Det vises til departementets høringsbrev av 20. april 2021 med høringsfrist 25. juni 2021.
Det er positivt at innstillingen er sendt på høring slik at interesser og aktører som ikke har vært representert i utvalget får anledning til å tilkjennegi sine synspunkter og perspektiver, herunder ulike offentlige myndigheter. Departementet får dermed et mer fullstendig bilde av de temaer som har vært behandlet i utvalget med tanke på den videre oppfølgingen.
Norges Rederiforbund representerer skip som opererer i utenriksfart (skip som opererer på norsk sokkel og skip som opererer mellom norsk og utenlandsk havn), den konsesjonsbelagte kystruten, samt i en viss utstrekning cruisevirksomhet som har destinasjoner på kysten. Vi representerer altså ikke alle de skipssegmenter som inngår i utvalgets diskusjoner og anbefalinger.
Innstillingens kap. 7.1 med oversikt over utvalgets anbefalinger viser at det er bred enighet om en rekke sentrale utgangspunkter, men også at partene må arbeide videre med de nærmere avgrensningene og avklaringer. Norges Rederiforbund var representert i det partssammensatte utvalget, og vi stiller oss bak utvalgets anbefalinger.
Hovedspørsmålet som det partssammensatte utvalget har drøftet er i hvilken utstrekning det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel. Innstillingen viser at det er enighet om at skip med et internasjonalt operasjonsmønster som tidvis opererer i norsk farvann ikke skal omfattes av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Dette er en viktig avklaring og sentral premiss for oss, idet vi hele tiden har ment at en lovfesting av krav til norske lønns- og arbeidsvilkår ikke er veien å gå for slike skip. Den samlede risikoen for Norge som skipsfartsnasjon er for høy med de samfunnsøkonomiske, markedsmessige og utenrikspolitiske konsekvenser som er grundig beskrevet i de to utredningene fra Oslo Economics (for Nærings- og fiskeridepartementet fra 2019) og Menon (utredningen for sjømannsorganisasjonene fra 2019). Man bør heller satse på forbedring og målretting av refusjonsordningen som virkemiddel for å sikre konkurransekraften for norske sjøfolk.
Det har i realiteten pågått diskusjon om det bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip som opererer på norsk sokkel og i norsk farvann i mer enn 12 år. I denne perioden har det kommet ulike regulatoriske initiativer som har betydning for dette spørsmålet som for eksempel reglene om oppholdstillatelse for arbeid i utlendingsregelverket, skipssikkerhetsloven fra 2007, skipsarbeidsloven fra 2013, Fartsområdeutvalgets innstilling i 2014 (åpning for NIS på kysten for skip i internasjonal fart og for konstruksjonsskip i NIS på norsk sokkel) og Fartsområdeutvalgets innstilling del 2 i 2015 (forslag til endringer i refusjonsordningen), adgangen til å benytte NIS på cruiseskip som tar passasjerer mellom utenlandske og norske havner i 2015 og lov om tilskudd til arbeidstakere til sjøs fra 2017 (med tilhørende forskrifter).
Til tross for flere større utredninger av spørsmålet om juridisk handlingsrom, virkemidler og konsekvensen av å bruke et eventuelt juridisk handlingsrom (se også pkt. 3 nedenfor), konstaterer vi at man fortsatt står overfor mange uavklarte spørsmål og da særlig hva gjelder handlingsrommet på kontinentalsokkelen. Det hersker betydelig uenighet mellom eksperter i internasjonal rett på dette området. I denne sammenheng konstaterer vi at Nærings- og fiskeridepartementet fortsatt ikke har konkludert med sin oppfatning av utredningen som de bestilte fra advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. og Oslo Economics i 2018, og som ble sendt på høring i 2019.
Det har vært kompliserende for den pågående debatten at ulike aktører som har tatt til orde for at det bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår særlig har hatt søkelys på spørsmålet om hva Norge kan innføre av slike krav uten å komme i konflikt med sine internasjonale forpliktelser. De har i mindre utstrekning stilt spørsmålet om hva man bør gjøre utfra en bredere vurdering av de ulike konsekvenser av å innføre et slikt krav. I denne forbindelse minner vi om at spørsmålet om de bedriftsøkonomiske og handelspolitiske konsekvensene av et slikt krav er grundig utredet av Oslo Economics og Menon.
