Høringsuttalelse fra Rødt Rana, til sak nr 21/2397 “Høringsnotat om endringer i reglene om saksbehandlingen i Utlendingsnemnda”
Rødt Rana ønsker å levere denne høringsuttalelsen i forbindelse med høringen om endringer i utlendingsforskriften.
Bakgrunn og sammendrag
Vi har i flere saker sett at vanlige regler for rettssikkerhet ikke blir fulgt i klagesaksbehandlingen i utlendingssaker. Dette har gitt spesielt alvorlige konsekvenser der barn er involvert. Eksemplene er mange. Vi nevner Firas Abu Salah i Vågan, Farida på Dokka, Mustaf Hasan i Asker, og pågående sak til Ahmad Charaffedine på Leknes i Lofoten.
Rødt Rana ber regjeringen endre utlendingsforskriften slik at barn ikke blir straffet for feil foreldre har gjort. Vi bør kunne forvente at våre folkevalgte gjør det de kan for å forhindre at forvaltningen og dens ansatte utøver en praksis som skader barn og krenker deres grunnlovsfestede rettigheter. Vi ønsker at berørte barn skal bli hørt, og at barnas beste skal vektlegges tyngre enn “innvandringsregulerende hensyn”.
Rødt Rana ber regjeringen erstatte Utlendingsnemnda med en fullverdig rettsinstans, for å sikre rettssikkerhet i klagesaksbehandlingen.
Dersom UNE likevel skal bestå, ønsker vi å begrense nemndsleders myndighet til å avgjøre saker uten nemndsmøte og uten at utlendingen får møte nemnda.
Nemndleder bør ikke kunne behandle saken på nytt der et vedtak vedkommende har fattet er funnet ugyldig av en domstol. Personer som risikerer utvisning, må få større mulighet til å bli hørt før avgjørelser tas.
Behovet for økt rettssikkerhet bør kunne skilles fra debatten om hvor mye innvandring vi ønsker til Norge. Dette burde det kunne skapes enighet om, uavhengig av partipolitisk tilknytning.
Rødt Rana sitt innspill til forslagene til endringer i reglene om saksbehandlingen i Utlendingsnemnda.
Vi er enige med Departementet i følgende forslag til endringer i utlendingsforskriften:
● Det er et viktig grunnprinsipp i forslaget at utlendingen skal få større muligheter til å argumentere for egen sak gjennom personlig fremmøte. Det er en stor svakhet ved dagens system at UNE tar avgjørelser i svært komplekse saker uten at utlendingen får mulighet til å bli hørt.
● Forslaget slik det foreligger i dag, vil styrke retten til kontradiksjon, noe vi mener er svært viktig. Samtidig støtter vi at det skal utredes nærmere om det kan være aktuelt å innføre topartsprosess, da dette i enda større grad vil sikre kontradiksjon og rettssikkerhet i prosessen, enn det som er foreslått i høringsnotatet.
● Vi støtter forslaget om “å forskriftsfeste at rapporter eller vurderinger som er utarbeidet av Landinfo i anledning den konkrete saken, som hovedregel skal fremlegges for utlendingen”.
● Vi støtter forslaget om større rett til kontradiksjon og innsyn i forberedende dokumenter fra UNE både for klageren og advokat, men vi mener regelen bør favne bredere og at den utvidede retten bør gjelder alle dokumenter som UNE før nemndmøtet vurderer å bygge avgjørelsen på. For eksempel rapporter fra søk i sosiale medier og anonyme tips som har kommet inn i saken..
Vi mener i tillegg til de ovennevnte punktene at Departementets forslag mangler/ikke er godt nok, på følgende områder:
● I Granavolden-erklæringen til regjeringen slås det fast at man skal jobbe for at barn i større grad blir hørt muntlig ved behandling av klager i utlendingssaker. Lovforslaget slik det foreligger går ikke langt nok og er ikke tydelig nok på hvordan dette skal skje. Alle barn må få rett til å bli hørt muntlig ved behandling av klager i utlendingssaker som berører dem. Barnas beste skal veie tungt og lovteksten må reflektere dette i større grad.
