By- og regionforskningsinstituttet NIBR

Dato: 01.11.2021 Svartype: Med merknad Høringsuttalelse fra By- og regionforskningsinstituttet NIBR til forslag til endringer i plan- og bygningsloven om fortetting og transformasjon Om forslaget Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte den 30. juni 2021 ut to høringsnotater med høringsfrist 1. november. Det første notatet gjelder forslag til endringer i plan- og bygningsloven som skal bidra til mer effektiv planlegging og gjennomføring av fortettings- og transformasjonsprosjekter i byer og tettsteder, og et mer forutsigbart finansieringssystem for infrastrukturtiltak, der størrelsen på private kostnadsbidrag til nødvendig infrastruktur kan fastsettes i arealplaner ved hjelp av hensynssoner. Dette høringssvaret forholder seg bare til dette forslaget. Det andre høringsnotatet omhandler forslag til endringer i statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning, men tas ikke opp i dette svaret. Arbeidet er forankret i Granavolden-plattformen, der det står at regjeringen vil sikre bedre sammenheng mellom planlegging og byggesaksbehandling, rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, og forenkle prosessene og regelverket for gjennomføring av fortetting og transformasjon i byer og tettsteder. NIBRs vurdering av forslaget Høringsnotatet belyser en svært relevant problemstilling på en god måte. Det er positivt at KMD nå adresserer behovet for sterkere instrument for områdeutvikling, som er påpekt i mye av vår forskning (Hanssen og Skogheim 2019, Børrud, Hanssen og Fausa 2018, Nordahl 2015, 2018, Nordahl og Roald 2019, Eika 2020). Byvekst gjennom transformasjon av eksisterende bebyggelse er viktig for miljøeffektive byområder, det demper press på landbruks- og grøntareal, og det kan ha positive effekter på byers økonomiske og sosiale kraft. Transformasjon vanskeliggjøres imidlertid av mange forhold som notatet peker på: Kompliserte eierstrukturer, alternativkostnad i den eksisterende bruken, interessemotsetninger mellom naboer, utviklere, og det offentlige, og sterk gjensidig påvirkningskraft mellom utviklingsprosjekter. Særlig peker notatet på problemet med at personer som eier tomter som det kan være økonomisk og samfunnsmessig hensiktsmessig å transformere kan ha sterke insentiver til å utsette dette, spesielt dersom andre grunneiere i område er i en posisjon til å transformere. Å utsette transformasjon kan både gi muligheten til å være gratispassasjer på andres investeringer i nødvendig infrastruktur i området, og muliggjør å selge ferdige boliger til en høyere pris i et område som alt er transformert. Den eksisterende plan- og bygningslova er i stor grad tilpasset utvikling på jomfruelig mark der disse faktorene er mindre prekære, og vi er enige i departementet i at loven kunne vært et bedre verktøy for å løse denne typen problemer. Forslaget til endringer i loven går imidlertid ikke veldig langt i å forsøke å løse disse problemene. Departementets foreslåtte områdemodel for finansiering av infrastruktur vil formodentlig gjøre det lettere å organisere bidrag i områder med mange utviklere ved at det vil gjøre det vanskeligere for utviklere å vente med sine prosjekter til infrastrukturen i området er på plass enn ved et system der kommunen bilateralt koordinerer infrastruktur med hver enkelt utvikler. Ved å synliggjøre betalingsforpliktelsene som vil gjelde for de enkelte grunneiendommene tidlig, vil det også bli større grad av forutsigbarhet i byggeprosessene. De foreslåtte endringene fremstår imidlertid som lite vesentlig forbedring fra for eksempel VPOR-systemet som brukes i Oslo. Hvis hensikten er å gi «VPOR-metoden» en formell juridisk forankring i loven, er forslaget betimelig og greit, selv om noen aspekter må vurderes grundig. Det vil være en utfordring å skulle regne på