FFI gir i det følgende instituttets vurderinger på områdene som JD ber om høringsinstansenes syn på.
5.2.2 Hvilken definisjon av påvirkningsvirksomhet skal straffeforbudet bygge på?
I lovforslaget er påvirkningsvirksomhet beskrevet som «virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med sikte på å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelse». I høringsnotatet er påvirkning rettet mot beslutninger beskrevet som «å få noen til å mene noe bestemt eller foreta en bestemt handling», mens påvirkning rettet mot den allmenne meningsdannelse er beskrevet som «å påvirke den offentlige debatten eller opinionens mening».
FFI støtter beskrivelsen av påvirkningsvirksomhet som er benyttet i lovforslaget og finner den i tråd med FFIs egne analyser. FFI støtter høringsnotatets vurderinger om at bestemmelsen bør utformes teknologinøytralt siden påvirkningsoperasjoner kan finne sted både i det fysiske og i det digitale rom. FFI støtter også vurderingen om at det ikke oppstilles strenge begrensninger på handlemåte eller hvilke virkemidler som kan benyttes. Dette er i tråd med FFI analyser som viser at et bredt spektrum av både attribuerbare og ikke-attribuerbare virkemidler kan benyttes i påvirkningsøyemed, samt at teknologiutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig vil gi fremmede etterretningstjenester nye måter å utøve påvirkning på.
Videre støtter FFI høringsnotatets vurderinger om at hvorvidt en handling i et konkret tilfelle utgjør en fare for grunnleggende nasjonale interesser, ikke bør være avgjørende for straffbarheten fordi det vil være vanskelig å vurdere motivet for en statlig påvirkningsoperasjon og hvilke effekter som søkes oppnådd.
5.2.3 Hvilke krav bør stilles til tilknytningen til fremmed etterretningstjeneste?
FFI støtter høringsnotatets vurdering at straffebudet bør rettes mot rettsstridig samarbeid med fremmed etterretningstjeneste og ikke mot bestemte ytringer.
5.2.4 «Fremmed etterretningstjeneste» eller annet uttrykk?
FFI støtter høringsnotatets syn om at statlig styrte påvirkningsoperasjoner utøves direkte eller indirekte av etterretningstjenester. Dog kan det være vanskelig å bevise samarbeid med en etterretningstjeneste dersom påvirkningen utføres fordekt med ikke-attribuerbare virkemidler. Dette kan tale for at «fremmed stat» eller «fremmed makt» bør benyttes i stedet for. Samtidig kan dette som høringsnotatet påpeker, gjøre at straffebudet får uklar rekkevidde eller at gjerningsbeskrivelsen blir unødig komplisert.
FFI støtter derfor høringsnotatets syn om at «fremmed etterretningstjeneste» bør benyttes dersom vilkåret for hva som utgjør en fremmed etterretningstjeneste ikke tolkes strengt så lenge det kan bevises at det foreligger en fordekt og statlig styrt påvirkningsoperasjon, jf. punkt 6.2.
5.2.5 Bør straffebudet inneholde et rettsstridsvilkår?
FFI har ingen innsigelser mot at «rettsstridig» inntas i gjerningsbeskrivelsen.
5.2.6 Bør også andre former for samarbeid med fremmed etterretningstjeneste være straffbart?
I FFIs analyser av fremtidige utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten (FFI-rapport 21/01132: «Samfunnsutvikling frem mot 2030 - utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten»), pekes det på en rekke forhold som bidrar til å viske ut skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet. I særlig grad kan dette knyttes til teknologiutviklingen som er en viktig endringsdriver for bortimot alle utfordringskategoriene som politiet, PST og påtalemyndigheten står overfor. For det første bidrar digital transformasjon og elektrifisering av samfunnet til økende kompleksitet i gjensidige avhengigheter mellom ulike infrastrukturbaserte tjenester. Når en tjeneste blir brukt av mange kan det være vanskelig å ha full oversikt over hvilke verdier tjenesten bidrar til. Dette gjør det forebyggende sikkerhetsarbeidet vanskeligere. For det andre kan sårbarheter i gjensidige avhengigheter utnyttes og manipuleres av fremmede staters etterretningstjenester gjennom sammensatte trusler bestående av både lovlige og ulovlige virkemidler. Dette gjør at samfunnets verdier kan rammes på en rekke måter. For det tredje vil teknologiutviklingen ikke bare gi fremmede etterretningstjenester nye evner; også kriminelle aktører er raske med å ta i bruk ny teknologi, enten gjennom å endre modus operandi eller gjennom å endre deres «forretningsmodell». Det er grunn til å forvente at demokratisering av kunnskap og spredning av avanserte teknologier til ikke-statlige aktører vil bidra til å forsterke kriminalitetsutviklingen i det digitale rom og at flere avanserte kriminelle handlinger vil tilbys som en tjeneste av kriminelle nettverk, også til fremmede etterretningstjenester. Dette gjør det ikke bare vanskeligere å trekke et klart skille mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet; det gjør det også vanskeligere å trekke et skille mellom kriminalitet og sikkerhetstruende virksomhet. Det er derfor behov for i større grad å se trusler mot statssikkerheten, mot samfunnssikkerheten og mot menneskelig sikkerhet i sammenheng.
