Trondheim kommunes høringssvar
Høringsnotat I, forslag til endringer i plan- og bygningsloven om fortetting, transformasjon, utbyggingsavtaler mv., behandler mange og krevende problemstillinger.
Innledningsvis vil Trondheim kommune bemerke at det ligger noen utfordringer i terminologi og i kommunenes ulikeartede praksis her. Det gjør det viktig å forsikre seg om at man har en felles forståelse av problemstillinger og løsninger som diskuteres.
Plan- og bygningslovens definisjon av en utbyggingsavtale favner mange ulike avtaler. Trondheim kommune ønsker spesielt å peke på forskjellen mellom utbyggingsavtaler som primært handler om finansiering av offentlig infrastruktur, og utbyggingsavtaler som har mer karakter av en bruksanvisning for hvordan rekkefølgekrav om offentlig infrastruktur oppfylles, slik at kommunen overtar anlegg av riktig kvalitet til eie, drift og vedlikehold. Det kan innenfor samme område være behov for begge deler.
Når det gjelder større fortettings- eller transformasjonsområder, er Trondheim kommunes erfaring at problemstillingene er ulike fra område til område, og at gjennomføringsmodell og behov for avtaler må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det er viktig at lovendringene ikke begrenser denne fleksibiliteten.
Store deler av kapittel 11 vil slik endringene foreslås, inneholde detaljerte bestemmelser om gjennomføring av plan. Systematisk hører dette etter Trondheim kommunes syn hjemme i lovens tredje del som omhandler gjennomføring. Av hensyn til balanse i lovens innhold, kan departementet for øvrig gjerne vurdere om forskrift er et mer egnet sted for så detaljerte bestemmelser som dette. En skriftlig veileder eller rundskriv med beskrivelse av ulike modeller kunne kanskje være vel så nyttig.
Trondheim kommune er tilbøyelig til å mene at den nye områdemodellen som presenteres i § 11-8 a femte og sjette ledd, samt § 11-8 b til e, er relativt utbyggervennlig, dels på bekostning av kommunale økonomiske og personalmessige ressurser og dels på bekostning av de som skal bo, arbeide og ferdes i områdene dette vil gjelde.
Trondheim kommune mener lovforslaget er mangelfullt utredet med hensyn til konsekvenser for kommuneøkonomien. Grunnleggende krav til kommunenes økonomiforvaltning er nedfelt i kommuneloven § 14-1: “ Kommuner og fylkeskommuner skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig finansiell risiko, blant annet slik at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall.”
Anvendelse av den nye områdemodellen vil innebære vesentlig større økonomisk risiko for kommunen enn de modeller for økonomiske forpliktelser og transaksjoner som i dag anvendes.
Trondheim kommune er for øvrig bekymret for at forslaget legger opp til en sammenblanding av kommunens rolle som planmyndighet og kommunens ansvar og oppgaver i gjennomføringsfasen. Det blir mye vekt på finansiering av infrastruktur og mindre på det planfaglige, allerede på et overordnet plannivå.
Trondheim kommune vil uttrykke bekymring for at områdemodellen slik den er foreslått er så komplisert og innebærer så mye arbeid, ansvar og økonomisk risiko for kommunen at den ikke vil bli brukt.
Merknader til de enkelte temaene
2.4 Forslag til mer effektiv områdeutvikling - bruk av hensynssone
Trondheim kommune støtter forslaget til endring i § 11-8 tredje ledd b om at bestemmelser til hensynssone med særlige krav til infrastruktur også kan omfatte byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav .
Trondheim kommune støtter forslaget om flytting og utvidelse av dagens bestemmelse om hensynssone i § 11-8 tredje ledd bokstav e, om krav om felles planlegging for flere eiendommer m.m., til en ny bestemmelse § 11-8 a, samt at fortetting tas inn i ny § 11-8 a.
Trondheim kommune ser behovet for å legge til rette for effektive transformasjons-prosesser. Trondheim kommune mener likevel at forslaget til § 11-8 a første ledd, om kommunens ansvar for å samarbeide med og tilrettelegge for alle interesser innenfor planområdet med hensyn til at arealplaner for fortetting, omforming og fornyelse kan bli effektivt gjennomført, er for omfattende og i for stor grad overfører gjennomføringsrisiko for private planforslag på kommunene. Trondheim kommune stiller spørsmålstegn ved om prosesser som beskrevet i § 11-8 a første ledd overhodet er gjennomførbare på kommuneplannivå, og til hvordan denne bestemmelsen eventuelt stiller seg i forhold til de prosessuelle reglene knyttet til planarbeidet.
Trondheim kommune støtter forslaget om å innføre mulighet for å utarbeide en områdeutviklingsstrategi, § 11-8 a andre ledd. Arbeidet med en slik strategi vil bidra til å belyse problemstillinger ved fortetting, omforming og fornyelse av områder, og en vedtatt strategi vil kunne forenkle gjennomføring av arealplanen(e). Om en områdeutviklings-strategi ofte vil gjøre områdeplan overflødig, slik det antydes i høringsnotatet, bør det ikke trekkes for generelle konklusjoner om.
Den nye hensynssonebestemmelsen i § 11-8 a foreslås supplert med flere bestemmelser om finansiering av infrastruktur, §§ 11-8 b til e. Disse kommenteres nedenfor under 3.5 Områdemodell.
2.5 Forslag om mer effektiv eiendomsomdanning i transformasjonsområder
Trondheim kommune er enig i at det kan være både tidkrevende og kostbart å rydde opp i nye utbyggingsområder, der det må gjøres mange endringer i eiendomsstrukturen. Trondheim kommune støtter forslag om en forenklet prosess og et bedre regelverk for gjennomføring av fortetting og transformasjon i slike utbyggingsområder.
Høringsnotatet fremstår imidlertid noe uklart når det gjelder selve gjennomføringen av den nye sakstypen eiendomsomdanning etter matrikkelloven. Ser man for seg en type «urbant jordskifte» som fordeler verdier og utgifter i form av flytting av arealer, under planprosessen, eller skal «ryddeprosessen» gjennomføres etter matrikkelloven, der det skal frafalles pant, ordnes med eierskifte og konsesjon jf. matrikkellov ny § 15 a?
Dersom det er tenkt at den fysiske ryddeprosessen skal gjennomføres med pantefrafall, konsesjon og eierskifter på lik linje som arealoverføring, må det presiseres hvilken rolle/ansvar kommunens landmålerforetak har. Dette gjelder særlig med tanke på det økonomiske oppgjøret, derunder kjøpesum eller verdi av areal som overføres, og som det skal beregnes dokumentavgift av.
Trondheim kommune forventer at man har et matrikkelsystem som håndterer den nye eiendomsdannelsen med eventuell “grensekorridorer”, før dette blir et begrep i lovverket. Det er viktig at matrikkelsystemet (matrikkel, grunnbok og borettsregister) samsvarer med situasjonen som er vedtatt i forbindelse med reguleringsplanen. Det gjelder forøvrig alle typer geometri (punkt, linjer, flater, region mv.). Hvis matrikkelen skal være en “master” for dagens situasjon, må den sees i sammenheng med høringsnotatet, og samsvare med endringer i lovverket.