kostnadene i et langt utviklingsløp – som kanskje strekker seg over 15-20 år. Mye vil endre seg i løpet av en slik periode, både med hensyn til samfunnets forventninger og oppfatning av kvalitet, programmering etc. Dermed er det viktig at kommunen kun «s å langt det er mulig bør (…) gi et overslag over kostnadene for infrastrukturen som mangler», og at et tidlig estimat i en kommuneplanens arealdel ikke skal kunne utgjøre et øvre tak for bidrag fra private grunneierbidrag når dette fastsettes i arealplan (detalj/områder) flere år etter. Forslaget er positivt med hensyn til at ideen om å legge inn en områdemodell som hensynsoner i kommuneplanens arealdel, som det så kan knyttes program og bestemmelser til, vil kunne styrke og aktivisere arealdelen som et styringsinstrument. En slik ordning vil kunne virke som et sterkt insentiv for både kommunenes politiske og administrative ledelser om å rullere arealdelene av sine kommuneplaner, for å legge rammer for økonomisk byrdefordeling ved en utvikling. Departementet foreslår likevel ikke at arbeidet med en områdemodell starter på kommuneplannivå, byrdefordelingen kan også legges i område- og detaljreguleringsplaner. Det kan nok være hensiktsmessig, for å gi kommunene en fleksibilitet, selv om man på den måten også mister noe av insentivet til å fornye kommuneplanens arealdel. Kommunens deltagelse i planskapte verdier Vi vil videre peke på at de omtalte problemene knyttet til transformasjon og strukturendrende fortetting i knutepunktsområder kan løses bedre med mer effektfulle virkemidler: Høringsnotatets seksjon 3.5.5 oppgir departementets prinsipielle utgangspunkt for arbeidet med lovendringen. Det første punktet er at utbyggeres bidrag til infrastruktur ikke skal være en generell beskatning på utbyggingsprosjekter, slik også dagens lovverk tilsier. Det er vår oppfatning at å etablere dette som et prinsipp er uheldig for arbeidet med å utvikle plan- og bygningsloven. Vi vil heller foreslå at loven nettopp innfører en måte for kommunene å direkte ta del i de planskapte verdiene gjennom en utbyggingsavgift eller omreguleringsavgift, men at den kobles opp mot geografisk avgrensende områder og ellers forholder seg til etablerte prinsipper for bruken av utbyggingsavtaler, og da spesielt krav om forholdsmessighet og forutsigbarhet. Et viktig prinsipp bak det norske plansystemet er at kommunene kan disponere sitt eget areal med svært få begrensinger, og at grunneiere har en begrenset råderett over egen eiendom (selv om den private eiendomsretten sikrer grunneiere en del rettigheter). Kommunen skal vurdere reguleringsplaner på bakgrunn av hvorvidt de bidrar til en god utvikling i kommunen, og de må følgelig vurdere hva de får ut av planen. Samtidig skal ikke kommunene bruke sin mulighet til å hindre utbygging til å komme seg rundt de begrensingene plan- og bygningsloven legger på kommunens muligheter til å stille krav til utbyggere: For eksempel i Selvaagdommen (HR-2021-953-A) legger høyesterettsflertallet fram at kommunen ikke kan inkludere en gangvei i en utbyggingsavtale når denne ikke oppfyller kravene til hva en kommune kan kreve av infrastrukturtiltak i en utbygning. På den andre siden, av kommunens dispensasjonsrett over eget areal følger det naturlig at en utbygger vil ha større sjanse for å få sitt reguleringsforslag positivt vurdert om de sier seg villig til å påta seg slike tiltak: Det vil alltid gi kommunen et ekstra insentiv i helhetsvurderingen av prosjektet. Selv om den eksisterende og foreslåtte loven tilsier at kommuner ikke skal ta prosjekters økonomiske bæreevne inn i vurderingen av hvilke krav som skal stilles til et utbyggingsprosjekt vil dette skje indirekte, da de ønsker gode fellesarealer i transformasjonsområder samtidig som de ikke ønsker at kravene skal umuliggjøre transformasjonen. Med dagens