Høringsuttalelse – forslag til endring i forskrift om lov om barneverntjenesters anvendelse på Svalbard
Det vises til høringsnotat sendt Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (heretter fylkesnemndene) 9. juni 2021 med forslag til endring i forskrift 1. september 1995 nr. 772 om lov om barneverntjenesters anvendelse på Svalbard. I høringsnotatet er det blant annet fremmet forslag om ny § 3 a i nevnte forskrift. Bestemmelsen er foreslått med følgende ordlyd:
Det kan ikke etableres eller godkjennes fosterhjem på Svalbard. Unntak kan gjøres dersom fosterhjemsplasseringen godkjennes av Sysselmesteren eller den som er tillagt myndighet etter § 3 første ledd.
1. Fylkesnemndas kompetanse til å sette vilkår om bestemt plasseringssted
Fylkesnemnda er, i medhold av barnevernloven § 4-15 annet ledd, gitt kompetanse til å «stille vilkår når det gjelder plasseringen» i vedtaket. Aktuelle vilkår fylkesnemnda kan sette er blant annet at barnet skal plasseres i samme by som foreldrene, i et fosterhjem tilhørende samme etniske gruppe som foreldrene, eller at det stilles vilkår om plassering i bestemt fosterhjem.
Utgangspunktet på fastlandet er at fosterhjemmet skal godkjennes av den kommune der barnet skal plasseres, altså fosterhjemskommunen. Som gjennomgått i høringsnotatet endres dette til omsorgskommunen fra 2022. For fylkesnemnda er det imidlertid ikke en forutsetning for å stille vilkår om konkret fosterhjemsplassering at fosterhjemmet har en formell godkjenning av kommunen forut for fylkesnemndas vedtak. Dette er lagt til grunn av Høyesterett i avgjørelse med referanse Rt-2012-488, hvor det i avsnitt (23) og (24) er uttalt følgende:
I dette tilfellet foretok fylkesnemnda ingen nærmere vurdering av det aktuelle fosterhjemmet, men nøyde seg med å konstatere at hjemmet manglet godkjennelse, og at nemnda derfor var avskåret fra å fastsette at barnet skulle plasseres der. På grunn av nemndas forståelse av sin egen kompetansebegrensning mangler vedtaket nærmere omtale av det fosterhjemmet moren ønsker og en vurdering av mulige fordeler og ulemper med en slik plassering
Fylkesnemndas standpunkt i kompetansespørsmålet er etter ankeutvalgets oppfatning uriktig. Selv om kommunen ikke på forhånd har godkjent et fosterhjem, har fylkesnemnda mulighet til å treffe vedtak om plassering der, se Ofstad og Skar, Barnevernloven med kommentarer, 2009 side 140.
Som det fremgår av avgjørelsen har Høyesterett vurdert at fylkesnemnda har kompetanse til å stille vilkår om fosterhjemsplassering selv uten formell godkjennelse av fosterhjemmet. Denne avgjørelsen er fulgt opp i rettspraksis i etterkant.
Slik forslag til ny forskriftsbestemmelse er utformet, hva gjelder etablering av fosterhjem på Svalbard, har departementet nå tatt utgangspunktet i at fosterhjem ikke skal etableres på Svalbard unntatt i særskilte tilfeller. En forutsetning for fosterhjemsplasseringen på Svalbard er at denne er godkjent av Sysselmesteren eller «den som er tillagt myndighet etter § 3 første ledd», så vidt forstås Longyearbyen Lokalstyre (LL).
En forskriftsbestemmelse som setter vilkår om godkjenning av Sysselmester/LL for etablering av fosterhjem, kan begrense fylkesnemndas kompetanse i medhold av barnevernloven § 4-15, og fylkesnemndas mulighet til å stille vilkår om bestemt plasseringssted. En problemstilling kan oppstå dersom Sysselmesteren eller LL ikke vil godkjenne et fosterhjem på Svalbard, men at fylkesnemnda likevel vurderer at det vil være til barnets beste med en fosterhjemsplassering i et bestemt hjem på Svalbard. Dette for eksempel grunnet nettverkstilknytning. I en slik situasjonen vil det oppstå en interessekonflikt mellom fylkesnemndas vurdering av hva som er til barnets beste og Sysselmesteren/LLs vurderinger. Gitt fylkesnemndenes særlige kompetanse knyttet til vurderinger av det enkelte barns behov fremstår en slik kompetansebegrensning overfor fylkesnemndas valgmuligheter ikke i samsvar med gjeldende rett. Det vises her også til Grunnloven § 104 annet ledd hvor det er fremholdt at hva som er til det beste for barnet er et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som vedkommer barn.