I § 6 andre ledd foreslås det at eiendomsomdanning kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning. Nærmere regler fastsettes i forskrift.
Trondheim kommune er ikke enig i departementets forslag om at eiendomsomdanning kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning (MUF). Trondheim kommunes erfaring fra tilsvarende føringer er at det fort kan oppstå en fleksibilitet rundt eiendomsgrenser i terrenget i utbyggingsperioden, som avviker i for stor grad fra eiendomsgrenser i godkjent delingsvedtak. Dette vil påvirke troverdigheten til matrikkelen. Eiendomsgrenser som opprettes på bakgrunn av MUF og som senere viser seg å ikke være i samsvar med delingsvedtaket, kan ha betydelige negative konsekvenser for uvitende tredjeparter, som kjøper, pantsetter, naboer m.v.. Slike avvik blir i de fleste tilfeller ikke avdekket før oppmålingsforretning med merking gjennomføres, og der landmåler har få virkemidler.
Trondheim kommune mener at det ikke skal være krav til grensemerking i utbyggingsområder, bortsett fra eksisterende eiendomsgrenser i ytterkant av området, mot tilgrensende naboer. Fremtidige eiendomsgrenser innenfor utbyggingsområdet må føres og stadfestes i samsvar med digitale reguleringsplaner. Det foreligger på tidspunktet for matrikkelføring alltid en digital reguleringsplan som er juridisk bindende.
Departementet foreslår en endring i eierseksjonsloven § 13 andre ledd, ved at det presiseres i andre punktum at også uteareal til eierseksjon kan opprettes etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning.
Trondheim kommune er ikke enig i departementets forslag om at uteareal til eierseksjon kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning (MUF).
Trondheim kommune mener at det heller ikke skal være krav til grensemerking i utbyggingsområder. Jf. matrikkelloven § 34 er det ikke nødvendig med merking og måling når utearealet er entydig fastlagt med koordinater.
Områdemodellen fremgår av forslag til § 11-8 a femte ledd. Modellen innebærer at kommunen som planmyndighet gir bestemmelser til hensynssonen om fortetting, omforming og fornyelse, om at grunneiere eller utbyggere innenfor hensynssonen skal bidra til finansiering av nødvendig infrastruktur. Trondheim kommune støtter i prinsippet det å lovfeste adgang til å knytte betalingsplikt for anleggsbidrag til eiendom (grunneier/utbygger).
Områdemodellen suppleres av en såkalt hovedregel om frikjøp , jf. forslag til ny § 11-8 e andre ledd. Dette innebærer at grunneiers/utbyggers innbetaling av kostnadsbidrag medfører at eventuelle rekkefølgekrav om infrastruktur skal anses oppfylt. Trondheim kommune finner det betenkelig at man da i realiteten dispenserer fra rekkefølgekrav, kanskje på ubestemt tid, uten nærmere vurdering av det planfaglige grunnlaget for rekkefølgekravene og av de konsekvenser frikjøpet har for de som skal bo, arbeide eller på annen måte ferdes i områdene.
Områdemodellen innebærer at infrastrukturanleggene skal finansieres gjennom at grunneier eller utbygger innbetaler sitt kostnadsbidrag før kommunen som bygningsmyndighet gir rammetillatelse for tiltak. Dersom det er flere eiendomsbesittere i området, vil Trondheim kommune anta at modellen legger opp til at kommunen skal forskuttere ikke-utløste anleggsbidrag, hvis infrastrukturanleggene skal komme på plass innen rimelig tid. Modellen forutsetter dermed at kommunen er tiltakshaver for den aktuelle infrastrukturen.
Anvendelse av områdemodellen vil kunne medføre betydelig økonomisk risiko for kommunen. Sammenlignet med dagens praksis innebærer modellen at økonomisk risiko flyttes fra utbyggere til kommunen. Utbyggere kan stykkevis og delt kjøpe seg fri ved å betale inn sin andel basert på et usikkert kostnadsanslag tidlig i prosessen, og iverksette byggeprosessen uten forpliktelse om en helhetlig gjennomføring av vedtatte rekkefølgekrav. For kommunen gir dette både risiko med hensyn til at det som skal innbetales er basert på usikkert grunnlag, og at kommunen må forskuttere kostnader hvor det er usikkerhet om fremtidig innbetaling. Områdemodellen vil også kunne gi betydelig merarbeid for kommunen.
Trondheim kommune mener lovforslaget er mangelfullt utredet med hensyn til konsekvenser for kommuneøkonomien, og stiller spørsmål om områdemodellen er i tråd med kommunelovens intensjon om at kommuner ikke skal ta finansiell risiko, jf. kommuneloven § 14-1.
Dersom kommunen vedtar bestemmelser om områdemodell, jf. § 11-8 a femte ledd, skal det gis bestemmelser om forhold som nevnt i sjette ledd a) til f). Trondheim kommune vil knytte noen kommentarer til bokstav b) om kostnadsestimat for infrastrukturen og til bokstav d) om tallfesting av betalingsforpliktelsen på tre alternative måter, og om justering av kostnadene over tid.
Til § 11-8 a sjette ledd bokstav b) om kostnadsestimat for infrastrukturen: Det vil etter Trondheim kommunes syn være svært krevende å utarbeide et godt kostnadsestimat så tidlig som lovforslaget legger opp til. Erfaringen er at det selv etter detaljprosjektering dukker opp uforutsette forhold. For eksempel kan usikkerhet med hensyn til grunnforhold og forurensning i grunnen være vanskelig å avdekke tidlig. Likeledes er det vanskelig å anslå kostnader ved grunnerverv (grunnerstatning, saksbehandlings- og prosesskostnader). Det må i så fall være full adgang til å revidere dette etter behov.
Til § 11-8 a sjette ledd bokstav d) om tallfesting av betalingsforpliktelsen, og om justering av kostnadene: Dette følges av en bestemmelse i § 11-8 b, tredje ledd, som er relativt vanskelig å forstå, men som antakelig sier at kostnadsramme fastsatt i reguleringsplan (hvilket utløser betalingsforpliktelse) ikke kan avvike mer enn 15% fra tidligere beregnet kostnadsramme. Dette er etter Trondheim kommunes syn en uakseptabel begrensning, gitt at man baserer seg på usikre tall, og for øvrig heller ikke på reguleringsplanstadiet vil ha sikkerhet for riktig kostnadsnivå. Når det gjelder justering av infrastrukturkostnadene, forutsetter Trondheim kommune at dette omfatter lønns- og prisvekst. Det er for øvrig uklart om risikopåslag kan omfattes av infrastrukturkostnadene slik forslaget er formulert.
Ved gjennomføring av reguleringsplaner med tilhørende rekkefølgekrav, er spørsmålet om adgangen til kostnadsovervelting i betydningen hva en utbygging kan bære av infrastrukturkostnader, sentralt. Trondheim kommunes praksis bygger på et prinsipp om at alle kostnader som er en følge av et utbyggingsprosjekt, skal bæres av prosjektet. Dette suppleres/begrenses for eksempel av at kommunen finansierer hovedanlegg eller kapasitet som ikke skyldes den aktuelle utbyggingen.
