1. Bakgrunn for endringsforslaget
Bakgrunnen for endringsforslaget er at det i 2015 ble avdekket at enkelte alkoholholdige produkter solgt i dagligvarebutikk hadde et faktisk alkoholinnhold som ikke samsvarte med oppgitt volumprosent på emballasjen og i flere tilfeller også overskred tillatte volumprosentgrense solgt som alkoholholdig drikk gruppe 1 av innehaver av kommunal salgsbevilling.
Som det fremkommer av høringsnotatet bidro Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) med å hjelpe aktuelle tilvirkere med å forbedre produksjonen og rutinene sine i etterkant av avdekkingen i 2015. Helsedirektoratet satte videre opp et krav om at innehaver av statlig tilvirkningsbevilling skal ha rutiner for å sikre rett alkoholprosent i sitt internkontrollsystem. Internkontrollsystemet skal innsendes ved søknad om bevilling.
I januar 2019 ble det slått fast i Granavolden-plattformen at regjeringen vil i nnføre fleksibilitet i grensen for alkoholinnhold (alkoholholdig drikk gruppe 1 ) som tar høyde for kvalitetsforskjell i produktene for å legge til rette for at mikro- og minibryggerier skal kunne selge produkter i vanlig butikk.
Som det fremkommer av høringsnotatet bidro Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) med å hjelpe aktuelle tilvirkere med å forbedre produksjonen og rutinene sine i etterkant av avdekkingen i 2015. Helsedirektoratet satte videre opp et krav om at innehaver av statlig tilvirkningsbevilling skal ha rutiner for å sikre rett alkoholprosent i sitt internkontrollsystem. Internkontrollsystemet skal innsendes ved søknad om bevilling.
I januar 2019 ble det slått fast i Granavolden-plattformen at regjeringen vil i nnføre fleksibilitet i grensen for alkoholinnhold (alkoholholdig drikk gruppe 1 ) som tar høyde for kvalitetsforskjell i produktene for å legge til rette for at mikro- og minibryggerier skal kunne selge produkter i vanlig butikk.
2. Gjeldende rett
Aktuelt regelverket er spredt på ulike lover og forskrifter.
Alkohollovens formål er å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære ved å regulerer innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven § 1.
Etter alkoholloven deles alkoholholdig drikk inn i grupper etter alkoholinnhold, målt i volumprosent. Av alkoholloven § 1-3 fremkommer de ulike gruppene, hvor alkoholholdig drikk gruppe 1 er definert som drikk som inneholder over 2,5 og høyst 4,7 volumprosent alkohol. Regelverket skal forstås slik at det ikke åpner for faktiske avvik over den alkoholprosent som er tillatt solgt i dagligvarebutikk, dvs. 4,5 volumprosent. Formålet med å skille alkoholholdig drikk per alkoholprosent er å få større kontroll og lavere tilgjengelighet for de sterkere produktene for å kunne begrense totalforbruket og dermed skadevirkninger.
Det er matvareinformasjonsforskriften som regulerer merkingen av alkoholholdig drikk. Forskriften gjennomfører forordning EU nr. 1169/2911 av 25. oktober 2011. Et hovedformål med merkekravene er at forbrukere skal få god informasjon om hva mat- og drikkevarer inneholder. Merkingen skal i størst mulig grad være lik det faktiske innholdet i produktet. Etter forordningen er det tillatte avviket for øl, som etter alkohollovens regler regnes som alkoholgruppe 1 (inntil 4,7 % vol.) +/- 0,5 % vol. For rusbrus over 1,2 volumprosent alkohol vil det tillatte avviket være +/- 0,3 volumprosent alkohol.
I praksis betyr dette at alkoholholdig drikk som er merket med 4,7 volumprosent er lovlig merket etter matvareinformasjonsforskriften selv om det faktiske alkoholinnholdet viser seg å være 5,2 volumprosent. Produktet er likevel ikke tillatt å selge i dagligvarebutikk som alkoholholdig drikk gruppe 1.
Særavgiftsforskriften § 3-2-2 nr. 1 oppgir at avgiftsgrunnlaget på alkoholholdig drikk er det alkoholinnholdet som fremkommer av merking på emballasjen. Av tredje ledd fremkommer det at det for feilmerkede varepartier som har høyere alkoholinnhold enn oppgitt, beregnes avgift for hele partiet etter det høyeste alkoholinnholdet. Av forskriftens § 3-2-5 som regulerer merking og måling fremkommer det av annet ledd at merkingen skal være i samsvar med matvareinformasjonsforskriften.
Alkohollovens formål er å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære ved å regulerer innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven § 1.
Etter alkoholloven deles alkoholholdig drikk inn i grupper etter alkoholinnhold, målt i volumprosent. Av alkoholloven § 1-3 fremkommer de ulike gruppene, hvor alkoholholdig drikk gruppe 1 er definert som drikk som inneholder over 2,5 og høyst 4,7 volumprosent alkohol. Regelverket skal forstås slik at det ikke åpner for faktiske avvik over den alkoholprosent som er tillatt solgt i dagligvarebutikk, dvs. 4,5 volumprosent. Formålet med å skille alkoholholdig drikk per alkoholprosent er å få større kontroll og lavere tilgjengelighet for de sterkere produktene for å kunne begrense totalforbruket og dermed skadevirkninger.