Hensikten bak foreslåtte forskriftsbestemmelse er, så vidt forstås, å unngå situasjoner der en omsorgskommune etablerer et fosterhjem på Svalbard uten Sysselmester/LLs involvering. Fylkesnemndene har ingen konkrete merknader til dette. Forskriften kan imidlertid ikke utformes på en måte som kan begrense fylkesnemndas kompetanse for plassering i navngitt plasseringssted. Det er en selvsagt forutsetning at saken, hva gjelder plasseringssted, er tilstrekkelig opplyst for at fylkesnemnda kan fatte vedtak om dette. Dette vil også omfatte de særskilte utfordringer som etablering av et fosterhjem på Svalbard vil medføre. Gitt disse forutsetninger må fylkesnemnda ha anledning til å stille vilkår om plassering i et bestemt fosterhjem på Svalbard selv uten at godkjennelse fra Sysselmester/LL foreligger. Det bemerkes at et vedtak fra fylkesnemnda om bestemt plasseringssted medfører ikke at plasseringsstedet «godkjennes» som fosterhjem i medhold av barnevernloven § 4-22 fjerde ledd. Godkjennelsesmyndigheten er tillagt kommunen (i dette tilfellet Sysselmester/LL). Dersom fylkesnemnda har stilt vilkår om et bestemt navngitt fosterhjem, må det derfor foretas en etterfølgende vurdering av om fosterhjemmet tilfredsstiller vilkårene. Om denne situasjonen er det uttalt følgende i Ofstad/Skar, Barnevernloven med kommentarer 6. utg. side 163:
«Dette betyr likevel ikke at barneverntjenesten kan overprøve fylkesnemndas vurderinger om fosterhjemmets egnethet for det enkelte barn, eller om hvorvidt en slik plassering vil være til barnets beste. Det må kunne legges til grunn at det må foreligge helt spesielle omstendigheter dersom barneverntjenesten skal kunne overprøve fylkesnemndas vurderinger på dette punkt.»
I høringsnotatet er problemstilling knyttet til mulig kompetansebegrensning for fylkesnemndas valgmuligheter for plasseringssted ikke drøftet nærmere. Før det vedtas en forskriftsbestemmelse som kan begrense fylkesnemndas kompetanse etter barnevernloven § 4-15 annet ledd bør dette utredes. En mulig løsning kan være at fylkesnemnda ikke kan stille vilkår om plassering i fosterhjem på Svalbard dersom verken barnet eller fosterhjemmet har tilknytning dit.
Det er videre foreslått at det er nødvendig med godkjennelse fra Sysselmester/LL før en fosterfamilie kan flytte til Svalbard. Det vises til høringsnotatet side 7, og til foreslåtte ny ordlyd i § 3a om at det ikke kan «etableres eller godkjennes» fosterhjem på Svalbard uten Sysselmester/LLs godkjennelse. Bakgrunnen for dette er tilsynelatende å sikre at det ikke flytter barn til Svalbard som har større behov enn det tjenestetilbudet på Svalbard kan tilby. Etter fylkesnemndenes syn kan det stilles spørsmålstegn ved om den foreslåtte ordlyd er dekkende for slike tilfeller. En fosterfamilie som ønsker å flytte til Svalbard vil allerede være godkjent av fastlandskommunen. Dette slik at godkjennelse allerede foreligger. Dersom det er tiltenkt at det kreves en «ekstra» godkjennelse, altså en godkjennelse ut over den som allerede foreligger, fra Sysselmester/LL, bør dette fremgå klart. Hvilke krav som stilles for å få slik godkjennelse bør også fremgå av ordlyden. Når det ikke stilles vilkår om godkjennelse for en familie uten fosterbarn, bør det være et klart regelstyrt skjønn for når godkjennelse kan nektes for familier med fosterbarn. I motsatt fall kan skjønnsutøvelsen bli svært vilkårlig. For fosterfamilien, og i særdeleshet fosterbarnet, kan dette også fremstå svært stigmatiserende.