Lovforslaget angir at kommunen bare kan fastsette betalingsforpliktelse for en eiendom for infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen, jf § 11-8 b første ledd bokstav a). Trondheim kommune støtter dette.
Så foreslås det i § 11-8 b første ledd b) at fordelingen på hver eiendom ikke kan overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom. Trondheim kommune vil bemerke at dette i praksis er en vanskelig øvelse. For å spissformulere det noe, så vil utbyggingseiendommen(e) ikke kunne belastes bidrag tilsvarende den andelen trafikk på den nye veien som de utløser behov for, som måtte benyttes av allmennheten. Slik bestemmelsen er formulert, og beregningsprosessen beskrevet i høringsnotatet (s. 191), legger man opp til forventninger om rettferdighet, og kommunale investeringer, som neppe kan innfris.
I tillegg forventes det at kommunen utfører disse detaljerte beregningene. Dette må antas å være ganske urealistisk, sett hen til hvordan kommunene er organisert og hvordan arbeid med private reguleringsplanforslag organiseres.
Formuleringene i § 11-8 b første ledd a) og b) er ganske like de i § 17-4 tredje ledd a) og b) om bidrag i henhold til utbyggingsavtaler. Vi kommer tilbake til dette nedenfor under temaet utbyggingsavtaler.
Lovforslaget regulerer ikke forhold som tinglysing av og sikkerhet for betalingsforpliktelsen, renteregulering, spørsmål om inndriving av pengekrav, tvangsgrunnlag og så videre. Det bør vurderes.
Trondheim kommune mener at områdemodellen, § 11-8 a femte og sjette ledd, med tilhørende bestemmelser i §§ 11-8 b til e, har blitt for komplisert. Det stilles helt urealistiske krav til presisjonsnivå og til opplevd rettferdighet for den eller de som bygger ut eiendom. Belastningene med dette skal bæres av de som må bo i et område hvor infrastrukturen kanskje ikke er fullført slik reguleringsplanen forutsatte, og kommunen skal ta all økonomisk risiko modellen medfører. Trondheim kommune registrerer for øvrig at dersom kommunen skulle sitte igjen med et overskudd etter byggingen av infrastrukturanleggene, så skal det uten ugrunnet opphold betales tilbake til grunneieren eller utbyggeren.
Trondheim kommune kan ikke støtte forslaget om områdemodell slik modellen er utformet. Trondheim kommune legger til grunn at dersom forslaget vedtas, vil det fortsatt være rom for å inngå konkret tilpassede avtaler etter plan- og bygningsloven kapittel 17.
3.6 Utbyggingsavtaler
Innledningsvis vil Trondheim kommune knytte noen kommentarer til de enkle, “vanlige” utbyggingsavtalene, omtalt innledningsvis som en bruksanvisning for hvordan rekkefølgekrav om offentlig infrastruktur oppfylles, slik at kommunen overtar anlegg av riktig kvalitet til eie, drift og vedlikehold.
Trondheim kommune erfarer at hvis en utbygger ser for seg å finansiere alle rekkefølgetiltak, så er det liten interesse for å inngå utbyggingsavtale, med mindre det kan inngås avtale som innebærer fordeler for utbygger mht. merverdiavgift.
Dette medfører tidvis utfordringer ved kommunens formelle overtakelse av infrastrukturanlegg til eie, drift og vedlikehold. Disse utfordringene er for eksempel knyttet til planens markering av reguleringsformål/arealer som offentlige, opp mot rekkefølgekrav formulert som “opparbeidet”. Dette kan utløse uenighet om hvorvidt overføring av hjemmel til infrastrukturens areal er nødvendig. (Kommunens krav om godkjenning av tekniske detaljplaner for infrastrukturanleggene som skal overtas, er en prosedyre som respekteres.) Trondheim kommune ber departementet vurdere å gi klarere bestemmelser om kommunens overtakelse av offentlige anlegg som samferdselsanlegg og friområder til eie, drift og vedlikehold.
Bestemmelsen i gjeldende lovs § 17-2 om det såkalte forutsigbarhetsvedtaket, videreføres i ny § 17-3 med forslag om noen justeringer. Gitt at dette handler om et generelt og overordnet vedtak, vil Trondheim kommune bemerke at departementet ser ut til å ha noe overdrevne forventninger til hvilken forutsigbarhet vedtaket kan gi interesserte om kapasitet på infrastruktur, finansiering og hvem som skal opparbeide anleggene. Trondheim kommune mener det er viktig at kommunen kan gi god og allment tilgjengelig informasjon om kapasitet på kommunal teknisk og grønn infrastruktur i ulike områder, men dette må gjøres i andre sammenhenger enn i vedtak etter § 17-3.
Det er generell enighet om at kommunen ikke kan kreve at det skal inngås utbyggings-avtale, og det er ikke unaturlig at det tas inn i lovteksten, jf. forslag til § 17-3 tredje ledd. Trondheim kommune vil imidlertid peke på at i § 17-3 første ledd benyttes uttrykket utbygging forutsetter utbyggingsavtale, og at det må kunne sies å være et språklig avvik her.
Når det gjelder rammene for private bidrag til finansiering av kommunal infrastruktur, så er dette formulert noe ulikt i § 11-8 b første ledd a og b og i § 17-4 tredje ledd a og b. Det er vanskelig å få tak i hva forskjellene eventuelt skal bestå i, og i så fall hvorfor. Det er ønskelig at disse bestemmelsene formuleres mer likt, eller mer ulikt.
For øvrig ligger det slik Trondheim kommune leser blant annet § 11-8 b første ledd b og § 17-4 tredje ledd b, en forventning om at kommunen generelt vil finansiere den andelen belastning på infrastrukturen som ikke direkte kan henføres til utbyggingen på eiendommen (som formulert i § 17-4 tredje ledd b). Det er ikke gitt at kommunen kan ta på seg slik finansiering. Det ligger også en kilde til tidkrevende diskusjoner her, med de detaljerte beregningene som forutsettes gjort. Dette strenge kravet til rettferdighet vil kunne bli et hinder for utbygging. Trondheim kommune mener mer relevante kriterier for kommunens finansieringsansvar er om det dreier seg om hovedanlegg og i hvilken utstrekning samfunnet utenom den aktuelle utbyggingen vil benytte infrastrukturen. Dette kan med andre ord ikke bare vurderes i utbyggerens perspektiv.
Det er selvfølgelig riktig at plan/planbestemmelser og utbyggingsavtale kan prøves rettslig. Men det kan oppstå krevende situasjoner dersom utbygging av offentlige anlegg og boligbyggingen har kommet langt når domstolen, som regel på utbyggers initiativ, prøver gyldigheten av plan og rekkefølgekrav eller av utbyggingsavtale. Det bør stilles krav om eventuell rettslig prøving av gyldigheten av plan og rekkefølgekrav innen visse frister, slik at man får avgjort spørsmål om planens gyldighet med endelig virkning før infrastruktur-anleggene påstartes, og at man kan forhindre taktisk inngåelse av utbyggingsavtaler.