● I høringsnotatet skriver Departementet: “Departementet anser i utgangspunktet at dagens regler om nemndmøte med personlig fremmøte er gode. Departementet ønsker ikke å foreslå̊ en endring av den generelle terskelen for hvilke saker som skal behandles i nemndmøte.”. Forslagene i notatet sikrer etter vår mening fortsatt ikke rettssikkerheten til utlendingen godt nok, og vi mener at det særlig må tydeliggjøres i enda større grad når nemndleder skal kalle inn til nemnd. Nemndleder har i dag for stor makt til å anvende et skjønn som ikke kan overprøves. Forvaltningspraksis kan slik sett utvikle seg vekk fra lovens formål og det er risiko for at det blir en vilkårlig praksis avhengig av den enkelte nemndleder som fatter beslutningen. Vi støtter Særdomstolsutvalgets forslag (omtalt i høringsnotatet s. 10) om mer muntlighet i saksbehandlingen til UNE gjennom såkalte «behandlingsmøter». Vi mener innvendingene departementet har mot forslaget ikke reflekterer en riktig balanse mellom rettssikkerhet og ressursbruk. Vi viser til Særdomstolsutvalgets utredning (NOU 2017: 8) s. 355:
Det fremgår av merknader til § 14 i lovskissen at terskelen for å avholde behandlingsmøte etter en slik bestemmelse skal være lav i saker om beskyttelse, utvisning og tilbakekall av tillatelser. Bestemmelsen vil kreve muntlighet i markert flere tilfeller enn det som praktiseres i dag. Det ligger i forslaget at spørsmålet om å avholde muntlig møte ikke skal være knyttet til om saken behandles i nemndmøte, som etter dagens regler (utlendingsloven § 78) igjen er knyttet til om saken reiser vesentlige tvilsspørsmål. Forslaget vil kreve at det foretas en mer åpen vurdering av om saksbehandlingen skal inneholde innslag av muntlighet, der blant annet sakens betydning for klager skal tas i betraktning. Til gjengjeld skal det kunne holdes korte, muntlige møter som utelukkende tar opp de spørsmålene som begrunner muntlighet. Møtet skal videre kunne avholdes på ethvert stadium av saksbehandlingen, og ikke nødvendigvis være et avsluttende element.
● Der det er foreslått at “adgang til personlig oppmøte kan også gis i andre saker etter konkret vurdering, dette kan blant annet være aktuelt i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge [...]”, mener vi at det heller må stå “adgang til personlig oppmøte SKAL gis i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge”. Dette bør ikke gjelde kun i saker hvor en person får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap etter statsborgerloven § 26, men i alle saker der en utlending har barn med fast bopel i Norge. Videre bør ektefelle/partner sikres rett til personlig fremmøte som vitne i nemndmøte uavhengig av om ekteparet/partnerne har barn.
● Det bør innføres regler i lov eller forskrift for når en nemndleder ikke selv skal kunne behandle en klage eller begjæring om omgjøring i saker vedkommende tidligere har behandlet. Nemndleder bør ikke kunne behandle saken på nytt der et vedtak vedkommende har fattet er funnet ugyldig av en domstol. En slik regel vil sikre legitimitet til prosessen sett utenfra, da man unngår den uheldige situasjon at en nemndleder må «forsvare» sin beslutning. Det er eksempler på at UNE fatter nye vedtak med «bedre» begrunnelse og samme konklusjon etter en rettskraftig dom på ugyldighet, uten å avholde nemndmøte og uten at ny nemndleder behandler saken, selv om det i høringsnotatet vises til at det følger av UNEs interne retningslinjer «IR-11 Håndtering av rettssaker i UNE» at saken skal «behandles av en ny nemndleder» jf. Punkt 2.9.1. Det er ikke tilstrekkelig at slike forhold er regulert i interne retningslinjer og forvaltningspraksis.