2. Plassering av ikke-norske statsborgere i fosterhjem
Som det fremgår av forskriftsbestemmelsen og høringsnotatet er utgangspunktet at det ikke skal etableres fosterhjem på Svalbard. Gitt Svalbard, og Longyearbyens spesielle plassering har fylkesnemndene forståelse for dette utgangspunkt. For Svalbard gjør det seg imidlertid gjeldende en del særskilte utfordringer. Det er ikke krav om visum eller oppholdstillatelse for å oppholde seg på Svalbard. I medhold av Svalbardtraktaten skal alle borgere behandles likt, herunder ha adgang til øygruppen. Dette medfører at borgere som ikke har oppholdstillatelse eller visum til Norge kan ta tilhold på øygruppen. I høringsnotatet er det videre fremholdt at Svalbard har en større andel ikke-norske statsborgere boende der.
Det følger av barnevernloven § 1-2 første ledd at loven, herunder bestemmelsen om omsorgsovertakelse, kommer til anvendelse for barn som har vanlig bosted i riket. Med riket vil her omfattes Svalbard, jf. Svalbardforskriften § 2. Dette medfører at det kan fattes vedtak om omsorgsovertakelse for barn som er ikke-norsk statsborger, forutsatt at de har «vanlig bosted» på Svalbard.
En særskilt problemstilling som ikke er drøftet i høringsnotatet er der hvor det fattes vedtak om omsorgsovertakelse av et barn som er ikke-norsk statsborger, og hvor dette barnet eventuelt skal plasseres. Hvis barnet ikke kan plasseres i fosterhjem på Svalbard vil barnet måtte plasseres i fosterhjem på fastlandet. (Departementet har på side 8 i høringsnotatet lagt til grunn at det ikke er adgang til å plassere et barn utenfor Norges grense etter en omsorgsovertakelse. Dette drøftes derfor ikke nærmere.) Fylkesnemndene er kjent med at det har oppstått vanskeligheter med plassering av barn på fastlandet, fordi barnet i utgangspunktet ikke har rett til innreise/bosetting. Denne situasjonen har løst seg ved at Sysselmesteren har «ordnet» dette, uten at fylkesnemndene er kjent med de nærmere detaljene eller det rettslige grunnlaget for dette. Fylkesnemndene antar at det vil være hensiktsmessig at forskriften gir nærmere regler om plassering på fastlandet for ikke-norske barn.
I denne sammenheng pekes det videre på at dersom foreldrene ikke har adgang til fastlandet, f.eks. grunnet manglende visum, vil dette i vesentlig grad vanskeliggjøre gjennomføring av samvær mellom barn/foreldre. Den rene geografiske avstand mellom Svalbard og fastlandet, samt de klimatiske forhold tilsier også at gjennomføring av samvær kan bli utfordrende. Spesielt hvis det fastsettes en hyppig samværsfrekvens.
I denne relasjon vil det pekes på at EMD den senere tid har dømt Norge i en rekke saker for krenkelser på den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen. De konstaterte krenkelser har blant annet relatert seg til at Norge ikke i tilstrekkelig grad har tilrettelagt for gjenforening mellom barn/foreldre etter en omsorgsovertakelse. Gjennomføringen av samvær er et helt sentralt moment for oppnåelse av et gjenforeningsmål.
Siden departementet, gjennom forskriften, har tatt utgangspunkt i at det ikke skal etableres fosterhjem på Svalbard vil det aktualisere en problemstilling hvordan det skal tilrettelegges for gjennomføring av samvær etter en omsorgsovertakelse, spesielt når utgangspunktet er at barnet skal plasseres på fastlandet. Etter fylkesnemndenes syn bør denne problemstillingen utredes nærmere før det gis en forskriftsbestemmelse som i vesentlig grad vanskeliggjør etablering av fosterhjem på Svalbard.