Bestemmelsene om saksbehandling og offentlighet i § 17-5 bør etter Trondheim kommunes syn forenkles eller presiseres. Det kan ikke være behov for å legge utbyggingsavtaler, som kun gjelder gjennomføring av rekkefølgekrav i vedtatt reguleringsplan, ut til offentlig ettersyn slik § 17-5 andre ledd gir anvisning på. Dette er ivaretatt i planprosessen, innebærer bare en unødvendig forsinkelse, og gjør potensielt at flere avstår fra å inngå slik avtale.
Trondheim kommune vil for øvrig bemerke at det i løpet av de årene bestemmelsene i kapittel 17 om utbyggingsavtaler har vært virksomme, aldri har vært noen som har respondert på kunngjøring av oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale eller på kunngjøring av inngåtte avtaler, jf. § 17-5 første og tredje ledd.
4.1 Bestemmelse om avfallssystem
Departementet foreslår endring i § 11-9 nr. 3 som åpner for at kommunene kan gi generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel om avfallssystem, på samme måte som for annen infrastruktur som vann og avløp og veg. Bestemmelsene kan gjelde krav om eller forbud mot nærmere angitte tekniske løsninger for ulike typer avfallssystem, så som for eksempel krav til type avfallsløsning ved ulike utbyggingstiltak, dimensjonering, nedgraving, overbygging, inngjerding, merking, hygienetiltak og vern mot lukt og forurensning.
Trondheim kommune er svært positiv til denne endringen. Det vil være et viktig verktøy for å sikre avfallsløsninger av riktig kvalitet, i tillegg til helhetlige avfallsløsninger på tvers av ulike eiendommer og detaljreguleringer.
§ 11-9 nr. 3 inneholder henvisning til § 18-1, uten at sistnevnte inneholder bestemmelser om avfallssystem. Trondheim kommune ser det som viktig at avfallssystem også tas inn i alle relevante §§ i kapittel 18, blant annet i § 18-1 og § 18-3. For øvrig vil Trondheim kommune reise spørsmål om ikke § 11-9 nr. 3 i seg selv er tilstrekkelig uten henvisningen til § 18-1. Da kunne man også unngått koblingen til dimensjonsbegrensningene i § 18-1.
4.2 Bestemmelse om tomtestørrelse
Departementet foreslår en endring i § 11-9 nr. 5 slik at det kan gis bestemmelser til kommuneplanens arealdel om minimum eller maksimum tomtestørrelse. Dagens plan- og bygningslov hjemler ikke denne muligheten.
Trondheim kommune mener at fortettingspotensial og tomtestørrelse i utgangspunktet bør vurderes konkret etter terrengforholdene og strøkskarakteren, og ikke fastsettes generelt i en overordnet plan som kommuneplanens arealdel. Kommunedirektøren vurderer samtidig at forslaget vil ha mindre betydning i en storbykommune som Trondheim, der utbyggingsarealet stort sett allerede er detaljregulert eller foreslås utbygd på måter som utløser krav til detaljplan. Et slikt krav vil heller ikke slå inn i fortettingssaker som omsøkes som byggetiltak uten samtidig søknad om deling. Ettersom forslaget kun åpner for en mulighet for kommunene til å stille slike krav, støtter kommunedirektøren likevel forslaget.
4.3 Dekning av utgifter til arkeologiske undersøkelser
Trondheim kommune støtter at utgiftene til arkeologiske utgravinger bæres av den som utarbeider, realiserer reguleringsplanen eller har den økonomiske fordelen av at tiltaket gjennomføres.
Trondheim kommune anbefaler ikke at dette gjøres som en endring i plan- og bygningsloven, men at tolkningen av kulturminneloven § 10 presiseres, slik at begrepet “tiltakshaver” i kulturminneloven § 10 knyttes til alle reguleringsplaner, ikke bare detaljreguleringsplaner.
4.4 Klargjøre at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages
Trondheim kommune støtter forslaget til endring av § 6-4, slik at det fremgår klart av loven at departementets planvedtak ikke kan påklages.
4.5 Rett til foreleggelse for kommunestyret av forslag til endring av plan
Det fremgår av plan- og bygningsloven § 12-11 at kommunen skal avgjøre om private forslag til reguleringsplaner skal fremmes ved å sendes på høring og offentlig ettersyn. Dersom kommunen avslår å fremme planforslag som er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret. Lovendringsforslaget innebærer at det fremgår direkte av ordlyden i § 12-14 andre ledd at forslagsstiller også har rett til å kreve foreleggelse av forslag til endring av reguleringsplan. Lovendringsforslaget er begrunnet i at en forslagsstiller som fremmer planendring ikke skal stå i en svakere stilling enn en forslagsstiller som fremmer en plan som krever full planbehandling.
Trondheim kommune støtter forslaget til endring av § 12-14 tredje ledd.
Merknader til enkelte av lovforslagene
§ 11-8 a fjerde ledd d), mulig å gi bestemmelse om ekspropriasjon etter § 16-2:
Det er i høringsnotatet ikke gitt eksempler på hva bestemmelser til hensynssoner om ekspropriasjon kan omhandle, eller hvordan de kan formuleres, så det er vanskelig å vite hva som er tenkt her.
Kommunen har allerede, som det også fremgår av forslaget, hjemmel til å bruke ekspropriasjon som et verktøy for å gjennomføre reguleringsplan, jf. § 16-2.
Bakgrunnen for forslaget ser ut til å være enkelte kommuners manglende vilje til å utøve denne myndigheten, og Trondheim kommune antar at det er den problemstillingen man med forslaget søker å løfte frem til et tidlig stadium i planprosessen.
Hvis slik bestemmelse skal ha noen realitet og gi forutsigbarhet, er det flere problemstillinger som ikke er drøftet: Er det mulig å gi bestemmelser som på dette stadiet i planprosessen vil sikre et lovlig ekspropriasjonsvedtak? Vil dette innebære forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet?
Trondheim kommune ser uansett ingen grunn til å regulere/hjemle kommunens adgang til å bruke ekspropriasjon som verktøy for å gjennomføre reguleringsplan i bestemmelser til hensynssoner. Hjemmelen i § 16-2 er tilstrekkelig.
Henvisningen i § 11-8 e annet ledd, til § 11-8 a femte ledd bokstav e må være feil, det skal være sjette ledd bokstav e.
§ 11-8 e annet ledd er vanskelig formulert, med unntak og unntak fra unntak.
Trondheim kommune er enig i bestemmelsen om transparens mht. kostnader og kostnadsbidrag i § 11-8 e sjette ledd, med det er ikke god lovteknikk å lovfeste at dette skal gjøres tilgjengelig på kommunens nettside.
Bestemmelsen sier at utbyggingsavtale kan gi bestemmelser om at grunneier skal besørge eller helt eller delvis bekoste infrastruktur som… Trondheim kommune foreslår at det gjøres en liten endring i lovteksten, til besørge og/eller helt eller delvis bekoste , for å ivareta eller presisere muligheten til å kombinere dette.