For å kunne møte dagens og det fremtidige utfordringsbildet som forventes, mener FFI det er behov for raskt å utrede nærmere et straffebud som mer generelt rammer samarbeid med fremmed etterretningstjeneste som setter denne i stand til å utøve virksomhet i Norge. I så henseende bør det gjøres en helhetlig vurdering om straffelovens kapittel 17 er tilpasset dagens og fremtidens utfordringsbilde. I en slik gjennomgang bør det utøves forsiktighet med hensyn på en eventuell fjerning av eksisterende bestemmelser; at en bestemmelse i liten eller ingen grad har vært anvendt bør ikke være en vesentlig begrunnelse for å fjerne bestemmelsen. Gjennomgangen bør også sees opp mot etterretningstjenesteloven.
5.2.8 Strafferamme og grov overtredelse
FFI har ingen kommentarer på forslaget til strafferamme og regulering av grove overtredelser.
I punkt 3.2 pekes det på at «[i]nnholdet i og karakteren av ytringen og sammenhengen den fremkommer i vil være av betydning for om inngrepet anses forholdsmessig». Her bør mengde informasjon og hvordan det spres og så tas hensyn til siden dette kan gi en pekepinn på om intensjonen er mer organisert påvirkning enn meningsytring.
Videre er det grunn til å forvente at påvirkningsvirksomheten vil endre karakter og omfang som følge av samfunnsutviklingen. I denne forbindelse kan det ikke utelukkes at man vil se en «privatisering» av påvirkningsoperasjoner i det digitale rom, hvor ikke-statlige aktører utfører handlinger som tidligere kun var forbeholdt statlige aktører. FFI anbefaler derfor at det høstes erfaringer med hvor godt straffebudet fungerer og at det gjennomføres vurderinger om det er behov for endringer i straffebudet som følge av trusselutviklingen.
5.2.2 Hvilken definisjon av påvirkningsvirksomhet skal straffeforbudet bygge på?
I lovforslaget er påvirkningsvirksomhet beskrevet som «virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med sikte på å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelse». I høringsnotatet er påvirkning rettet mot beslutninger beskrevet som «å få noen til å mene noe bestemt eller foreta en bestemt handling», mens påvirkning rettet mot den allmenne meningsdannelse er beskrevet som «å påvirke den offentlige debatten eller opinionens mening».
FFI støtter beskrivelsen av påvirkningsvirksomhet som er benyttet i lovforslaget og finner den i tråd med FFIs egne analyser. FFI støtter høringsnotatets vurderinger om at bestemmelsen bør utformes teknologinøytralt siden påvirkningsoperasjoner kan finne sted både i det fysiske og i det digitale rom. FFI støtter også vurderingen om at det ikke oppstilles strenge begrensninger på handlemåte eller hvilke virkemidler som kan benyttes. Dette er i tråd med FFI analyser som viser at et bredt spektrum av både attribuerbare og ikke-attribuerbare virkemidler kan benyttes i påvirkningsøyemed, samt at teknologiutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig vil gi fremmede etterretningstjenester nye måter å utøve påvirkning på.
Videre støtter FFI høringsnotatets vurderinger om at hvorvidt en handling i et konkret tilfelle utgjør en fare for grunnleggende nasjonale interesser, ikke bør være avgjørende for straffbarheten fordi det vil være vanskelig å vurdere motivet for en statlig påvirkningsoperasjon og hvilke effekter som søkes oppnådd.
5.2.3 Hvilke krav bør stilles til tilknytningen til fremmed etterretningstjeneste?
FFI støtter høringsnotatets vurdering at straffebudet bør rettes mot rettsstridig samarbeid med fremmed etterretningstjeneste og ikke mot bestemte ytringer.
5.2.4 «Fremmed etterretningstjeneste» eller annet uttrykk?
FFI støtter høringsnotatets syn om at statlig styrte påvirkningsoperasjoner utøves direkte eller indirekte av etterretningstjenester. Dog kan det være vanskelig å bevise samarbeid med en etterretningstjeneste dersom påvirkningen utføres fordekt med ikke-attribuerbare virkemidler. Dette kan tale for at «fremmed stat» eller «fremmed makt» bør benyttes i stedet for. Samtidig kan dette som høringsnotatet påpeker, gjøre at straffebudet får uklar rekkevidde eller at gjerningsbeskrivelsen blir unødig komplisert.