Det vises til høringsnotat sendt Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (heretter fylkesnemndene) 9. juni 2021 med forslag til endring i forskrift 1. september 1995 nr. 772 om lov om barneverntjenesters anvendelse på Svalbard. I høringsnotatet er det blant annet fremmet forslag om ny § 3 a i nevnte forskrift. Bestemmelsen er foreslått med følgende ordlyd:
Det kan ikke etableres eller godkjennes fosterhjem på Svalbard. Unntak kan gjøres dersom fosterhjemsplasseringen godkjennes av Sysselmesteren eller den som er tillagt myndighet etter § 3 første ledd.
1. Fylkesnemndas kompetanse til å sette vilkår om bestemt plasseringssted
Fylkesnemnda er, i medhold av barnevernloven § 4-15 annet ledd, gitt kompetanse til å «stille vilkår når det gjelder plasseringen» i vedtaket. Aktuelle vilkår fylkesnemnda kan sette er blant annet at barnet skal plasseres i samme by som foreldrene, i et fosterhjem tilhørende samme etniske gruppe som foreldrene, eller at det stilles vilkår om plassering i bestemt fosterhjem.
Utgangspunktet på fastlandet er at fosterhjemmet skal godkjennes av den kommune der barnet skal plasseres, altså fosterhjemskommunen. Som gjennomgått i høringsnotatet endres dette til omsorgskommunen fra 2022. For fylkesnemnda er det imidlertid ikke en forutsetning for å stille vilkår om konkret fosterhjemsplassering at fosterhjemmet har en formell godkjenning av kommunen forut for fylkesnemndas vedtak. Dette er lagt til grunn av Høyesterett i avgjørelse med referanse Rt-2012-488, hvor det i avsnitt (23) og (24) er uttalt følgende:
I dette tilfellet foretok fylkesnemnda ingen nærmere vurdering av det aktuelle fosterhjemmet, men nøyde seg med å konstatere at hjemmet manglet godkjennelse, og at nemnda derfor var avskåret fra å fastsette at barnet skulle plasseres der. På grunn av nemndas forståelse av sin egen kompetansebegrensning mangler vedtaket nærmere omtale av det fosterhjemmet moren ønsker og en vurdering av mulige fordeler og ulemper med en slik plassering
Fylkesnemndas standpunkt i kompetansespørsmålet er etter ankeutvalgets oppfatning uriktig. Selv om kommunen ikke på forhånd har godkjent et fosterhjem, har fylkesnemnda mulighet til å treffe vedtak om plassering der, se Ofstad og Skar, Barnevernloven med kommentarer, 2009 side 140.
Som det fremgår av avgjørelsen har Høyesterett vurdert at fylkesnemnda har kompetanse til å stille vilkår om fosterhjemsplassering selv uten formell godkjennelse av fosterhjemmet. Denne avgjørelsen er fulgt opp i rettspraksis i etterkant.
Slik forslag til ny forskriftsbestemmelse er utformet, hva gjelder etablering av fosterhjem på Svalbard, har departementet nå tatt utgangspunktet i at fosterhjem ikke skal etableres på Svalbard unntatt i særskilte tilfeller. En forutsetning for fosterhjemsplasseringen på Svalbard er at denne er godkjent av Sysselmesteren eller «den som er tillagt myndighet etter § 3 første ledd», så vidt forstås Longyearbyen Lokalstyre (LL).
En forskriftsbestemmelse som setter vilkår om godkjenning av Sysselmester/LL for etablering av fosterhjem, kan begrense fylkesnemndas kompetanse i medhold av barnevernloven § 4-15, og fylkesnemndas mulighet til å stille vilkår om bestemt plasseringssted. En problemstilling kan oppstå dersom Sysselmesteren eller LL ikke vil godkjenne et fosterhjem på Svalbard, men at fylkesnemnda likevel vurderer at det vil være til barnets beste med en fosterhjemsplassering i et bestemt hjem på Svalbard. Dette for eksempel grunnet nettverkstilknytning. I en slik situasjonen vil det oppstå en interessekonflikt mellom fylkesnemndas vurdering av hva som er til barnets beste og Sysselmesteren/LLs vurderinger. Gitt fylkesnemndenes særlige kompetanse knyttet til vurderinger av det enkelte barns behov fremstår en slik kompetansebegrensning overfor fylkesnemndas valgmuligheter ikke i samsvar med gjeldende rett. Det vises her også til Grunnloven § 104 annet ledd hvor det er fremholdt at hva som er til det beste for barnet er et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som vedkommer barn.