2. Norges Rederiforbund sin posisjon – betydningen av refusjonsordningen for norsk maritim kompetanse
Norges Rederiforbund er opptatt av at det skal gjelde gode lønns- og arbeidsvilkår for alle arbeidstakere som har sitt arbeid om bord uansett deres nasjonalitet, skipenes nasjonalitet og skipenes operasjonsmønster. Dette sikres bl.a. gjennom tariffavtaler og viktig internasjonalt regelverk som Maritime Labour Convention (MLC 2006) og STCW-konvensjonen (regulerer bl.a. hviletid). I praksis er alle arbeidstakere som arbeider på skip som er tilmeldt Norges Rederiforbund omfattet av tariffavtaler med norske og utenlandske fagforeninger. Skipsfartens tariffavtalesystem er basert på levekostnadsnivået i sjøfolkenes hjemland, samtidig som ulike nettolønns- og refusjonsordninger er etablert med det formål å utjevne kostnadsforskjellene som høykostland møter i den internasjonale konkurransen.
Norsk maritim kompetanse er svært viktig for næringen. Når det gjelder arbeidet med å sikre tilstrekkelig med norsk maritim kompetanse til sjøs så er de viktigste virkemidlene i praksis at det må sikres at rederiene har stabile, forutsigbare og konkurransemessige rammebetingelser i kombinasjon med en god refusjonsordning. Vi støtter de tydelige føringer og anbefalinger om refusjonsordningen (tilskuddsordningen) omtalt i del III i utvalgets innstilling (s. 51-63), der departementet bes merke seg at arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden er helt samstemte.
For Norges Rederiforbund er det ellers helt grunnleggende at nasjonal regulering av skipsfarten må ligge innenfor de rammer som følger av Norges internasjonale forpliktelser, jf. pkt. 3 og 4 nedenfor.
3. Forholdet til havretten og EØS-avtalen – rettslig handlingsrom
Utvalget har i sammendraget i kap. 2 tatt forbehold om at de anbefalinger som partene er blitt enige om må ligge innenfor hva som kan gjennomføres i nasjonal rett uten å komme i konflikt med folkeretten eller EØS-avtalen. Utvalget sier om dette:
Partene har hatt ulike vurderinger av både det juridiske handlingsrommet og hvilke konsekvenser innføring av et slikt krav vil få. Utvalget har likevel kommet fram til en samlet anbefaling. En forutsetning er at den kan gjennomføres uten å komme i strid med våre folkerettslige eller EØS-rettslige forpliktelser.
Det er på det rene at partene i utvalget har ulike oppfatninger om det rettslige handlingsrommet. I kap. 12 er det inntatt særmerknader fra partene om dette spørsmålet. Det vises her også til høringsrunden etter fremleggelsen av utredningen til advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. i 2019. Som det kommer frem av kap. 12 så viser begge sider bl.a. til ulike vurderinger som er foretatt av ekstern ekspertise. Det er videre viktig å understreke at de utredningene som advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. har foretatt i oppdrag for Nærings- og fiskeridepartementet i 2019 og utredningen som Nordisk Institutt for Sjørett utarbeidet for sjømannsorganisasjonene i 2019 kun utgjør en del av det samlede kildematerialet. Når det gjelder det rettslige handlingsrommet etter EØS-avtalen har for eksempel Utenriksdepartementet i et notat til utvalget drøftet om et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip kan anses om en lovlig restriksjon etter EØS-avtalen, og pekt på at det er et spørsmål som Nærings- og handelsdepartementet er nærmest til å vurdere.
I Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av den maritime stortingsmeldingen i april 2021 er regjeringen bedt om, sammen med partene, å iverksette arbeidet med oppfølging av innstillingen til utvalget. Dersom det i den forbindelse blir iverksatt arbeid med å innføre lovbestemmelser som regulerer lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip, er det nødvendig at det foretas en helhetlig gjennomgang av det rettslige handlingsrommet.
4. Skipsfartens internasjonale karakter og norsk utenrikspolitikk
Etter vårt syn gir utvalget en god beskrivelse av mangfoldet i norsk skipsfart derunder bl.a. skillet mellom den delen av skipsfarten som opererer i innenriksfart og i internasjonal skipsfart. Internasjonal skipsfart kjennetegnes blant annet med at virksomheten er svært gjennomregulert gjennom internasjonalt regelverk utviklet av blant annet International Maritime Organization (IMO) og International Labour Organization (ILO).
Når det gjelder holdningen til internasjonalt regelverk og implementeringen av dette i norsk rett, har norsk politikk over tid vært basert på at internasjonal rettsorden og samarbeid er viktig for Norge som en liten og åpen økonomi. Som følge av dette har Norge ofte påtatt seg en pådriverrolle for utvikling av nytt regelverk i IMO. Norge var for eksempel instrumentell i arbeidet med å etablere Havrettskonvensjonen -havets grunnlov- gjennom det arbeidet som bl.a. Jens Evensen gjorde. En viktig side av det internasjonale regelverket er at landene opptrer lojalt og at nasjonale særinteresser må vike når de kommer i konflikt med, eller man står i fare for å utfordre det internasjonale regelverket.