lovverk kan dette systemet med å parallelt regne og tegne det private prosjektet og de offentlige kravene til infrastruktur og fellesarealer være nødvendig for å sikre at planer faktisk gjennomføres (Norsk eiendom, 2017). Privat-ledet byutvikling er en industri der fortjenesten i overveiende grad ikke alene kommer av investeringer utvikleren gjør selv: I motsetning til de fleste andre industrier gir det ikke noen mening å snakke om produktet av eiendomsutviklingsprosjekter isolert fra sin kontekst – miljøet produktene selges i. Dette miljøet skapes ikke bare av tradisjonell grå, grønn og sosial infrastruktur, men av alle potensielle arbeidstagere, kunder, arbeidsplasser, og tjenesteytere, som trekker potensielle boligkjøpere og næringer til et byutviklingsprosjekt. De transformasjonstomtene med stort avkastningspotensiale har dette hovedsakelig på grunn av forhold som ligger utenfor grunneierens innflytelse. Kommunen på sin side har store utgifter forbundet med å lage et miljø som muliggjør lønnsomme utbyggingsprosjekter. Plan- og bygningsloven burde derfor gi kommunen virkemidler som kapitaliserer på den økonomiske vinningen dette miljøet gir. Dette vil gi kommunene både midlene og insentivet til å besørge investeringer i miljøet der samfunnsnytten overstiger kostnadene. En forutsetning er at samlet belastning på prosjektet ikke overskrider rimelige avkastningskrav, som antydet i en tilnærming basert på prosesser med tegning og regning . Eiendomsutvikling, særlig i tette bystrøk, skaper mange eksternaliteter: Sider ved et utviklingsprosjekt som påfører gevinst eller tap for andre enn utvikleren som står for prosjektet, det vil si naboer, eiendomsutviklere med tomter i samme område, kommunen, og samfunnet som helhet. For mange vil de negative eksternalitetene eiendomsutvikling genererer være mest åpenbare: trafikk, støy, redusert sollys, etc. Et salgbart miljø kan sees på som en positiv eksternalitet som eiendomsutvikling produserer når man investerer i gode fellesarealer, god arkitektur og varige materialer. Disse positive eksternalitetene kan medføre en markedssvikt i områder der det er mange forskjellige grunneiere: Hver enkelt grunneier vil ha en interesse av at det investeres mer i aktiviteter som skaper positive eksternaliteter, slik som offentlige arealer, enn hva markedet vil forsyne naturlig eller hva kommunen kan kreve etter den nåværende eller foreslåtte plan- og bygningsloven. Der mange grunneiere er interessert i å utvikle tomtene sine med moderate investeringer i fellesarealer kan det være paretoeffektivt at alle grunneierne i området tvinges til å øke investeringene sine utover det som er individuelt rasjonelt, da de får dra nytte av eksternalitetene de andres investeringer genererer. Utbyggere har lite tradisjon for å diskutere med andre utbyggere i samme område eller å koordinere ressursbruk til fellesområder for å maksimere salgbarheten av et område. Dersom kommunen kunne ta inn en del av den planskapte verdiøkningen fra hvert prosjekt, kunne de besørge tiltak i området som bidrar til større verdiøkning av området som helhet enn hva tiltaket koster, og vurdere hvordan investeringene påvirker salgbarheten av området. De kunne eksempelvis investere i oppgradering i områder der markedet er lavt og prosjektenes tåleevne er begrenset, og på den måten gjøre områdene mere attraktive. Den foreslåtte binding til hensynssone vil ikke løse misforholdet som i dag er mellom noen områders infrastrukturbehov og det lokale markedets prisnivå, mens en utbyggingsavgift ville løse nettopp dette. Der kommunen bruker den foreslåtte områdemodellen for finansiering av infrastruktur vil grunneiere fremdeles ha et insentiv til å holde tilbake utvikling for å kunne selge i et ferdig transformert nabolag. De vil fremdeles kunne foreslå gunstigere omreguleringer