utfordring hvordan dette skal sikres økonomisk.
Bergen kommune stiller seg positiv til intensjonen om videreutvikling og effektivisering av virkemidlene som brukes i planleggingen og plangjennomføringen. Endringsforslaget er positivt med tanke på det blir økt fokus på gjennomføringsdelen av reguleringsplaner, det blir en klarere kobling mellom tiltak og nødvendig infrastruktur og områdemodellen kan hindre «gratispassasjerer». De nye virkemidlene kan bidra til bedre gjennomføring av planer og på den måte gi raskere boligforsyning. Infrastruktur må på plass til riktig tidspunkt og bidrar til verdiskaping utenfor planområdet og for prosjekter som igangsettes innenfor et planområde etter at infrastrukturen er bygget. For å hindre «gratispassasjerer», vil en hensynssone for områdeutvikling som foreslått i høringsutkastet kunne gi forutsigbarhet og like økonomiske rammevilkår.
Når det gjelder forslaget om områdemodell, er Bergen kommune positiv til hovedgrepet om å innføre en modell som forplikter utbyggerne innenfor sonen i en periode på 20 til å bidra med finansiering av infrastruktur. Samtidig vil kommunen bære risikoen for at ikke alle eiendommer bygges ut i den angitte tidsperioden. Slik forslaget er lagt opp, gir det en økt økonomisk risiko og arbeidsbyrde for kommunen ved fastsetting av usikre kostnadsrammer. Kommunen er kritisk til den foreslåtte modellen for kostnadsberegninger, en modell som krever kompliserte utregningsmetoder som vil kunne motvirke intensjonen om mer effektivt arbeid med fortetting og transformasjon. Forslaget legger også opp til at for mye av risikoen ved avvik på beregning legges på kommunen, og en begrensning på maksimalt 15 % avvik er etter kommunens vurdering urealistisk. Erfaringsmessig avviker gjerne rammen med mer enn 15 %. Som følge av at kostnadsrammen foreslås fastslått allerede på reguleringsplantidspunktet, må det antas at risikoen for avvik blir enda større. Slik forslaget er vist, bærer kommunen denne risikoen alene. Kommunen har ikke innvendinger mot å bære risikoen for feil, men det må være anledning til å avtale et vesentlig høyere avvik enn 15 %. Kommunen vil heller ikke anbefale at det legges opp til en kostnadsramme som forutsetter et økonomisk sluttoppgjør, da dette erfaringsmessig er ressurskrevende prosesser, og vil heller foreslå en formulering om at eventuelt overskytende beløp tilbakeføres til infrastrukturen i det aktuelle nærområdet, f.eks. ved oppgradering av eksisterende tiltak. Én fast betalingssats som indeksreguleres vil etter kommunens syn skape den beste forutsigbarheten for partene.
Bergen kommune er kritisk til noe av begrepsbruken i forslaget, og viser til at det foreslåtte begrepet «infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen», jf. forslagets § 11-8 b første ledd bokstav a) kan være komplisert å oppfylle teknisk, og vil kunne skape grobunn for mange tvistesaker. Det kan være vanskelig å skille mellom eiendommer i et område som «belaster» infrastrukturen og eiendommer som ikke gjør det, og slik forslaget er formulert kan det gjøre gjennomføring av planlagt infrastruktur vanskelig i fortetting- og transformasjonsområder. Tilsvarende i forslagets § 11-8 b) 1.ledd bokstav b) der det omtales at «Fordelingen på hver eiendom kan ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom». Dette kan gi vanskelige grensedragninger og det skaper ikke nødvendigvis den ønskede forutsigbarheten for partene.
Det bemerkes også at det kan være mest hensiktsmessig at fordelingsnøkkelen knyttes mot delfelt i planen og ikke eiendomsgrenser.
Bergen kommune er positiv til forslaget om at kostnadsestimatet for infrastrukturen etter § 11-8 a sjette ledd bokstav b skal utarbeides med ekstern sakkyndig bistand, med mindre kommunen finner det åpenbart unødvendig. Dette samsvarer med etablert praksis i Bergen kommune.
Slik forslagene til bidrag er lagt opp i områdemodellen, bærer kommunen risikoen for at de siste innbetalingene som skal øremerkes tiltaket ikke vil komme inn i løpet av de 20 årene som er satt som gyldig lengde for hensynssone områdemodell. Lovforslaget innebærer at kommunene kan skyve foran seg en betydelig risiko for udekkede kostnader i framtiden, og innebære mer usikkerhet i den generelle kommuneøkonomien. Kommunen mener at bestemmelsen må gi fleksibilitet når det gjelder øremerkede midler og må gi rom for at tiltak kan bli fullfinansiert.
Bergen kommune tiltrer departementets vurdering av at det vil være behov for å videreføre muligheten til å benytte utbyggingsavtaler, uavhengig av om områdemodellen skulle bli bestemt innført. Kommunen støtter intensjonen om å bidra til forutsigbarhet for utbyggere, men er kritisk til måten dette søkes implementert på i departementets forslag til justerte regler om utbyggingsavtaler. Selv om departementet hevder at lovforslaget kun er en presisering, er det kommunens oppfatning at lovforslaget i praksis er en innskrenkning av dagens lovverk, som kan bidra til betydelig økt kompleksitet og omfang, ulike vilkår for utbyggingsavtale basert på tilfeldigheter, uoversiktlige og lite objektive kriterier for utbyggingsavtale, samt klager og forsinkelser. Strengere definisjon og tolkning av for eksempel forholdsmessighet, øker mulighet for at infrastrukturtiltak som er nødvendige for annen utbygging ikke får finansiering og at utbygging må settes på vent. Økt risiko og usikkerhet for finansiering, øker risikoen for redusert gjennomføring av arealplaner.