Betydningen av for eksempel Havrettskonvensjonen er fremhevet i en rekke offentlige dokumenter. I Stortingsmelding nr. 15 (2008-2009) om hovedlinjene i utenrikspolitikken sies det bl.a.:
Mye av Norges rikdom er en direkte konsekvens av at det eksisterer en internasjonal rettsorden og internasjonale normer som de aller fleste land forholder seg til. For Norge er ikke minst FNs havrettskonvensjon av 1982 helt avgjørende. Den moderne havretten, som i stor grad ble utviklet gjennom multilaterale forhandlingene i løpet av 1970-årene, slår fast Norges rettigheter som kyststat, blant annet til å etablere 200-mils soner, og enerett til å undersøke og utnytte både levende og ikke-levende ressurser på kontinentalsokkelen.
Årsaken til at vi fremhever ovennevnte forhold i denne høringen er at vi mener at de føringer som ligger i norsk utenrikspolitikk har betydning for den videre oppfølging til de deler av utvalgets innstilling som handler om at det må avklares hva som er grensene for Norges nasjonale handlingsrom, jf. også pkt. 3 ovenfor.
5. Kommentarer til kap. 7.1 om utvalgets anbefalinger
Gjennom utvalgets anbefalinger i kap. 7.1 har det kommet viktige avklaringer mht. grensene for hvilke aktiviteter som etter utvalgets oppfatning skal gjøres til gjenstand for et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig er det klart at det gjenstår mye arbeid for å foreta de nærmere avgrensningene. I den forbindelse må det også foretas endelige avklaringer av det rettslige handlingsrommet på de områder som er behandlet i rapporten. Dette gjelder både mht. folkerettslige bestemmelser og annet regelverk som bilaterale skipsfarts- og handelsavtaler.
Til pkt.1 om skip som tar last mellom norske havner Det er meget positivt at utvalget tydelig presiserer at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår må avgrenses mot skip som opererer i norsk farvann i internasjonal fart. Det er i innstillingen presisert at et slikt krav ikke skal gjelde for skip som laster i flere norske havner på vei til utlandet, og motsatt losser i flere norske havner på vei fra utlandet (såkalt partslaster). Dette er i tråd med det som i dag også gjelder for skip i NIS, der partslaster ikke omfattes av fartsområdebegrensningene etter NIS-loven § 4. Utvalget sier også at kravet heller ikke skal gjelde for skip i internasjonal fart som unntaksvis frakter gods mellom norske havner. Vi legger her til grunn at det ikke har vært utvalgets intensjon å gjøre endringer mht. den adgang som skip i NIS har i dag til å ta gods mellom norske havner, jf. Fartsområdeutvalgets innstilling i 2015.
Det er også positivt at utvalget presiserer at den nærmere avgrensingen av unntaket må baseres på den faktiske situasjonen, det statistiske grunnlaget og konkurransesituasjonen for NOR- og NIS-registrerte fartøy. Det var for eksempel nettopp slike vurderinger som lå til grunn i Fartsområdeutvalgets innstilling. Etter vårt syn er det også viktig at det sees hen til konkurransen med andre transportformer der økte kostnader ved sjøtransport vil kunne føre til økning av transporten på land, i strid med det som er en viktig politisk målsetning om at sjøveien er miljøveien.
Utvalgets mandat bygger altså på den klare forutsetning at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår ikke må svekke rederienes konkurransekraft eller gjøre det mindre attraktivt å benytte norsk maritim kompetanse. Vi viser i denne sammenheng til bl.a. kap. 6.3.1 om arbeidsgiversidens syn på konsekvensene for rederienes konkurransekraft dersom det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, og som vi fullt og helt stiller oss bak.
Til pkt.2 om passasjerskip i norsk farvann Utvalget anbefaler at det skal gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip som er i direkte konkurranse med kystruten, og presiserer at internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn ikke skal omfattes av kravet. Utvalget har ikke foretatt noen nærmere drøftelse av hva som menes med «direkte konkurranse», men etter vårt syn bør det her tas utgangspunkt i den konsesjonsbelagte virksomheten som inngår i kystrutene. Det som kjennetegner denne virksomheten, er at man driver med både varetransport og passasjertransport (med og uten overnatting) med anløpsplikt i bestemte havner etter en fast ruteplan på helårsbasis. Til pkt. 3 om skip som har stasjonær virksomhet i norsk farvann
Utvalget anbefaler at det skal gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som har «stasjonær virksomhet» i «norsk farvann», uten at det drøftes nærmere hvordan dette skal avgrenses eller forstås. Utgangspunktet for diskusjonen i utvalget var hvilke regler som bør gjelde for skip som ligger til kai og som benyttes til overnatting utelukkende mens skipet ligger til kai (gjerne omtalt som såkalt hotellskip) og der er derfor denne situasjonen som nevnes eksplisitt, men utvalgets anbefaling favner altså videre enn dette.