● Vi mener det må innføres regler som sikrer at UNE ikke fatter vedtak i strid med en rettskraftig doms premisser. En dom vil alltid måtte tolkes, og det kan være uenighet om hvor langt premissene går i å legge føringer for innholdet i UNEs vedtak. UNE bør derfor ikke ha skjønnsmessig mulighet til å unnlate å behandle en sak som er funnet ugyldig i nemnd med personlig fremmøte. En rettskraftig dom på ugyldighet vil innebære at det forelå vesentlige tvilsspørsmål på vedtakstidspunktet. Skal prosessen ha legitimitet må derfor ny behandling ubetinget gjennomføres som nemndmøte med personlig fremmøte og med en annen nemndleder enn den som fattet det ugyldige vedtaket. Det er foreslått at det skal avholdes nemndmøte (altså ikke nemndleder alene) ved rettskraftig dom (notatet s. 29), men med skjønnsmessig mulighet for unntak:
Ny § 16-9 nytt annet ledd skal lyde: En sak skal behandles i nemndmøte dersom domstolen har avsagt en dom som kjenner Utlendingsnemndas vedtak ugyldig, med mindre nemndleder omgjør vedtaket eller andre særlige grunner tilsier at saken avgjøres uten nemndmøtebehandling. Det samme gjelder etter en prejudisiell avgjørelse som tilsier at Utlendingsnemndas vedtak er ugyldig, eller etter kritikk fra Sivilombudsmannen knyttet til forhold som kan ha betydning for utfallet av vedtaket. Tilsvarende gjelder også i sak om utvisning dersom utlendingen har barn med fast bopel i Norge, og utvisning vurderes i tilknytning til at utlendingen har fått vedtak om tilbakekall av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven § 26.
Her er utgangspunktet godt, men det skjønnsmessige unntaket «andre særlige grunner tilsier at saken avgjøres uten nemndmøtebehandling» er alt for vidt utformet. Det overlater igjen makt til den enkelte nemndleder til å utøve et skjønn som ikke kan overprøves, med risiko for at forvaltningspraksis kan utvikle seg i en uheldig og vilkårlig retning avhengig av den enkelte nemndleder. Dette vil uansett dreie seg om et begrenset antall saker.
Rødt Rana ønsker å levere denne høringsuttalelsen i forbindelse med høringen om endringer i utlendingsforskriften.
Bakgrunn og sammendrag
Vi har i flere saker sett at vanlige regler for rettssikkerhet ikke blir fulgt i klagesaksbehandlingen i utlendingssaker. Dette har gitt spesielt alvorlige konsekvenser der barn er involvert. Eksemplene er mange. Vi nevner Firas Abu Salah i Vågan, Farida på Dokka, Mustaf Hasan i Asker, og pågående sak til Ahmad Charaffedine på Leknes i Lofoten.
Rødt Rana ber regjeringen endre utlendingsforskriften slik at barn ikke blir straffet for feil foreldre har gjort. Vi bør kunne forvente at våre folkevalgte gjør det de kan for å forhindre at forvaltningen og dens ansatte utøver en praksis som skader barn og krenker deres grunnlovsfestede rettigheter. Vi ønsker at berørte barn skal bli hørt, og at barnas beste skal vektlegges tyngre enn “innvandringsregulerende hensyn”.
Rødt Rana ber regjeringen erstatte Utlendingsnemnda med en fullverdig rettsinstans, for å sikre rettssikkerhet i klagesaksbehandlingen.
Dersom UNE likevel skal bestå, ønsker vi å begrense nemndsleders myndighet til å avgjøre saker uten nemndsmøte og uten at utlendingen får møte nemnda.
Nemndleder bør ikke kunne behandle saken på nytt der et vedtak vedkommende har fattet er funnet ugyldig av en domstol. Personer som risikerer utvisning, må få større mulighet til å bli hørt før avgjørelser tas.
Behovet for økt rettssikkerhet bør kunne skilles fra debatten om hvor mye innvandring vi ønsker til Norge. Dette burde det kunne skapes enighet om, uavhengig av partipolitisk tilknytning.
Rødt Rana sitt innspill til forslagene til endringer i reglene om saksbehandlingen i Utlendingsnemnda.