av sine tomter dersom den eksisterende bruken svekker miljøet i området rundt, som ved en industritomt som står igjen når alt rundt er transformert til bolig. Dette insentivet vil dempes kraftig om kommunen kunne ta inn en del av de planskapte verdiene når hvert prosjekt i transformasjonsområder bygges ut, slik at en del av den inntekten fra et utviklingsprosjekt som kan tilskrives den generelle sosiale og økonomiske utviklingen i et nabolag tilfaller kommunen. Vi tror at privat-ledet transformasjon av byarealer kunne vært mer effektivt om kommunene hadde flere virkemidler for å kapitalisere på grunneieres gevinst. Vi vil ikke her gå langt i å anbefale spesifikke endringsforslag til plan- og bygningslova, da dette vil kreve et mer utstrakt arbeid. Vi støtter imidlertid opp om at departementet burde arbeide videre med tiltakene A til D foreslått av Samfunnsøkonomisk analyse AS i høringsnotatets seksjon 3.4.1: Oppheving av forbud mot finansiering av sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler; utbyggingsavgift; og omreguleringsavgift. Dersom et slikt system innføres vil det være viktig for markedets evne til å svare på etterspørsel at bidrag eller avgifter fra utbyggere til kommunen går uavkortet til tiltak som bidrar til utvikling av samme eller andre deler av kommunens areal. Videre burde krav fremdeles være forholdsmessige og forutsigbare. Forholdsmessighet er essensielt for at kommunens krav ikke gjør transformasjonsprosjekter økonomisk ugjennomførbare. Forutsigbarhet, både i den økonomiske byrden transformasjonsprosjekter vil pålegges, og i hva som skal bygges av infrastruktur og offentlige arealer i et område, er viktig for at utviklere skal kunne planlegge i det som er et komplisert og usikkert marked. Forutsigbarhet er også viktig for at byrden av finansiering av infrastruktur og eventuell utbyggingsavgift eller omreguleringsavgift tilfaller grunneiere og ikke utviklingsprosjekter: Dersom kommuner varsler i hvilken grad utvikling i et område vil medføre kostnader god tid i forveien vil dette reflekteres i tomteprisene og potensielle utviklere kan vurdere transformasjonsprosjekter deretter. Referanser: Børrud, Elin; Hanssen, Gro Sandkjær og Fausa, Hans Erlend (2018) «Om å styre kompleksitet – behov for områdestrategier?» Kapittel 9 i Hanssen, Gro Sandkjær og Nils Aarsæther (red) (2018b) Plan- og bygningsloven. En lov for vår tid? Oslo: Universitetsforlaget. S. 145-166 Eika, Anders. (2020). Cooperation and Competition in Urban Redevelopment. PhD-avhandling., Norges miljø- og biovitenskapelige universitet. Hanssen, Gro Sandkjær og Skogheim, Ragnhild (2019). Styring av arealutvikling på områdenivå. NIBR-rapport 2019:23. Nordahl, Berit Irene og Roald, Hans Jacob (2019): Fra plan til realisering. Byvekst gjennom fortetting. Bergen kommune/NIBR rapport Nordahl , Berit Irene (2018): Verdiøkning for de mange bekostet av noen få: Kritisk blikk på byrdefordeling ved kostnader til infrastruktur. Kapittel 10 i Hanssen og Aarsæther (red) Evaluering av plan g bygningsloven, bok 2: En lov for vår tid? Universitetsforlaget. Nordahl, Berit Irene (2015): Har kommunene mistet styringen over den kompakte byutviklingen? Økonomiske drivere og kommunenes styringsmuligheter i Sandkjær Hansen, G., H. Hofstad, I.L. Saglie (red) Kompakt byutvikling . Universitetsforlaget, Oslo, Norge Norsk Eiendom (2017): Felles løftmodeller for å sikre utbygging av nødvendige infrastrukturtiltak i by- og stedsutvikling. Med vennlig hilsen: Berit Irene Nordahl, Forskningssjef, NIBR, Avdeling for bolig-, steds- og regionalforskning Gro Sandkjær Hanssen, forsker 1, NIBR, Avdeling for velferd, demokrati og offentlig forvaltning Anders Eika, forsker 2 , NIBR, Avdeling for bolig-, steds- og regionalforskning Kommunal- og distriktsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"