Vi oppfatter at det utvalget i realiteten ønsker med dette forslaget er å trekke opp grensen mellom virksomhet som omfattes av det maritime regelverket og landbasert lovgiving. Adgangen til å regulere virksomheten for skip som opererer i territorialfarvannet og indre farvann er drøftet i de ulike utredningene som utvalget har behandlet. Det gjør seg gjeldende ulike oppfatninger om rekkevidden av havnestatenes myndighet til å regulere forholdene om bord i utenlandske skip i dette farvannet bl.a. når det gjelder hva som skal anses som uskyldig gjennomfart og indre forhold om bord på skipet.
For å ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag for å kunne vurdere de ulike regulatoriske spørsmål som oppstår når man skal trekke opp de nærmere grensene mellom det som naturlig inngår i maritim virksomhet og landbasert virksomhet, mener vi at temaets kompleksitet samt det forhold at dette skillet åpenbart også vil kunne få en rekke andre rettsvirkninger, tilsier at departementet gir Sjølovkomiteen i oppdrag å utrede dette spørsmålet nærmere med deltagelse fra bl.a. partene i utvalget.
Til pkt. 4 om nye havnæringer
Dette punktet ble inntatt i innstillingen uten at det foreligger noen nærmere drøftelse av hvilke aktiviteter det siktes til. Punktet er begrenset til å gjelde aktivitet i norsk farvann som vil si territorialfarvannet og indre farvann. Fordi punktet viser til fremtidige aktiviteter, er det etter vårt syn naturlig at den nærmere avklaringen på dette punktet bør utstå til man har bedre oversikt over hvilke aktiviteter det vil kunne være tale om.
6. Kommentarer til forslaget til avtalebasert løsning for skip i offshorevirksomhet
Skip som opererer i offshorevirksomhet på norsk sokkel omfattes ikke av utvalgets anbefalinger i kap. 7.1, men det er i vedlegg 11 inntatt forslag til en avtalebasert løsning som har vært underlagt særskilt drøftelse mellom sjømannsorganisasjonene, Norges Rederiforbund og Norsk olje og gass (NOROG). NOROG var ikke medlem i partssammensatt utvalg, og var ikke involvert i arbeidet i utvalget utover å delta i drøftelser om etablering av en avtalebasert løsning.
I kap. 12 har partene, som tidligere nevnt, redegjort for sine særmerknader når det gjelder det rettslige handlingsrommet. Arbeidsgiversiden er for sin del av den oppfatning at det vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser å gjennom lovgivingen innføre et krav om norske lønns- og arbeidsbetingelser på utenlandske skip. På dette området er etter vårt syn derfor en avtalebasert løsning det eneste som er farbart. Partene har også lang erfaring med å regulere lønns- og arbeidsvilkår avtaleveien som i prinsippet gir partene nødvendig innflytelse på de ulike virksomhetene som opererer på norsk sokkel. Dette understrekes av at både sjømannsorganisasjonene, LO og Norges Rederiforbund går inn for at skipsfarten som opererer på sokkelen bør reguleres i en avtale mellom partene. For skip med støtteaktiviteter på norsk kontinentalsokkel er skipene i dag i det vesentlige registrert i NOR. For slike skip vil en avtalebasert løsning derfor representere enn videreføring av det som er dagens situasjon.
Som det kommer frem av vedlegg 11 er det en forutsetning for en avtalebasert løsning at refusjonsordningen videreføres minst på nivå med dagens ordning. Dette punktet er svært viktig for Norges Rederiforbund fordi vi er bekymret for om det over tid vil være tilstrekkelig politisk vilje til å opprettholde refusjonsordningen minst på dagens nivå dersom det etableres lovgiving som krever at alle skip som opererer på dette området skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår.
Det er positivt at innstillingen er sendt på høring slik at interesser og aktører som ikke har vært representert i utvalget får anledning til å tilkjennegi sine synspunkter og perspektiver, herunder ulike offentlige myndigheter. Departementet får dermed et mer fullstendig bilde av de temaer som har vært behandlet i utvalget med tanke på den videre oppfølgingen.