Vi er enige med Departementet i følgende forslag til endringer i utlendingsforskriften:
● Det er et viktig grunnprinsipp i forslaget at utlendingen skal få større muligheter til å argumentere for egen sak gjennom personlig fremmøte. Det er en stor svakhet ved dagens system at UNE tar avgjørelser i svært komplekse saker uten at utlendingen får mulighet til å bli hørt.
● Forslaget slik det foreligger i dag, vil styrke retten til kontradiksjon, noe vi mener er svært viktig. Samtidig støtter vi at det skal utredes nærmere om det kan være aktuelt å innføre topartsprosess, da dette i enda større grad vil sikre kontradiksjon og rettssikkerhet i prosessen, enn det som er foreslått i høringsnotatet.
● Vi støtter forslaget om “å forskriftsfeste at rapporter eller vurderinger som er utarbeidet av Landinfo i anledning den konkrete saken, som hovedregel skal fremlegges for utlendingen”.
● Vi støtter forslaget om større rett til kontradiksjon og innsyn i forberedende dokumenter fra UNE både for klageren og advokat, men vi mener regelen bør favne bredere og at den utvidede retten bør gjelder alle dokumenter som UNE før nemndmøtet vurderer å bygge avgjørelsen på. For eksempel rapporter fra søk i sosiale medier og anonyme tips som har kommet inn i saken..
Vi mener i tillegg til de ovennevnte punktene at Departementets forslag mangler/ikke er godt nok, på følgende områder:
● I Granavolden-erklæringen til regjeringen slås det fast at man skal jobbe for at barn i større grad blir hørt muntlig ved behandling av klager i utlendingssaker. Lovforslaget slik det foreligger går ikke langt nok og er ikke tydelig nok på hvordan dette skal skje. Alle barn må få rett til å bli hørt muntlig ved behandling av klager i utlendingssaker som berører dem. Barnas beste skal veie tungt og lovteksten må reflektere dette i større grad.
● I høringsnotatet skriver Departementet: “Departementet anser i utgangspunktet at dagens regler om nemndmøte med personlig fremmøte er gode. Departementet ønsker ikke å foreslå̊ en endring av den generelle terskelen for hvilke saker som skal behandles i nemndmøte.”. Forslagene i notatet sikrer etter vår mening fortsatt ikke rettssikkerheten til utlendingen godt nok, og vi mener at det særlig må tydeliggjøres i enda større grad når nemndleder skal kalle inn til nemnd. Nemndleder har i dag for stor makt til å anvende et skjønn som ikke kan overprøves. Forvaltningspraksis kan slik sett utvikle seg vekk fra lovens formål og det er risiko for at det blir en vilkårlig praksis avhengig av den enkelte nemndleder som fatter beslutningen. Vi støtter Særdomstolsutvalgets forslag (omtalt i høringsnotatet s. 10) om mer muntlighet i saksbehandlingen til UNE gjennom såkalte «behandlingsmøter». Vi mener innvendingene departementet har mot forslaget ikke reflekterer en riktig balanse mellom rettssikkerhet og ressursbruk. Vi viser til Særdomstolsutvalgets utredning (NOU 2017: 8) s. 355:
Det fremgår av merknader til § 14 i lovskissen at terskelen for å avholde behandlingsmøte etter en slik bestemmelse skal være lav i saker om beskyttelse, utvisning og tilbakekall av tillatelser. Bestemmelsen vil kreve muntlighet i markert flere tilfeller enn det som praktiseres i dag. Det ligger i forslaget at spørsmålet om å avholde muntlig møte ikke skal være knyttet til om saken behandles i nemndmøte, som etter dagens regler (utlendingsloven § 78) igjen er knyttet til om saken reiser vesentlige tvilsspørsmål. Forslaget vil kreve at det foretas en mer åpen vurdering av om saksbehandlingen skal inneholde innslag av muntlighet, der blant annet sakens betydning for klager skal tas i betraktning. Til gjengjeld skal det kunne holdes korte, muntlige møter som utelukkende tar opp de spørsmålene som begrunner muntlighet. Møtet skal videre kunne avholdes på ethvert stadium av saksbehandlingen, og ikke nødvendigvis være et avsluttende element.