Hensikten bak foreslåtte forskriftsbestemmelse er, så vidt forstås, å unngå situasjoner der en omsorgskommune etablerer et fosterhjem på Svalbard uten Sysselmester/LLs involvering. Fylkesnemndene har ingen konkrete merknader til dette. Forskriften kan imidlertid ikke utformes på en måte som kan begrense fylkesnemndas kompetanse for plassering i navngitt plasseringssted. Det er en selvsagt forutsetning at saken, hva gjelder plasseringssted, er tilstrekkelig opplyst for at fylkesnemnda kan fatte vedtak om dette. Dette vil også omfatte de særskilte utfordringer som etablering av et fosterhjem på Svalbard vil medføre. Gitt disse forutsetninger må fylkesnemnda ha anledning til å stille vilkår om plassering i et bestemt fosterhjem på Svalbard selv uten at godkjennelse fra Sysselmester/LL foreligger. Det bemerkes at et vedtak fra fylkesnemnda om bestemt plasseringssted medfører ikke at plasseringsstedet «godkjennes» som fosterhjem i medhold av barnevernloven § 4-22 fjerde ledd. Godkjennelsesmyndigheten er tillagt kommunen (i dette tilfellet Sysselmester/LL). Dersom fylkesnemnda har stilt vilkår om et bestemt navngitt fosterhjem, må det derfor foretas en etterfølgende vurdering av om fosterhjemmet tilfredsstiller vilkårene. Om denne situasjonen er det uttalt følgende i Ofstad/Skar, Barnevernloven med kommentarer 6. utg. side 163:
«Dette betyr likevel ikke at barneverntjenesten kan overprøve fylkesnemndas vurderinger om fosterhjemmets egnethet for det enkelte barn, eller om hvorvidt en slik plassering vil være til barnets beste. Det må kunne legges til grunn at det må foreligge helt spesielle omstendigheter dersom barneverntjenesten skal kunne overprøve fylkesnemndas vurderinger på dette punkt.»
I høringsnotatet er problemstilling knyttet til mulig kompetansebegrensning for fylkesnemndas valgmuligheter for plasseringssted ikke drøftet nærmere. Før det vedtas en forskriftsbestemmelse som kan begrense fylkesnemndas kompetanse etter barnevernloven § 4-15 annet ledd bør dette utredes. En mulig løsning kan være at fylkesnemnda ikke kan stille vilkår om plassering i fosterhjem på Svalbard dersom verken barnet eller fosterhjemmet har tilknytning dit.
Det er videre foreslått at det er nødvendig med godkjennelse fra Sysselmester/LL før en fosterfamilie kan flytte til Svalbard. Det vises til høringsnotatet side 7, og til foreslåtte ny ordlyd i § 3a om at det ikke kan «etableres eller godkjennes» fosterhjem på Svalbard uten Sysselmester/LLs godkjennelse. Bakgrunnen for dette er tilsynelatende å sikre at det ikke flytter barn til Svalbard som har større behov enn det tjenestetilbudet på Svalbard kan tilby. Etter fylkesnemndenes syn kan det stilles spørsmålstegn ved om den foreslåtte ordlyd er dekkende for slike tilfeller. En fosterfamilie som ønsker å flytte til Svalbard vil allerede være godkjent av fastlandskommunen. Dette slik at godkjennelse allerede foreligger. Dersom det er tiltenkt at det kreves en «ekstra» godkjennelse, altså en godkjennelse ut over den som allerede foreligger, fra Sysselmester/LL, bør dette fremgå klart. Hvilke krav som stilles for å få slik godkjennelse bør også fremgå av ordlyden. Når det ikke stilles vilkår om godkjennelse for en familie uten fosterbarn, bør det være et klart regelstyrt skjønn for når godkjennelse kan nektes for familier med fosterbarn. I motsatt fall kan skjønnsutøvelsen bli svært vilkårlig. For fosterfamilien, og i særdeleshet fosterbarnet, kan dette også fremstå svært stigmatiserende.