Norges Rederiforbund representerer skip som opererer i utenriksfart (skip som opererer på norsk sokkel og skip som opererer mellom norsk og utenlandsk havn), den konsesjonsbelagte kystruten, samt i en viss utstrekning cruisevirksomhet som har destinasjoner på kysten. Vi representerer altså ikke alle de skipssegmenter som inngår i utvalgets diskusjoner og anbefalinger.
Innstillingens kap. 7.1 med oversikt over utvalgets anbefalinger viser at det er bred enighet om en rekke sentrale utgangspunkter, men også at partene må arbeide videre med de nærmere avgrensningene og avklaringer. Norges Rederiforbund var representert i det partssammensatte utvalget, og vi stiller oss bak utvalgets anbefalinger.
Hovedspørsmålet som det partssammensatte utvalget har drøftet er i hvilken utstrekning det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel. Innstillingen viser at det er enighet om at skip med et internasjonalt operasjonsmønster som tidvis opererer i norsk farvann ikke skal omfattes av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Dette er en viktig avklaring og sentral premiss for oss, idet vi hele tiden har ment at en lovfesting av krav til norske lønns- og arbeidsvilkår ikke er veien å gå for slike skip. Den samlede risikoen for Norge som skipsfartsnasjon er for høy med de samfunnsøkonomiske, markedsmessige og utenrikspolitiske konsekvenser som er grundig beskrevet i de to utredningene fra Oslo Economics (for Nærings- og fiskeridepartementet fra 2019) og Menon (utredningen for sjømannsorganisasjonene fra 2019). Man bør heller satse på forbedring og målretting av refusjonsordningen som virkemiddel for å sikre konkurransekraften for norske sjøfolk.
Det har i realiteten pågått diskusjon om det bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip som opererer på norsk sokkel og i norsk farvann i mer enn 12 år. I denne perioden har det kommet ulike regulatoriske initiativer som har betydning for dette spørsmålet som for eksempel reglene om oppholdstillatelse for arbeid i utlendingsregelverket, skipssikkerhetsloven fra 2007, skipsarbeidsloven fra 2013, Fartsområdeutvalgets innstilling i 2014 (åpning for NIS på kysten for skip i internasjonal fart og for konstruksjonsskip i NIS på norsk sokkel) og Fartsområdeutvalgets innstilling del 2 i 2015 (forslag til endringer i refusjonsordningen), adgangen til å benytte NIS på cruiseskip som tar passasjerer mellom utenlandske og norske havner i 2015 og lov om tilskudd til arbeidstakere til sjøs fra 2017 (med tilhørende forskrifter).
Til tross for flere større utredninger av spørsmålet om juridisk handlingsrom, virkemidler og konsekvensen av å bruke et eventuelt juridisk handlingsrom (se også pkt. 3 nedenfor), konstaterer vi at man fortsatt står overfor mange uavklarte spørsmål og da særlig hva gjelder handlingsrommet på kontinentalsokkelen. Det hersker betydelig uenighet mellom eksperter i internasjonal rett på dette området. I denne sammenheng konstaterer vi at Nærings- og fiskeridepartementet fortsatt ikke har konkludert med sin oppfatning av utredningen som de bestilte fra advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. og Oslo Economics i 2018, og som ble sendt på høring i 2019.
Det har vært kompliserende for den pågående debatten at ulike aktører som har tatt til orde for at det bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår særlig har hatt søkelys på spørsmålet om hva Norge kan innføre av slike krav uten å komme i konflikt med sine internasjonale forpliktelser. De har i mindre utstrekning stilt spørsmålet om hva man bør gjøre utfra en bredere vurdering av de ulike konsekvenser av å innføre et slikt krav. I denne forbindelse minner vi om at spørsmålet om de bedriftsøkonomiske og handelspolitiske konsekvensene av et slikt krav er grundig utredet av Oslo Economics og Menon.
2. Norges Rederiforbund sin posisjon – betydningen av refusjonsordningen for norsk maritim kompetanse
Norges Rederiforbund er opptatt av at det skal gjelde gode lønns- og arbeidsvilkår for alle arbeidstakere som har sitt arbeid om bord uansett deres nasjonalitet, skipenes nasjonalitet og skipenes operasjonsmønster. Dette sikres bl.a. gjennom tariffavtaler og viktig internasjonalt regelverk som Maritime Labour Convention (MLC 2006) og STCW-konvensjonen (regulerer bl.a. hviletid). I praksis er alle arbeidstakere som arbeider på skip som er tilmeldt Norges Rederiforbund omfattet av tariffavtaler med norske og utenlandske fagforeninger. Skipsfartens tariffavtalesystem er basert på levekostnadsnivået i sjøfolkenes hjemland, samtidig som ulike nettolønns- og refusjonsordninger er etablert med det formål å utjevne kostnadsforskjellene som høykostland møter i den internasjonale konkurransen.