Høringsnotat I, forslag til endringer i plan- og bygningsloven om fortetting, transformasjon, utbyggingsavtaler mv., behandler mange og krevende problemstillinger.
Innledningsvis vil Trondheim kommune bemerke at det ligger noen utfordringer i terminologi og i kommunenes ulikeartede praksis her. Det gjør det viktig å forsikre seg om at man har en felles forståelse av problemstillinger og løsninger som diskuteres.
Plan- og bygningslovens definisjon av en utbyggingsavtale favner mange ulike avtaler. Trondheim kommune ønsker spesielt å peke på forskjellen mellom utbyggingsavtaler som primært handler om finansiering av offentlig infrastruktur, og utbyggingsavtaler som har mer karakter av en bruksanvisning for hvordan rekkefølgekrav om offentlig infrastruktur oppfylles, slik at kommunen overtar anlegg av riktig kvalitet til eie, drift og vedlikehold. Det kan innenfor samme område være behov for begge deler.
Når det gjelder større fortettings- eller transformasjonsområder, er Trondheim kommunes erfaring at problemstillingene er ulike fra område til område, og at gjennomføringsmodell og behov for avtaler må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det er viktig at lovendringene ikke begrenser denne fleksibiliteten.
Store deler av kapittel 11 vil slik endringene foreslås, inneholde detaljerte bestemmelser om gjennomføring av plan. Systematisk hører dette etter Trondheim kommunes syn hjemme i lovens tredje del som omhandler gjennomføring. Av hensyn til balanse i lovens innhold, kan departementet for øvrig gjerne vurdere om forskrift er et mer egnet sted for så detaljerte bestemmelser som dette. En skriftlig veileder eller rundskriv med beskrivelse av ulike modeller kunne kanskje være vel så nyttig.
Trondheim kommune er tilbøyelig til å mene at den nye områdemodellen som presenteres i § 11-8 a femte og sjette ledd, samt § 11-8 b til e, er relativt utbyggervennlig, dels på bekostning av kommunale økonomiske og personalmessige ressurser og dels på bekostning av de som skal bo, arbeide og ferdes i områdene dette vil gjelde.
Trondheim kommune mener lovforslaget er mangelfullt utredet med hensyn til konsekvenser for kommuneøkonomien. Grunnleggende krav til kommunenes økonomiforvaltning er nedfelt i kommuneloven § 14-1: “ Kommuner og fylkeskommuner skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig finansiell risiko, blant annet slik at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall.”
Anvendelse av den nye områdemodellen vil innebære vesentlig større økonomisk risiko for kommunen enn de modeller for økonomiske forpliktelser og transaksjoner som i dag anvendes.
Trondheim kommune er for øvrig bekymret for at forslaget legger opp til en sammenblanding av kommunens rolle som planmyndighet og kommunens ansvar og oppgaver i gjennomføringsfasen. Det blir mye vekt på finansiering av infrastruktur og mindre på det planfaglige, allerede på et overordnet plannivå.
Trondheim kommune vil uttrykke bekymring for at områdemodellen slik den er foreslått er så komplisert og innebærer så mye arbeid, ansvar og økonomisk risiko for kommunen at den ikke vil bli brukt.
Merknader til de enkelte temaene
2.4 Forslag til mer effektiv områdeutvikling - bruk av hensynssone
Trondheim kommune støtter forslaget til endring i § 11-8 tredje ledd b om at bestemmelser til hensynssone med særlige krav til infrastruktur også kan omfatte byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav .
Trondheim kommune støtter forslaget om flytting og utvidelse av dagens bestemmelse om hensynssone i § 11-8 tredje ledd bokstav e, om krav om felles planlegging for flere eiendommer m.m., til en ny bestemmelse § 11-8 a, samt at fortetting tas inn i ny § 11-8 a.
Trondheim kommune ser behovet for å legge til rette for effektive transformasjons-prosesser. Trondheim kommune mener likevel at forslaget til § 11-8 a første ledd, om kommunens ansvar for å samarbeide med og tilrettelegge for alle interesser innenfor planområdet med hensyn til at arealplaner for fortetting, omforming og fornyelse kan bli effektivt gjennomført, er for omfattende og i for stor grad overfører gjennomføringsrisiko for private planforslag på kommunene. Trondheim kommune stiller spørsmålstegn ved om prosesser som beskrevet i § 11-8 a første ledd overhodet er gjennomførbare på kommuneplannivå, og til hvordan denne bestemmelsen eventuelt stiller seg i forhold til de prosessuelle reglene knyttet til planarbeidet.
Trondheim kommune støtter forslaget om å innføre mulighet for å utarbeide en områdeutviklingsstrategi, § 11-8 a andre ledd. Arbeidet med en slik strategi vil bidra til å belyse problemstillinger ved fortetting, omforming og fornyelse av områder, og en vedtatt strategi vil kunne forenkle gjennomføring av arealplanen(e). Om en områdeutviklings-strategi ofte vil gjøre områdeplan overflødig, slik det antydes i høringsnotatet, bør det ikke trekkes for generelle konklusjoner om.
Den nye hensynssonebestemmelsen i § 11-8 a foreslås supplert med flere bestemmelser om finansiering av infrastruktur, §§ 11-8 b til e. Disse kommenteres nedenfor under 3.5 Områdemodell.
2.5 Forslag om mer effektiv eiendomsomdanning i transformasjonsområder
Trondheim kommune er enig i at det kan være både tidkrevende og kostbart å rydde opp i nye utbyggingsområder, der det må gjøres mange endringer i eiendomsstrukturen. Trondheim kommune støtter forslag om en forenklet prosess og et bedre regelverk for gjennomføring av fortetting og transformasjon i slike utbyggingsområder.
Høringsnotatet fremstår imidlertid noe uklart når det gjelder selve gjennomføringen av den nye sakstypen eiendomsomdanning etter matrikkelloven. Ser man for seg en type «urbant jordskifte» som fordeler verdier og utgifter i form av flytting av arealer, under planprosessen, eller skal «ryddeprosessen» gjennomføres etter matrikkelloven, der det skal frafalles pant, ordnes med eierskifte og konsesjon jf. matrikkellov ny § 15 a?
Dersom det er tenkt at den fysiske ryddeprosessen skal gjennomføres med pantefrafall, konsesjon og eierskifter på lik linje som arealoverføring, må det presiseres hvilken rolle/ansvar kommunens landmålerforetak har. Dette gjelder særlig med tanke på det økonomiske oppgjøret, derunder kjøpesum eller verdi av areal som overføres, og som det skal beregnes dokumentavgift av.
Trondheim kommune forventer at man har et matrikkelsystem som håndterer den nye eiendomsdannelsen med eventuell “grensekorridorer”, før dette blir et begrep i lovverket. Det er viktig at matrikkelsystemet (matrikkel, grunnbok og borettsregister) samsvarer med situasjonen som er vedtatt i forbindelse med reguleringsplanen. Det gjelder forøvrig alle typer geometri (punkt, linjer, flater, region mv.). Hvis matrikkelen skal være en “master” for dagens situasjon, må den sees i sammenheng med høringsnotatet, og samsvare med endringer i lovverket.