Det er matvareinformasjonsforskriften som regulerer merkingen av alkoholholdig drikk. Forskriften gjennomfører forordning EU nr. 1169/2911 av 25. oktober 2011. Et hovedformål med merkekravene er at forbrukere skal få god informasjon om hva mat- og drikkevarer inneholder. Merkingen skal i størst mulig grad være lik det faktiske innholdet i produktet. Etter forordningen er det tillatte avviket for øl, som etter alkohollovens regler regnes som alkoholgruppe 1 (inntil 4,7 % vol.) +/- 0,5 % vol. For rusbrus over 1,2 volumprosent alkohol vil det tillatte avviket være +/- 0,3 volumprosent alkohol.
I praksis betyr dette at alkoholholdig drikk som er merket med 4,7 volumprosent er lovlig merket etter matvareinformasjonsforskriften selv om det faktiske alkoholinnholdet viser seg å være 5,2 volumprosent. Produktet er likevel ikke tillatt å selge i dagligvarebutikk som alkoholholdig drikk gruppe 1.
Særavgiftsforskriften § 3-2-2 nr. 1 oppgir at avgiftsgrunnlaget på alkoholholdig drikk er det alkoholinnholdet som fremkommer av merking på emballasjen. Av tredje ledd fremkommer det at det for feilmerkede varepartier som har høyere alkoholinnhold enn oppgitt, beregnes avgift for hele partiet etter det høyeste alkoholinnholdet. Av forskriftens § 3-2-5 som regulerer merking og måling fremkommer det av annet ledd at merkingen skal være i samsvar med matvareinformasjonsforskriften.
Tilsynsmyndighet
Tilsyn med at innehaver av salgsbevilling ikke selger alkoholholdig drikk over 4,7 volumprosent alkohol ligger hos kommunene, jf. alkoholforskriften § 9-1. I praksis utføres kontrollen i all hovedsak ved å se at merkingen av alkoholinnhold på emballasjen er innenfor tillatt alkoholprosent.
Som nevnt over skal alkoholholdig drikk merkes med alkoholinnhold i tråd med matinformasjonsforskriften. Det er Mattilsynet som er tilsynsmyndighet og ansvarlig for kontroll med at alkoholinnhold samsvarer med oppgitt volumprosent på emballasjen.
Som nevnt over skal alkoholholdig drikk merkes med alkoholinnhold i tråd med matinformasjonsforskriften. Det er Mattilsynet som er tilsynsmyndighet og ansvarlig for kontroll med at alkoholinnhold samsvarer med oppgitt volumprosent på emballasjen.
3. Helsedirektoratets vurdering
Departementets foreslåtte forslag er ment å avhjelpe vanskeligheter med å måle nøyaktig alkoholinnhold ved tapping og at alkoholprosenten kan fortsette å stige etter tapping. Det er ikke foreslått å endre volumgrensene for de ulike gruppene alkoholholdig drikk. Alkoholholdig drikk som skal kunne omsettes av innehaver av kommunal salgsbevilling skal fremdeles ha en øvre grense på 4,7 volumprosent alkohol, men ved kontroll skal det tillates et avvik mellom merkingen på flasken og det faktiske innholdet på inntil 0,3 volumprosent alkohol.
Helsedirektoratet er ikke kjent med at det fremdeles oppfattes som et problem at faktisk alkoholinnhold på alkoholholdig drikk i gruppe 1 ikke stemmer overens med oppgitt volumprosent på emballasjen. Helsedirektoratet er derimot av den oppfatningen at innehavere av statlig tilvirkningsbevilling er bevisste sitt ansvar om å ha rutiner for å oppnå rett alkoholprosent, at disse følges og at mange også leverer stikkprøver til større bryggerier og laboratorier for testing av alkoholprosent med måleutstyr.
Helsedirektoratet savner en utredning i samarbeid med flere bransjeaktører hvorvidt feil alkoholprosent på alkoholholdig drikk gruppe 1 faktisk er et vedvarende problem før forslag om lovendring sendes på høring.
Dersom det fortsatt viser seg å være et vedvarende problem at faktisk alkoholprosent ikke samsvarer med oppgitt volumprosent på emballasjen, foreslår direktoratet at det inntas et krav om å sikret rett alkoholprosent i engrosforskriften § 2-4. Selv om direktoratets erfaring tilsier at innehavere av statlig tilvirkningsbevilling kjenner sitt krav om å inneha rutiner for å sikre rett alkoholprosent, vil kravet stå sterkere om det også forskriftsfestes.