Norsk maritim kompetanse er svært viktig for næringen. Når det gjelder arbeidet med å sikre tilstrekkelig med norsk maritim kompetanse til sjøs så er de viktigste virkemidlene i praksis at det må sikres at rederiene har stabile, forutsigbare og konkurransemessige rammebetingelser i kombinasjon med en god refusjonsordning. Vi støtter de tydelige føringer og anbefalinger om refusjonsordningen (tilskuddsordningen) omtalt i del III i utvalgets innstilling (s. 51-63), der departementet bes merke seg at arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden er helt samstemte.
For Norges Rederiforbund er det ellers helt grunnleggende at nasjonal regulering av skipsfarten må ligge innenfor de rammer som følger av Norges internasjonale forpliktelser, jf. pkt. 3 og 4 nedenfor.
3. Forholdet til havretten og EØS-avtalen – rettslig handlingsrom
Utvalget har i sammendraget i kap. 2 tatt forbehold om at de anbefalinger som partene er blitt enige om må ligge innenfor hva som kan gjennomføres i nasjonal rett uten å komme i konflikt med folkeretten eller EØS-avtalen. Utvalget sier om dette:
Partene har hatt ulike vurderinger av både det juridiske handlingsrommet og hvilke konsekvenser innføring av et slikt krav vil få. Utvalget har likevel kommet fram til en samlet anbefaling. En forutsetning er at den kan gjennomføres uten å komme i strid med våre folkerettslige eller EØS-rettslige forpliktelser.
Det er på det rene at partene i utvalget har ulike oppfatninger om det rettslige handlingsrommet. I kap. 12 er det inntatt særmerknader fra partene om dette spørsmålet. Det vises her også til høringsrunden etter fremleggelsen av utredningen til advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. i 2019. Som det kommer frem av kap. 12 så viser begge sider bl.a. til ulike vurderinger som er foretatt av ekstern ekspertise. Det er videre viktig å understreke at de utredningene som advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co. har foretatt i oppdrag for Nærings- og fiskeridepartementet i 2019 og utredningen som Nordisk Institutt for Sjørett utarbeidet for sjømannsorganisasjonene i 2019 kun utgjør en del av det samlede kildematerialet. Når det gjelder det rettslige handlingsrommet etter EØS-avtalen har for eksempel Utenriksdepartementet i et notat til utvalget drøftet om et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip kan anses om en lovlig restriksjon etter EØS-avtalen, og pekt på at det er et spørsmål som Nærings- og handelsdepartementet er nærmest til å vurdere.
I Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av den maritime stortingsmeldingen i april 2021 er regjeringen bedt om, sammen med partene, å iverksette arbeidet med oppfølging av innstillingen til utvalget. Dersom det i den forbindelse blir iverksatt arbeid med å innføre lovbestemmelser som regulerer lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip, er det nødvendig at det foretas en helhetlig gjennomgang av det rettslige handlingsrommet.
4. Skipsfartens internasjonale karakter og norsk utenrikspolitikk
Etter vårt syn gir utvalget en god beskrivelse av mangfoldet i norsk skipsfart derunder bl.a. skillet mellom den delen av skipsfarten som opererer i innenriksfart og i internasjonal skipsfart. Internasjonal skipsfart kjennetegnes blant annet med at virksomheten er svært gjennomregulert gjennom internasjonalt regelverk utviklet av blant annet International Maritime Organization (IMO) og International Labour Organization (ILO).
Når det gjelder holdningen til internasjonalt regelverk og implementeringen av dette i norsk rett, har norsk politikk over tid vært basert på at internasjonal rettsorden og samarbeid er viktig for Norge som en liten og åpen økonomi. Som følge av dette har Norge ofte påtatt seg en pådriverrolle for utvikling av nytt regelverk i IMO. Norge var for eksempel instrumentell i arbeidet med å etablere Havrettskonvensjonen -havets grunnlov- gjennom det arbeidet som bl.a. Jens Evensen gjorde. En viktig side av det internasjonale regelverket er at landene opptrer lojalt og at nasjonale særinteresser må vike når de kommer i konflikt med, eller man står i fare for å utfordre det internasjonale regelverket.