I § 6 andre ledd foreslås det at eiendomsomdanning kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning. Nærmere regler fastsettes i forskrift.
Trondheim kommune er ikke enig i departementets forslag om at eiendomsomdanning kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning (MUF). Trondheim kommunes erfaring fra tilsvarende føringer er at det fort kan oppstå en fleksibilitet rundt eiendomsgrenser i terrenget i utbyggingsperioden, som avviker i for stor grad fra eiendomsgrenser i godkjent delingsvedtak. Dette vil påvirke troverdigheten til matrikkelen. Eiendomsgrenser som opprettes på bakgrunn av MUF og som senere viser seg å ikke være i samsvar med delingsvedtaket, kan ha betydelige negative konsekvenser for uvitende tredjeparter, som kjøper, pantsetter, naboer m.v.. Slike avvik blir i de fleste tilfeller ikke avdekket før oppmålingsforretning med merking gjennomføres, og der landmåler har få virkemidler.
Trondheim kommune mener at det ikke skal være krav til grensemerking i utbyggingsområder, bortsett fra eksisterende eiendomsgrenser i ytterkant av området, mot tilgrensende naboer. Fremtidige eiendomsgrenser innenfor utbyggingsområdet må føres og stadfestes i samsvar med digitale reguleringsplaner. Det foreligger på tidspunktet for matrikkelføring alltid en digital reguleringsplan som er juridisk bindende.
Departementet foreslår en endring i eierseksjonsloven § 13 andre ledd, ved at det presiseres i andre punktum at også uteareal til eierseksjon kan opprettes etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning.
Trondheim kommune er ikke enig i departementets forslag om at uteareal til eierseksjon kan føres i matrikkelen etter reglene om matrikkelføring uten fullført oppmålingsforretning (MUF).
Trondheim kommune mener at det heller ikke skal være krav til grensemerking i utbyggingsområder. Jf. matrikkelloven § 34 er det ikke nødvendig med merking og måling når utearealet er entydig fastlagt med koordinater.
Områdemodellen fremgår av forslag til § 11-8 a femte ledd. Modellen innebærer at kommunen som planmyndighet gir bestemmelser til hensynssonen om fortetting, omforming og fornyelse, om at grunneiere eller utbyggere innenfor hensynssonen skal bidra til finansiering av nødvendig infrastruktur. Trondheim kommune støtter i prinsippet det å lovfeste adgang til å knytte betalingsplikt for anleggsbidrag til eiendom (grunneier/utbygger).
Områdemodellen suppleres av en såkalt hovedregel om frikjøp , jf. forslag til ny § 11-8 e andre ledd. Dette innebærer at grunneiers/utbyggers innbetaling av kostnadsbidrag medfører at eventuelle rekkefølgekrav om infrastruktur skal anses oppfylt. Trondheim kommune finner det betenkelig at man da i realiteten dispenserer fra rekkefølgekrav, kanskje på ubestemt tid, uten nærmere vurdering av det planfaglige grunnlaget for rekkefølgekravene og av de konsekvenser frikjøpet har for de som skal bo, arbeide eller på annen måte ferdes i områdene.
Områdemodellen innebærer at infrastrukturanleggene skal finansieres gjennom at grunneier eller utbygger innbetaler sitt kostnadsbidrag før kommunen som bygningsmyndighet gir rammetillatelse for tiltak. Dersom det er flere eiendomsbesittere i området, vil Trondheim kommune anta at modellen legger opp til at kommunen skal forskuttere ikke-utløste anleggsbidrag, hvis infrastrukturanleggene skal komme på plass innen rimelig tid. Modellen forutsetter dermed at kommunen er tiltakshaver for den aktuelle infrastrukturen.
Anvendelse av områdemodellen vil kunne medføre betydelig økonomisk risiko for kommunen. Sammenlignet med dagens praksis innebærer modellen at økonomisk risiko flyttes fra utbyggere til kommunen. Utbyggere kan stykkevis og delt kjøpe seg fri ved å betale inn sin andel basert på et usikkert kostnadsanslag tidlig i prosessen, og iverksette byggeprosessen uten forpliktelse om en helhetlig gjennomføring av vedtatte rekkefølgekrav. For kommunen gir dette både risiko med hensyn til at det som skal innbetales er basert på usikkert grunnlag, og at kommunen må forskuttere kostnader hvor det er usikkerhet om fremtidig innbetaling. Områdemodellen vil også kunne gi betydelig merarbeid for kommunen.
Trondheim kommune mener lovforslaget er mangelfullt utredet med hensyn til konsekvenser for kommuneøkonomien, og stiller spørsmål om områdemodellen er i tråd med kommunelovens intensjon om at kommuner ikke skal ta finansiell risiko, jf. kommuneloven § 14-1.
Dersom kommunen vedtar bestemmelser om områdemodell, jf. § 11-8 a femte ledd, skal det gis bestemmelser om forhold som nevnt i sjette ledd a) til f). Trondheim kommune vil knytte noen kommentarer til bokstav b) om kostnadsestimat for infrastrukturen og til bokstav d) om tallfesting av betalingsforpliktelsen på tre alternative måter, og om justering av kostnadene over tid.
Til § 11-8 a sjette ledd bokstav b) om kostnadsestimat for infrastrukturen: Det vil etter Trondheim kommunes syn være svært krevende å utarbeide et godt kostnadsestimat så tidlig som lovforslaget legger opp til. Erfaringen er at det selv etter detaljprosjektering dukker opp uforutsette forhold. For eksempel kan usikkerhet med hensyn til grunnforhold og forurensning i grunnen være vanskelig å avdekke tidlig. Likeledes er det vanskelig å anslå kostnader ved grunnerverv (grunnerstatning, saksbehandlings- og prosesskostnader). Det må i så fall være full adgang til å revidere dette etter behov.
Til § 11-8 a sjette ledd bokstav d) om tallfesting av betalingsforpliktelsen, og om justering av kostnadene: Dette følges av en bestemmelse i § 11-8 b, tredje ledd, som er relativt vanskelig å forstå, men som antakelig sier at kostnadsramme fastsatt i reguleringsplan (hvilket utløser betalingsforpliktelse) ikke kan avvike mer enn 15% fra tidligere beregnet kostnadsramme. Dette er etter Trondheim kommunes syn en uakseptabel begrensning, gitt at man baserer seg på usikre tall, og for øvrig heller ikke på reguleringsplanstadiet vil ha sikkerhet for riktig kostnadsnivå. Når det gjelder justering av infrastrukturkostnadene, forutsetter Trondheim kommune at dette omfatter lønns- og prisvekst. Det er for øvrig uklart om risikopåslag kan omfattes av infrastrukturkostnadene slik forslaget er formulert.
Ved gjennomføring av reguleringsplaner med tilhørende rekkefølgekrav, er spørsmålet om adgangen til kostnadsovervelting i betydningen hva en utbygging kan bære av infrastrukturkostnader, sentralt. Trondheim kommunes praksis bygger på et prinsipp om at alle kostnader som er en følge av et utbyggingsprosjekt, skal bæres av prosjektet. Dette suppleres/begrenses for eksempel av at kommunen finansierer hovedanlegg eller kapasitet som ikke skyldes den aktuelle utbyggingen.