Engrosforskriften § 2-4 lyder følgende:
§ 2-4. Det må til enhver tid foreligge forsvarlige rutiner for
1. å holde oversikt over hvilke varer som befinner seg på varelageret. Rutinene skal sikre oversikt over beholdningen og inn- og uttak av varer.
2. oppfølging når det avdekkes manko i beholdningen.
3. kontroll med at uvedkommende personer ikke har adgang til lageret og de alkoholholdige varene som oppbevares der.
Helsedirektoratet foreslår et nytt punkt 4.:
4. å sikre rett alkoholprosent.
I engrosforskriften § 4-6 fremkommer det at Helsedirektoratet kan gi nærmere bestemmelser til presisering, utfylling og gjennomføring av forskriften. Nærmere detaljer om hvordan tilvirkerne kan sikre rett alkoholprosent, for eksempel med rett måleutstyr eller med laboratorietester, kan inntas i Helsedirektoratets merknader til engrosforskriften (Håndboka).
Skulle departementet likevel ønske å innføre foreslåtte lovendring er det grunn til å tro at dersom kommunen skal føre tilsyn vil dette vil være et fordyrende element i kommunens kontrollvirksomhet på grunn av eventuelt behov for innkjøp av tjenester eller måleutstyr. Direktoratet stiller seg bak den foreslåtte størrelsen på avvik ettersom vi vurderer dette som så lavt at tilvirkerne ikke vil bli mindre nøyaktige i tilvirkningsprosessen. Vi vurderer også at avviket ikke bør være høyere av hensyn til at det faktiske innholdet i størst mulig grad skal stemmemed informasjonen som gis til forbruker. Direktoratet stiller likevel spørsmål om et avvik avforeslått karakter vil være hensiktsmessig når det er så lite.
Direktoratet kan ikke se at foreslått endring vil føre til økt alkoholkonsum i befolkningen eller stride mot alkohollovens formål på annen måte.
Helsedirektoratet er ikke kjent med at det fremdeles oppfattes som et problem at faktisk alkoholinnhold på alkoholholdig drikk i gruppe 1 ikke stemmer overens med oppgitt volumprosent på emballasjen. Helsedirektoratet er derimot av den oppfatningen at innehavere av statlig tilvirkningsbevilling er bevisste sitt ansvar om å ha rutiner for å oppnå rett alkoholprosent, at disse følges og at mange også leverer stikkprøver til større bryggerier og laboratorier for testing av alkoholprosent med måleutstyr.
Helsedirektoratet savner en utredning i samarbeid med flere bransjeaktører hvorvidt feil alkoholprosent på alkoholholdig drikk gruppe 1 faktisk er et vedvarende problem før forslag om lovendring sendes på høring.
Dersom det fortsatt viser seg å være et vedvarende problem at faktisk alkoholprosent ikke samsvarer med oppgitt volumprosent på emballasjen, foreslår direktoratet at det inntas et krav om å sikret rett alkoholprosent i engrosforskriften § 2-4. Selv om direktoratets erfaring tilsier at innehavere av statlig tilvirkningsbevilling kjenner sitt krav om å inneha rutiner for å sikre rett alkoholprosent, vil kravet stå sterkere om det også forskriftsfestes.
Engrosforskriften § 2-4 lyder følgende:
§ 2-4. Det må til enhver tid foreligge forsvarlige rutiner for
1. å holde oversikt over hvilke varer som befinner seg på varelageret. Rutinene skal sikre oversikt over beholdningen og inn- og uttak av varer.
2. oppfølging når det avdekkes manko i beholdningen.
3. kontroll med at uvedkommende personer ikke har adgang til lageret og de alkoholholdige varene som oppbevares der.
Helsedirektoratet foreslår et nytt punkt 4.:
4. å sikre rett alkoholprosent.
I engrosforskriften § 4-6 fremkommer det at Helsedirektoratet kan gi nærmere bestemmelser til presisering, utfylling og gjennomføring av forskriften. Nærmere detaljer om hvordan tilvirkerne kan sikre rett alkoholprosent, for eksempel med rett måleutstyr eller med laboratorietester, kan inntas i Helsedirektoratets merknader til engrosforskriften (Håndboka).
Skulle departementet likevel ønske å innføre foreslåtte lovendring er det grunn til å tro at dersom kommunen skal føre tilsyn vil dette vil være et fordyrende element i kommunens kontrollvirksomhet på grunn av eventuelt behov for innkjøp av tjenester eller måleutstyr. Direktoratet stiller seg bak den foreslåtte størrelsen på avvik ettersom vi vurderer dette som så lavt at tilvirkerne ikke vil bli mindre nøyaktige i tilvirkningsprosessen. Vi vurderer også at avviket ikke bør være høyere av hensyn til at det faktiske innholdet i størst mulig grad skal stemmemed informasjonen som gis til forbruker. Direktoratet stiller likevel spørsmål om et avvik avforeslått karakter vil være hensiktsmessig når det er så lite.
Direktoratet kan ikke se at foreslått endring vil føre til økt alkoholkonsum i befolkningen eller stride mot alkohollovens formål på annen måte.