Det må også bemerkes at Bergen kommune har god erfaring med dagens system, og ser som utgangspunkt ikke behov for vesentlige endringer i regelverket om utbyggingsavtaler. Bergen kommune er uenig i departementets forutsetning om at dagens regelverk for utbyggingsavtaler medfører kompliserte prosesser og ulik behandling fra sak til sak. Erfaringene fra Bergen kommune er at eksisterende avtaleprosesser er forutsigbare for utbyggerne, og at den praksisen som følges i Bergen kommune i dag, med faste betalingssatser basert på BRA-tall, gir den nødvendige forutsigbarhet for utbyggerne.
Bergen kommune har ikke særlige innvendinger mot forslaget om eiendomsomdanning, men vil presisere at det er viktig at det er sammenheng i regelverket i plan- og bygningsloven og matrikkelloven. Det må også sikres at forslaget om eiendomsomdanning må forholde seg til vedtatt plan, og plan- og bygningsloven. Kobling mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven må opprettholdes for å sikre at det ikke blir seksjonert boliger som faktisk ikke er godkjent.
Bergen kommune er positiv til forslaget om at det bør etableres en hjemmel for å regulere avfallssystem på kommuneplannivå, på samme måte som for annen infrastruktur. Det er viktig at slike anlegg blir riktig plassert og at de gis tilstrekkelig plass for å unngå dobbeltløsninger eller et lappeteppe av ulike avfallsløsninger. Bergen kommune har tatt en ledende rolle innen implementeringen av avanserte og omfattende tekniske avfallsløsninger, blant annet ved etablering av «bossnettet». Her er det lagt til rette for at infrastrukturen skal kunne benyttes på tvers av husholdning og næring, gjennom å tilby mulighet for salg av aksess til infrastrukturen gjennom næringsaktørene i avfallsbransjen på like vilkår. Å implementere avfallsløsninger i § 11-9 nr 3, på lik linje med annen infrastruktur, vil etter Bergen kommunes oppfatning, være et viktig verktøy for kommunene for å sikre framtidsrettet byplanlegging, avfallsløsninger av høy kvalitet samt helhetlige avfallsløsninger på tvers av ulike eiendommer. Det er særlig viktig med tidlig planlegging av slike tiltak, særlig i kompakte byer, der det også må være fokus på å legge til rette for felles løsninger.
Bergen kommune vil avslutningsvis kommentere at det er viktig å presisere i regelverket at avfallsløsninger inngår i den nødvendige infrastrukturen som kan etableres innenfor områdemodellen, stilles rekkefølgekrav om og inngå som en del av utbyggingsavtalene.
Når det gjelder departementets forslag om endring i de statlige planretningslinjene for klimaog energiplanlegging og klimatilpasning slik at hensynet til klima tydeliggjøres i forbindelse med fortetting og transformasjon, er dette et forslag som Bergen kommune stiller seg bak. Eksisterende bebyggelse vil og må utgjøre en stor del fortettingen og transformasjonen som skal skje fremover, både for å nå FNs bærekraftsmål og Norges ambisjon om å bli et lavutslippssamfunn innen 2030.
Bergen har ambisjon om å bli Norges grønneste storby, og har i KPA 2018 vedtatt bestemmelser som skal bidra til å redusere klimagassutslipp. I dette ligger det at ved utarbeiding av reguleringsplaner for bebyggelse skal redegjøres for tiltak som minimere energibruk, tiltak for å minimere klimagassutslipp og valg av energiløsninger og byggematerialer, jf. KPA 2018 § 18.3. Videre vises det til at det kreves klimagassregnskap ved vesentlig terrenginngrep, for nybygg større enn 1000 m2 BRA og i saker der valget står mellom rivning eller bevaring av eksisterende bygg. Bergen kommune mener at forslaget til departementet om tilføyelsen i retningslinjens punkt 3 første avsnitt bør være strengere, at kommunen ikke «bør» men «skal vurdere om rehabilitering og gjenbruk av bygninger samlet sett er en mer bærekraftig løsning for å redusere klimagassutslipp enn regulering til rivning». Det er etter Bergen kommunes vurdering viktig å stille strenge krav fremover. Byggebransjen står for store CO2 utslipp, og en slik tydeliggjøring i retningslinjene vil være et skritt i riktig retning. Bergen kommune mener at det må utarbeides en veileder fra sentrale myndigheter, som sier noe om hvilken dokumentasjon som må foreligge i reguleringsplanen for å kunne svare på kravet i retningslinjen. Dette vil skape med felles forståelse og praksis i kommunene.
Det bør også jobbes videre med eventuelle regelverksendringer i tekniske krav i byggteknisk forskrift (TEK 17) og i pbl § 31-2 slik at det kan gjøres enklere å gi eksisterende bygg ny bruk, samt sikre gjenbruk av materialer.