Betydningen av for eksempel Havrettskonvensjonen er fremhevet i en rekke offentlige dokumenter. I Stortingsmelding nr. 15 (2008-2009) om hovedlinjene i utenrikspolitikken sies det bl.a.:
Mye av Norges rikdom er en direkte konsekvens av at det eksisterer en internasjonal rettsorden og internasjonale normer som de aller fleste land forholder seg til. For Norge er ikke minst FNs havrettskonvensjon av 1982 helt avgjørende. Den moderne havretten, som i stor grad ble utviklet gjennom multilaterale forhandlingene i løpet av 1970-årene, slår fast Norges rettigheter som kyststat, blant annet til å etablere 200-mils soner, og enerett til å undersøke og utnytte både levende og ikke-levende ressurser på kontinentalsokkelen.
Årsaken til at vi fremhever ovennevnte forhold i denne høringen er at vi mener at de føringer som ligger i norsk utenrikspolitikk har betydning for den videre oppfølging til de deler av utvalgets innstilling som handler om at det må avklares hva som er grensene for Norges nasjonale handlingsrom, jf. også pkt. 3 ovenfor.
5. Kommentarer til kap. 7.1 om utvalgets anbefalinger
Gjennom utvalgets anbefalinger i kap. 7.1 har det kommet viktige avklaringer mht. grensene for hvilke aktiviteter som etter utvalgets oppfatning skal gjøres til gjenstand for et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig er det klart at det gjenstår mye arbeid for å foreta de nærmere avgrensningene. I den forbindelse må det også foretas endelige avklaringer av det rettslige handlingsrommet på de områder som er behandlet i rapporten. Dette gjelder både mht. folkerettslige bestemmelser og annet regelverk som bilaterale skipsfarts- og handelsavtaler.
Til pkt.1 om skip som tar last mellom norske havner Det er meget positivt at utvalget tydelig presiserer at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår må avgrenses mot skip som opererer i norsk farvann i internasjonal fart. Det er i innstillingen presisert at et slikt krav ikke skal gjelde for skip som laster i flere norske havner på vei til utlandet, og motsatt losser i flere norske havner på vei fra utlandet (såkalt partslaster). Dette er i tråd med det som i dag også gjelder for skip i NIS, der partslaster ikke omfattes av fartsområdebegrensningene etter NIS-loven § 4. Utvalget sier også at kravet heller ikke skal gjelde for skip i internasjonal fart som unntaksvis frakter gods mellom norske havner. Vi legger her til grunn at det ikke har vært utvalgets intensjon å gjøre endringer mht. den adgang som skip i NIS har i dag til å ta gods mellom norske havner, jf. Fartsområdeutvalgets innstilling i 2015.
Det er også positivt at utvalget presiserer at den nærmere avgrensingen av unntaket må baseres på den faktiske situasjonen, det statistiske grunnlaget og konkurransesituasjonen for NOR- og NIS-registrerte fartøy. Det var for eksempel nettopp slike vurderinger som lå til grunn i Fartsområdeutvalgets innstilling. Etter vårt syn er det også viktig at det sees hen til konkurransen med andre transportformer der økte kostnader ved sjøtransport vil kunne føre til økning av transporten på land, i strid med det som er en viktig politisk målsetning om at sjøveien er miljøveien.
Utvalgets mandat bygger altså på den klare forutsetning at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår ikke må svekke rederienes konkurransekraft eller gjøre det mindre attraktivt å benytte norsk maritim kompetanse. Vi viser i denne sammenheng til bl.a. kap. 6.3.1 om arbeidsgiversidens syn på konsekvensene for rederienes konkurransekraft dersom det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, og som vi fullt og helt stiller oss bak.
Til pkt.2 om passasjerskip i norsk farvann Utvalget anbefaler at det skal gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip som er i direkte konkurranse med kystruten, og presiserer at internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn ikke skal omfattes av kravet. Utvalget har ikke foretatt noen nærmere drøftelse av hva som menes med «direkte konkurranse», men etter vårt syn bør det her tas utgangspunkt i den konsesjonsbelagte virksomheten som inngår i kystrutene. Det som kjennetegner denne virksomheten, er at man driver med både varetransport og passasjertransport (med og uten overnatting) med anløpsplikt i bestemte havner etter en fast ruteplan på helårsbasis. Til pkt. 3 om skip som har stasjonær virksomhet i norsk farvann
Utvalget anbefaler at det skal gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som har «stasjonær virksomhet» i «norsk farvann», uten at det drøftes nærmere hvordan dette skal avgrenses eller forstås. Utgangspunktet for diskusjonen i utvalget var hvilke regler som bør gjelde for skip som ligger til kai og som benyttes til overnatting utelukkende mens skipet ligger til kai (gjerne omtalt som såkalt hotellskip) og der er derfor denne situasjonen som nevnes eksplisitt, men utvalgets anbefaling favner altså videre enn dette.