Lovforslaget angir at kommunen bare kan fastsette betalingsforpliktelse for en eiendom for infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen, jf § 11-8 b første ledd bokstav a). Trondheim kommune støtter dette.
Så foreslås det i § 11-8 b første ledd b) at fordelingen på hver eiendom ikke kan overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom. Trondheim kommune vil bemerke at dette i praksis er en vanskelig øvelse. For å spissformulere det noe, så vil utbyggingseiendommen(e) ikke kunne belastes bidrag tilsvarende den andelen trafikk på den nye veien som de utløser behov for, som måtte benyttes av allmennheten. Slik bestemmelsen er formulert, og beregningsprosessen beskrevet i høringsnotatet (s. 191), legger man opp til forventninger om rettferdighet, og kommunale investeringer, som neppe kan innfris.
I tillegg forventes det at kommunen utfører disse detaljerte beregningene. Dette må antas å være ganske urealistisk, sett hen til hvordan kommunene er organisert og hvordan arbeid med private reguleringsplanforslag organiseres.
Formuleringene i § 11-8 b første ledd a) og b) er ganske like de i § 17-4 tredje ledd a) og b) om bidrag i henhold til utbyggingsavtaler. Vi kommer tilbake til dette nedenfor under temaet utbyggingsavtaler.
Lovforslaget regulerer ikke forhold som tinglysing av og sikkerhet for betalingsforpliktelsen, renteregulering, spørsmål om inndriving av pengekrav, tvangsgrunnlag og så videre. Det bør vurderes.
Trondheim kommune mener at områdemodellen, § 11-8 a femte og sjette ledd, med tilhørende bestemmelser i §§ 11-8 b til e, har blitt for komplisert. Det stilles helt urealistiske krav til presisjonsnivå og til opplevd rettferdighet for den eller de som bygger ut eiendom. Belastningene med dette skal bæres av de som må bo i et område hvor infrastrukturen kanskje ikke er fullført slik reguleringsplanen forutsatte, og kommunen skal ta all økonomisk risiko modellen medfører. Trondheim kommune registrerer for øvrig at dersom kommunen skulle sitte igjen med et overskudd etter byggingen av infrastrukturanleggene, så skal det uten ugrunnet opphold betales tilbake til grunneieren eller utbyggeren.
Trondheim kommune kan ikke støtte forslaget om områdemodell slik modellen er utformet. Trondheim kommune legger til grunn at dersom forslaget vedtas, vil det fortsatt være rom for å inngå konkret tilpassede avtaler etter plan- og bygningsloven kapittel 17.
3.6 Utbyggingsavtaler
Innledningsvis vil Trondheim kommune knytte noen kommentarer til de enkle, “vanlige” utbyggingsavtalene, omtalt innledningsvis som en bruksanvisning for hvordan rekkefølgekrav om offentlig infrastruktur oppfylles, slik at kommunen overtar anlegg av riktig kvalitet til eie, drift og vedlikehold.
Trondheim kommune erfarer at hvis en utbygger ser for seg å finansiere alle rekkefølgetiltak, så er det liten interesse for å inngå utbyggingsavtale, med mindre det kan inngås avtale som innebærer fordeler for utbygger mht. merverdiavgift.
Dette medfører tidvis utfordringer ved kommunens formelle overtakelse av infrastrukturanlegg til eie, drift og vedlikehold. Disse utfordringene er for eksempel knyttet til planens markering av reguleringsformål/arealer som offentlige, opp mot rekkefølgekrav formulert som “opparbeidet”. Dette kan utløse uenighet om hvorvidt overføring av hjemmel til infrastrukturens areal er nødvendig. (Kommunens krav om godkjenning av tekniske detaljplaner for infrastrukturanleggene som skal overtas, er en prosedyre som respekteres.) Trondheim kommune ber departementet vurdere å gi klarere bestemmelser om kommunens overtakelse av offentlige anlegg som samferdselsanlegg og friområder til eie, drift og vedlikehold.
Bestemmelsen i gjeldende lovs § 17-2 om det såkalte forutsigbarhetsvedtaket, videreføres i ny § 17-3 med forslag om noen justeringer. Gitt at dette handler om et generelt og overordnet vedtak, vil Trondheim kommune bemerke at departementet ser ut til å ha noe overdrevne forventninger til hvilken forutsigbarhet vedtaket kan gi interesserte om kapasitet på infrastruktur, finansiering og hvem som skal opparbeide anleggene. Trondheim kommune mener det er viktig at kommunen kan gi god og allment tilgjengelig informasjon om kapasitet på kommunal teknisk og grønn infrastruktur i ulike områder, men dette må gjøres i andre sammenhenger enn i vedtak etter § 17-3.
Det er generell enighet om at kommunen ikke kan kreve at det skal inngås utbyggings-avtale, og det er ikke unaturlig at det tas inn i lovteksten, jf. forslag til § 17-3 tredje ledd. Trondheim kommune vil imidlertid peke på at i § 17-3 første ledd benyttes uttrykket utbygging forutsetter utbyggingsavtale, og at det må kunne sies å være et språklig avvik her.
Når det gjelder rammene for private bidrag til finansiering av kommunal infrastruktur, så er dette formulert noe ulikt i § 11-8 b første ledd a og b og i § 17-4 tredje ledd a og b. Det er vanskelig å få tak i hva forskjellene eventuelt skal bestå i, og i så fall hvorfor. Det er ønskelig at disse bestemmelsene formuleres mer likt, eller mer ulikt.
For øvrig ligger det slik Trondheim kommune leser blant annet § 11-8 b første ledd b og § 17-4 tredje ledd b, en forventning om at kommunen generelt vil finansiere den andelen belastning på infrastrukturen som ikke direkte kan henføres til utbyggingen på eiendommen (som formulert i § 17-4 tredje ledd b). Det er ikke gitt at kommunen kan ta på seg slik finansiering. Det ligger også en kilde til tidkrevende diskusjoner her, med de detaljerte beregningene som forutsettes gjort. Dette strenge kravet til rettferdighet vil kunne bli et hinder for utbygging. Trondheim kommune mener mer relevante kriterier for kommunens finansieringsansvar er om det dreier seg om hovedanlegg og i hvilken utstrekning samfunnet utenom den aktuelle utbyggingen vil benytte infrastrukturen. Dette kan med andre ord ikke bare vurderes i utbyggerens perspektiv.
Det er selvfølgelig riktig at plan/planbestemmelser og utbyggingsavtale kan prøves rettslig. Men det kan oppstå krevende situasjoner dersom utbygging av offentlige anlegg og boligbyggingen har kommet langt når domstolen, som regel på utbyggers initiativ, prøver gyldigheten av plan og rekkefølgekrav eller av utbyggingsavtale. Det bør stilles krav om eventuell rettslig prøving av gyldigheten av plan og rekkefølgekrav innen visse frister, slik at man får avgjort spørsmål om planens gyldighet med endelig virkning før infrastruktur-anleggene påstartes, og at man kan forhindre taktisk inngåelse av utbyggingsavtaler.