2. Plassering av ikke-norske statsborgere i fosterhjem
Som det fremgår av forskriftsbestemmelsen og høringsnotatet er utgangspunktet at det ikke skal etableres fosterhjem på Svalbard. Gitt Svalbard, og Longyearbyens spesielle plassering har fylkesnemndene forståelse for dette utgangspunkt. For Svalbard gjør det seg imidlertid gjeldende en del særskilte utfordringer. Det er ikke krav om visum eller oppholdstillatelse for å oppholde seg på Svalbard. I medhold av Svalbardtraktaten skal alle borgere behandles likt, herunder ha adgang til øygruppen. Dette medfører at borgere som ikke har oppholdstillatelse eller visum til Norge kan ta tilhold på øygruppen. I høringsnotatet er det videre fremholdt at Svalbard har en større andel ikke-norske statsborgere boende der.
Det følger av barnevernloven § 1-2 første ledd at loven, herunder bestemmelsen om omsorgsovertakelse, kommer til anvendelse for barn som har vanlig bosted i riket. Med riket vil her omfattes Svalbard, jf. Svalbardforskriften § 2. Dette medfører at det kan fattes vedtak om omsorgsovertakelse for barn som er ikke-norsk statsborger, forutsatt at de har «vanlig bosted» på Svalbard.
En særskilt problemstilling som ikke er drøftet i høringsnotatet er der hvor det fattes vedtak om omsorgsovertakelse av et barn som er ikke-norsk statsborger, og hvor dette barnet eventuelt skal plasseres. Hvis barnet ikke kan plasseres i fosterhjem på Svalbard vil barnet måtte plasseres i fosterhjem på fastlandet. (Departementet har på side 8 i høringsnotatet lagt til grunn at det ikke er adgang til å plassere et barn utenfor Norges grense etter en omsorgsovertakelse. Dette drøftes derfor ikke nærmere.) Fylkesnemndene er kjent med at det har oppstått vanskeligheter med plassering av barn på fastlandet, fordi barnet i utgangspunktet ikke har rett til innreise/bosetting. Denne situasjonen har løst seg ved at Sysselmesteren har «ordnet» dette, uten at fylkesnemndene er kjent med de nærmere detaljene eller det rettslige grunnlaget for dette. Fylkesnemndene antar at det vil være hensiktsmessig at forskriften gir nærmere regler om plassering på fastlandet for ikke-norske barn.
I denne sammenheng pekes det videre på at dersom foreldrene ikke har adgang til fastlandet, f.eks. grunnet manglende visum, vil dette i vesentlig grad vanskeliggjøre gjennomføring av samvær mellom barn/foreldre. Den rene geografiske avstand mellom Svalbard og fastlandet, samt de klimatiske forhold tilsier også at gjennomføring av samvær kan bli utfordrende. Spesielt hvis det fastsettes en hyppig samværsfrekvens.
I denne relasjon vil det pekes på at EMD den senere tid har dømt Norge i en rekke saker for krenkelser på den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen. De konstaterte krenkelser har blant annet relatert seg til at Norge ikke i tilstrekkelig grad har tilrettelagt for gjenforening mellom barn/foreldre etter en omsorgsovertakelse. Gjennomføringen av samvær er et helt sentralt moment for oppnåelse av et gjenforeningsmål.
Siden departementet, gjennom forskriften, har tatt utgangspunkt i at det ikke skal etableres fosterhjem på Svalbard vil det aktualisere en problemstilling hvordan det skal tilrettelegges for gjennomføring av samvær etter en omsorgsovertakelse, spesielt når utgangspunktet er at barnet skal plasseres på fastlandet. Etter fylkesnemndenes syn bør denne problemstillingen utredes nærmere før det gis en forskriftsbestemmelse som i vesentlig grad vanskeliggjør etablering av fosterhjem på Svalbard.