Vi oppfatter at det utvalget i realiteten ønsker med dette forslaget er å trekke opp grensen mellom virksomhet som omfattes av det maritime regelverket og landbasert lovgiving. Adgangen til å regulere virksomheten for skip som opererer i territorialfarvannet og indre farvann er drøftet i de ulike utredningene som utvalget har behandlet. Det gjør seg gjeldende ulike oppfatninger om rekkevidden av havnestatenes myndighet til å regulere forholdene om bord i utenlandske skip i dette farvannet bl.a. når det gjelder hva som skal anses som uskyldig gjennomfart og indre forhold om bord på skipet.
For å ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag for å kunne vurdere de ulike regulatoriske spørsmål som oppstår når man skal trekke opp de nærmere grensene mellom det som naturlig inngår i maritim virksomhet og landbasert virksomhet, mener vi at temaets kompleksitet samt det forhold at dette skillet åpenbart også vil kunne få en rekke andre rettsvirkninger, tilsier at departementet gir Sjølovkomiteen i oppdrag å utrede dette spørsmålet nærmere med deltagelse fra bl.a. partene i utvalget.
Til pkt. 4 om nye havnæringer
Dette punktet ble inntatt i innstillingen uten at det foreligger noen nærmere drøftelse av hvilke aktiviteter det siktes til. Punktet er begrenset til å gjelde aktivitet i norsk farvann som vil si territorialfarvannet og indre farvann. Fordi punktet viser til fremtidige aktiviteter, er det etter vårt syn naturlig at den nærmere avklaringen på dette punktet bør utstå til man har bedre oversikt over hvilke aktiviteter det vil kunne være tale om.
6. Kommentarer til forslaget til avtalebasert løsning for skip i offshorevirksomhet
Skip som opererer i offshorevirksomhet på norsk sokkel omfattes ikke av utvalgets anbefalinger i kap. 7.1, men det er i vedlegg 11 inntatt forslag til en avtalebasert løsning som har vært underlagt særskilt drøftelse mellom sjømannsorganisasjonene, Norges Rederiforbund og Norsk olje og gass (NOROG). NOROG var ikke medlem i partssammensatt utvalg, og var ikke involvert i arbeidet i utvalget utover å delta i drøftelser om etablering av en avtalebasert løsning.
I kap. 12 har partene, som tidligere nevnt, redegjort for sine særmerknader når det gjelder det rettslige handlingsrommet. Arbeidsgiversiden er for sin del av den oppfatning at det vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser å gjennom lovgivingen innføre et krav om norske lønns- og arbeidsbetingelser på utenlandske skip. På dette området er etter vårt syn derfor en avtalebasert løsning det eneste som er farbart. Partene har også lang erfaring med å regulere lønns- og arbeidsvilkår avtaleveien som i prinsippet gir partene nødvendig innflytelse på de ulike virksomhetene som opererer på norsk sokkel. Dette understrekes av at både sjømannsorganisasjonene, LO og Norges Rederiforbund går inn for at skipsfarten som opererer på sokkelen bør reguleres i en avtale mellom partene. For skip med støtteaktiviteter på norsk kontinentalsokkel er skipene i dag i det vesentlige registrert i NOR. For slike skip vil en avtalebasert løsning derfor representere enn videreføring av det som er dagens situasjon.
Som det kommer frem av vedlegg 11 er det en forutsetning for en avtalebasert løsning at refusjonsordningen videreføres minst på nivå med dagens ordning. Dette punktet er svært viktig for Norges Rederiforbund fordi vi er bekymret for om det over tid vil være tilstrekkelig politisk vilje til å opprettholde refusjonsordningen minst på dagens nivå dersom det etableres lovgiving som krever at alle skip som opererer på dette området skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår.
7. Avsluttende kommentarer - veien videre
Innstillingen viser at det er betydelig enighet mellom partene om mange viktige spørsmål. Gjennom arbeidet i partssammensatt utvalg har partene hatt en god og konstruktiv prosess der man i kap. 7.1. har kommet frem til løsninger som balanserer de ulike interessene på en god måte. Vi ser frem til å delta aktivt også i det videre arbeidet fremover. Samtidig er det altså på det rene at det gjenstår mange avklaringer der det tilligger myndighetene å konkludere, for eksempel når det gjelder Norges rettslige handlingsrom og vurdering av handelspolitiske konsekvenser. Dette gjelder også for tiltak som partene i utvalget er enige om.
Med hilsen Norges Rederiforbund Harald Solberg, Adm. direktør (sign.)
Med hilsen Norges Rederiforbund Harald Solberg, Adm. direktør (sign.)