● Der det er foreslått at “adgang til personlig oppmøte kan også gis i andre saker etter konkret vurdering, dette kan blant annet være aktuelt i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge [...]”, mener vi at det heller må stå “adgang til personlig oppmøte SKAL gis i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge”. Dette bør ikke gjelde kun i saker hvor en person får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap etter statsborgerloven § 26, men i alle saker der en utlending har barn med fast bopel i Norge. Videre bør ektefelle/partner sikres rett til personlig fremmøte som vitne i nemndmøte uavhengig av om ekteparet/partnerne har barn.
● Det bør innføres regler i lov eller forskrift for når en nemndleder ikke selv skal kunne behandle en klage eller begjæring om omgjøring i saker vedkommende tidligere har behandlet. Nemndleder bør ikke kunne behandle saken på nytt der et vedtak vedkommende har fattet er funnet ugyldig av en domstol. En slik regel vil sikre legitimitet til prosessen sett utenfra, da man unngår den uheldige situasjon at en nemndleder må «forsvare» sin beslutning. Det er eksempler på at UNE fatter nye vedtak med «bedre» begrunnelse og samme konklusjon etter en rettskraftig dom på ugyldighet, uten å avholde nemndmøte og uten at ny nemndleder behandler saken, selv om det i høringsnotatet vises til at det følger av UNEs interne retningslinjer «IR-11 Håndtering av rettssaker i UNE» at saken skal «behandles av en ny nemndleder» jf. Punkt 2.9.1. Det er ikke tilstrekkelig at slike forhold er regulert i interne retningslinjer og forvaltningspraksis.
● Vi mener det må innføres regler som sikrer at UNE ikke fatter vedtak i strid med en rettskraftig doms premisser. En dom vil alltid måtte tolkes, og det kan være uenighet om hvor langt premissene går i å legge føringer for innholdet i UNEs vedtak. UNE bør derfor ikke ha skjønnsmessig mulighet til å unnlate å behandle en sak som er funnet ugyldig i nemnd med personlig fremmøte. En rettskraftig dom på ugyldighet vil innebære at det forelå vesentlige tvilsspørsmål på vedtakstidspunktet. Skal prosessen ha legitimitet må derfor ny behandling ubetinget gjennomføres som nemndmøte med personlig fremmøte og med en annen nemndleder enn den som fattet det ugyldige vedtaket. Det er foreslått at det skal avholdes nemndmøte (altså ikke nemndleder alene) ved rettskraftig dom (notatet s. 29), men med skjønnsmessig mulighet for unntak:
Ny § 16-9 nytt annet ledd skal lyde: En sak skal behandles i nemndmøte dersom domstolen har avsagt en dom som kjenner Utlendingsnemndas vedtak ugyldig, med mindre nemndleder omgjør vedtaket eller andre særlige grunner tilsier at saken avgjøres uten nemndmøtebehandling. Det samme gjelder etter en prejudisiell avgjørelse som tilsier at Utlendingsnemndas vedtak er ugyldig, eller etter kritikk fra Sivilombudsmannen knyttet til forhold som kan ha betydning for utfallet av vedtaket. Tilsvarende gjelder også i sak om utvisning dersom utlendingen har barn med fast bopel i Norge, og utvisning vurderes i tilknytning til at utlendingen har fått vedtak om tilbakekall av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven § 26.
Her er utgangspunktet godt, men det skjønnsmessige unntaket «andre særlige grunner tilsier at saken avgjøres uten nemndmøtebehandling» er alt for vidt utformet. Det overlater igjen makt til den enkelte nemndleder til å utøve et skjønn som ikke kan overprøves, med risiko for at forvaltningspraksis kan utvikle seg i en uheldig og vilkårlig retning avhengig av den enkelte nemndleder. Dette vil uansett dreie seg om et begrenset antall saker.