Bestemmelsene om saksbehandling og offentlighet i § 17-5 bør etter Trondheim kommunes syn forenkles eller presiseres. Det kan ikke være behov for å legge utbyggingsavtaler, som kun gjelder gjennomføring av rekkefølgekrav i vedtatt reguleringsplan, ut til offentlig ettersyn slik § 17-5 andre ledd gir anvisning på. Dette er ivaretatt i planprosessen, innebærer bare en unødvendig forsinkelse, og gjør potensielt at flere avstår fra å inngå slik avtale.
Trondheim kommune vil for øvrig bemerke at det i løpet av de årene bestemmelsene i kapittel 17 om utbyggingsavtaler har vært virksomme, aldri har vært noen som har respondert på kunngjøring av oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale eller på kunngjøring av inngåtte avtaler, jf. § 17-5 første og tredje ledd.
4.1 Bestemmelse om avfallssystem
Departementet foreslår endring i § 11-9 nr. 3 som åpner for at kommunene kan gi generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel om avfallssystem, på samme måte som for annen infrastruktur som vann og avløp og veg. Bestemmelsene kan gjelde krav om eller forbud mot nærmere angitte tekniske løsninger for ulike typer avfallssystem, så som for eksempel krav til type avfallsløsning ved ulike utbyggingstiltak, dimensjonering, nedgraving, overbygging, inngjerding, merking, hygienetiltak og vern mot lukt og forurensning.
Trondheim kommune er svært positiv til denne endringen. Det vil være et viktig verktøy for å sikre avfallsløsninger av riktig kvalitet, i tillegg til helhetlige avfallsløsninger på tvers av ulike eiendommer og detaljreguleringer.
§ 11-9 nr. 3 inneholder henvisning til § 18-1, uten at sistnevnte inneholder bestemmelser om avfallssystem. Trondheim kommune ser det som viktig at avfallssystem også tas inn i alle relevante §§ i kapittel 18, blant annet i § 18-1 og § 18-3. For øvrig vil Trondheim kommune reise spørsmål om ikke § 11-9 nr. 3 i seg selv er tilstrekkelig uten henvisningen til § 18-1. Da kunne man også unngått koblingen til dimensjonsbegrensningene i § 18-1.
4.2 Bestemmelse om tomtestørrelse
Departementet foreslår en endring i § 11-9 nr. 5 slik at det kan gis bestemmelser til kommuneplanens arealdel om minimum eller maksimum tomtestørrelse. Dagens plan- og bygningslov hjemler ikke denne muligheten.
Trondheim kommune mener at fortettingspotensial og tomtestørrelse i utgangspunktet bør vurderes konkret etter terrengforholdene og strøkskarakteren, og ikke fastsettes generelt i en overordnet plan som kommuneplanens arealdel. Kommunedirektøren vurderer samtidig at forslaget vil ha mindre betydning i en storbykommune som Trondheim, der utbyggingsarealet stort sett allerede er detaljregulert eller foreslås utbygd på måter som utløser krav til detaljplan. Et slikt krav vil heller ikke slå inn i fortettingssaker som omsøkes som byggetiltak uten samtidig søknad om deling. Ettersom forslaget kun åpner for en mulighet for kommunene til å stille slike krav, støtter kommunedirektøren likevel forslaget.
4.3 Dekning av utgifter til arkeologiske undersøkelser
Trondheim kommune støtter at utgiftene til arkeologiske utgravinger bæres av den som utarbeider, realiserer reguleringsplanen eller har den økonomiske fordelen av at tiltaket gjennomføres.
Trondheim kommune anbefaler ikke at dette gjøres som en endring i plan- og bygningsloven, men at tolkningen av kulturminneloven § 10 presiseres, slik at begrepet “tiltakshaver” i kulturminneloven § 10 knyttes til alle reguleringsplaner, ikke bare detaljreguleringsplaner.
4.4 Klargjøre at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages
Trondheim kommune støtter forslaget til endring av § 6-4, slik at det fremgår klart av loven at departementets planvedtak ikke kan påklages.
4.5 Rett til foreleggelse for kommunestyret av forslag til endring av plan
Det fremgår av plan- og bygningsloven § 12-11 at kommunen skal avgjøre om private forslag til reguleringsplaner skal fremmes ved å sendes på høring og offentlig ettersyn. Dersom kommunen avslår å fremme planforslag som er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret. Lovendringsforslaget innebærer at det fremgår direkte av ordlyden i § 12-14 andre ledd at forslagsstiller også har rett til å kreve foreleggelse av forslag til endring av reguleringsplan. Lovendringsforslaget er begrunnet i at en forslagsstiller som fremmer planendring ikke skal stå i en svakere stilling enn en forslagsstiller som fremmer en plan som krever full planbehandling.
Trondheim kommune støtter forslaget til endring av § 12-14 tredje ledd.
Merknader til enkelte av lovforslagene
§ 11-8 a fjerde ledd d), mulig å gi bestemmelse om ekspropriasjon etter § 16-2:
Det er i høringsnotatet ikke gitt eksempler på hva bestemmelser til hensynssoner om ekspropriasjon kan omhandle, eller hvordan de kan formuleres, så det er vanskelig å vite hva som er tenkt her.
Kommunen har allerede, som det også fremgår av forslaget, hjemmel til å bruke ekspropriasjon som et verktøy for å gjennomføre reguleringsplan, jf. § 16-2.
Bakgrunnen for forslaget ser ut til å være enkelte kommuners manglende vilje til å utøve denne myndigheten, og Trondheim kommune antar at det er den problemstillingen man med forslaget søker å løfte frem til et tidlig stadium i planprosessen.
Hvis slik bestemmelse skal ha noen realitet og gi forutsigbarhet, er det flere problemstillinger som ikke er drøftet: Er det mulig å gi bestemmelser som på dette stadiet i planprosessen vil sikre et lovlig ekspropriasjonsvedtak? Vil dette innebære forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet?
Trondheim kommune ser uansett ingen grunn til å regulere/hjemle kommunens adgang til å bruke ekspropriasjon som verktøy for å gjennomføre reguleringsplan i bestemmelser til hensynssoner. Hjemmelen i § 16-2 er tilstrekkelig.
Henvisningen i § 11-8 e annet ledd, til § 11-8 a femte ledd bokstav e må være feil, det skal være sjette ledd bokstav e.
§ 11-8 e annet ledd er vanskelig formulert, med unntak og unntak fra unntak.
Trondheim kommune er enig i bestemmelsen om transparens mht. kostnader og kostnadsbidrag i § 11-8 e sjette ledd, med det er ikke god lovteknikk å lovfeste at dette skal gjøres tilgjengelig på kommunens nettside.
Bestemmelsen sier at utbyggingsavtale kan gi bestemmelser om at grunneier skal besørge eller helt eller delvis bekoste infrastruktur som… Trondheim kommune foreslår at det gjøres en liten endring i lovteksten, til besørge og/eller helt eller delvis bekoste , for å ivareta eller presisere muligheten til å kombinere dette.