FFI støtter derfor høringsnotatets syn om at «fremmed etterretningstjeneste» bør benyttes dersom vilkåret for hva som utgjør en fremmed etterretningstjeneste ikke tolkes strengt så lenge det kan bevises at det foreligger en fordekt og statlig styrt påvirkningsoperasjon, jf. punkt 6.2.
5.2.5 Bør straffebudet inneholde et rettsstridsvilkår?
FFI har ingen innsigelser mot at «rettsstridig» inntas i gjerningsbeskrivelsen.
5.2.6 Bør også andre former for samarbeid med fremmed etterretningstjeneste være straffbart?
I FFIs analyser av fremtidige utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten (FFI-rapport 21/01132: «Samfunnsutvikling frem mot 2030 - utfordringer for politiet, PST og påtalemyndigheten»), pekes det på en rekke forhold som bidrar til å viske ut skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet. I særlig grad kan dette knyttes til teknologiutviklingen som er en viktig endringsdriver for bortimot alle utfordringskategoriene som politiet, PST og påtalemyndigheten står overfor. For det første bidrar digital transformasjon og elektrifisering av samfunnet til økende kompleksitet i gjensidige avhengigheter mellom ulike infrastrukturbaserte tjenester. Når en tjeneste blir brukt av mange kan det være vanskelig å ha full oversikt over hvilke verdier tjenesten bidrar til. Dette gjør det forebyggende sikkerhetsarbeidet vanskeligere. For det andre kan sårbarheter i gjensidige avhengigheter utnyttes og manipuleres av fremmede staters etterretningstjenester gjennom sammensatte trusler bestående av både lovlige og ulovlige virkemidler. Dette gjør at samfunnets verdier kan rammes på en rekke måter. For det tredje vil teknologiutviklingen ikke bare gi fremmede etterretningstjenester nye evner; også kriminelle aktører er raske med å ta i bruk ny teknologi, enten gjennom å endre modus operandi eller gjennom å endre deres «forretningsmodell». Det er grunn til å forvente at demokratisering av kunnskap og spredning av avanserte teknologier til ikke-statlige aktører vil bidra til å forsterke kriminalitetsutviklingen i det digitale rom og at flere avanserte kriminelle handlinger vil tilbys som en tjeneste av kriminelle nettverk, også til fremmede etterretningstjenester. Dette gjør det ikke bare vanskeligere å trekke et klart skille mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet; det gjør det også vanskeligere å trekke et skille mellom kriminalitet og sikkerhetstruende virksomhet. Det er derfor behov for i større grad å se trusler mot statssikkerheten, mot samfunnssikkerheten og mot menneskelig sikkerhet i sammenheng.
For å kunne møte dagens og det fremtidige utfordringsbildet som forventes, mener FFI det er behov for raskt å utrede nærmere et straffebud som mer generelt rammer samarbeid med fremmed etterretningstjeneste som setter denne i stand til å utøve virksomhet i Norge. I så henseende bør det gjøres en helhetlig vurdering om straffelovens kapittel 17 er tilpasset dagens og fremtidens utfordringsbilde. I en slik gjennomgang bør det utøves forsiktighet med hensyn på en eventuell fjerning av eksisterende bestemmelser; at en bestemmelse i liten eller ingen grad har vært anvendt bør ikke være en vesentlig begrunnelse for å fjerne bestemmelsen. Gjennomgangen bør også sees opp mot etterretningstjenesteloven.
5.2.8 Strafferamme og grov overtredelse
FFI har ingen kommentarer på forslaget til strafferamme og regulering av grove overtredelser.
I punkt 3.2 pekes det på at «[i]nnholdet i og karakteren av ytringen og sammenhengen den fremkommer i vil være av betydning for om inngrepet anses forholdsmessig». Her bør mengde informasjon og hvordan det spres og så tas hensyn til siden dette kan gi en pekepinn på om intensjonen er mer organisert påvirkning enn meningsytring.
Videre er det grunn til å forvente at påvirkningsvirksomheten vil endre karakter og omfang som følge av samfunnsutviklingen. I denne forbindelse kan det ikke utelukkes at man vil se en «privatisering» av påvirkningsoperasjoner i det digitale rom, hvor ikke-statlige aktører utfører handlinger som tidligere kun var forbeholdt statlige aktører. FFI anbefaler derfor at det høstes erfaringer med hvor godt straffebudet fungerer og at det gjennomføres vurderinger om det er behov for endringer i straffebudet som følge av trusselutviklingen.