Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Justis- og beredskapsdepartementet har invitert sine underlagte virksomheter til å komme med innspill til Koronakommisjonens rapport, NOU 2021:6. Departementet ber om synspunkter på kommisjonens anbefalinger og læringspunkter, og om synspunkter på kommisjonens hovedbudskap.

Under kriser skal DSB tilby støtte innenfor samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgiving. Kommisjonen har anbefalt at " Regjeringen bør klargjøre hvilken rolle Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha under en sektorovergripende krise som en pandemi".

Ansvarsprinsippet innebærer at den som har ansvaret i en normalsituasjon også har det i en krise. Samtidig er det slik at alle typer komplekse samfunnssikkerhets- og beredskapsutfordringer krever at ulike aktører med ansvar for forebygging og håndtering har tett dialog og ser helheten i utfordringsbildet. I lys av dette blir tverrsektoriell samordning et sentralt virkemiddel for økt samfunnssikkerhet.

Det finnes faste strukturer på departementsnivå for å ivareta samordning under kriser (RSU, Kriserådet, KSE). På regionalt nivå dekker fylkesberedskapsrådet en slik rolle.

På direktoratsnivå er det ikke etablert tilsvarende formelle strukturer. Imidlertid bruker DSB samvirkekonferanser som arena for samordning. I disse konferansene møtes sentrale etater og direktorat for felles deling av informasjon og situasjonsforståelse, i tillegg til at tverrsektorielle problemstillinger settes på dagsorden, Denne arenaen er imidlertid ikke formalisert med et tydelig mandat.

DSB erfarer at direktoratets ivaretakelse av samordningsfunksjonen under pandemien gjennom blant annet samvirkekonferanser, har bidratt til å sette relevante problemstillinger på dagsorden for mange etater og virksomheter, og at konferansene har vært viktige for blant annet å bredde ut bildet over samfunnskonsekvenser ut over det helsemessige. I tillegg har samvirkekonferansene bidratt til tett tverrsektoriell kontakt og samarbeid på etatsnivå også mellom konferansene, i form av særmøter og annen dialog. DSB støtter kommisjonens anbefaling om at DSBs samordningsrolle i kriser bør gjennomgås og utvikles videre.

Pr i dag utøves DSBs samordningsrolle gjennom dialog og avklaringer med berørte parter. Det kan være en utfordring at mandatet til DSB ikke oppleves å være tydelig av andre aktører, og at forventningene er høye til at DSB har et sektorovergripende mandat. Vi erfarer at DSB har stor legitimitet i samordningsrollen, men at denne med fordel kunne vært mer formalisert. For eksempel er det frivillig å delta på samvirkekonferansene. Dette opplevde vi konkret i en tidlig fase av pandemien, der en sentral aktør ikke så seg tjent med å delta, samtidig som andre aktører var helt avhengig av deres situasjonsforståelse og av å få informasjon om planlagte tiltak.

En generell utfordring er at det kan være ulike oppfatninger av behovet for samordning, mellom ulike aktører. Dette kan føre til at sentrale aktører ikke deltar, og evt. lager nye (ad hoc-)arenaer. Det kan også føre til at verdikjedene med avhengigheter og (kaskade)effekter av tiltak og konsekvenser ikke blir synliggjort godt nok. Erfaringsvis er det vanskelig for en fagmyndighet å se bredden av konsekvenser i andre sektorer. En forpliktende mekanisme for samordning antar vi derfor vil være spesielt viktig under en akutt krise der det er lite tid til å etablere felles forståelse.

Kommisjonen anbefaler i kapittel 19 at regjeringen klargjør hvilken rolle DSB bør ha i håndteringen av tverrsektorielle kriser, og anbefaler særlig at DSBs samordningsmekanismer ses i sammenheng med Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB).

DSB mener at det bør være ett nasjonalt krisehåndteringsregime, uavhengig av type hendelse. Man bør i størst mulig grad tilstrebe krisehåndteringsregimer som er generiske, og som kan benyttes ved alle typer krisesituasjoner. Dette er også erfaringene fra arbeidet med totalforsvaret, hvor sikkerhetspolitisk krise er et sentralt scenario. Dette påpekte også DSB i vårt høringssvar til opprettelsen av Kriseutvalget for B-hendelser (BUB).

I mandatet for BUB gis utvalget en rolle ved håndtering av hendelser. Det stilles andre forventninger til deltakende aktører enn ved annen krisehåndtering, der håndteringen følger beredskapsprinsippene. DSB mener at egne kriseutvalg med egne mandat kan skape uklarheter og usikkerhet rundt ansvar, roller og myndighet ved krisehåndteringen, og at hensiktsmessigheten med slike derfor bør vurderes.

Kriseutvalget for atomberedskap er et eget krisehåndteringsregime på linje med BUB, med mange av de samme etatene som aktører. Under pandemien ble det meldt om potensiell fare for atomnedfall pga. skogbrann i Tsjernobyl. En slik mulig samtidighet i håndtering – pandemi og atomnedfall - kunne gitt betydelige utfordringer i håndteringen, som etter eksisterende planverk da ville blitt håndtert i ulike ledelsesfora, men med de samme etatene/ ressursene.

Mange av de samme aktørene som er forventet å delta i Kriseutvalget for atomulykker, deltar i både i BUB og i Sentralt totalforsvarforum (STF). STF er et samarbeidsorgan mellom representanter fra Forsvaret, sivile etater og direktorater for å sikre ledelsesforankret tverrsektoriell håndtering. DSB har under pandemien tilrettelagt for to ekstraordinære og to ordinære møter i STF. Tilbakemelding har vært at forumet er svært relevant i den pågående krisen.

DSB mener at en vurdering av roller, ansvar og myndighet i eksisterende arenaer er formålstjenlig, fremfor å lage nye. DSB mener også at det er viktig at det er færrest mulig særegne mekanismer som er fag-/ hendelsesspesifikke i krisehåndteringen.

Kommisjonen anbefaler i kapittel 19 at regjeringen bør evaluere rutiner for situasjonsrapportering i krisehåndtering og se på hvilken strategisk analysekapasitet et lederdepartement må ha. DSB skal understøtte JD i regjeringens håndtering av større kriser og skal bidra til å sikre koordinert krisehåndtering på tvers av sektorer. Dette innebærer både en samordning mellom sentrale beredskapsmyndigheter, inkludert Forsvaret, og mellom sentrale myndigheter og regionale myndigheter og –aktører. I lys av dette oppdraget, kan DSB i større grad bidra med strategisk analysekapasitet som støtte til JD som lederdepartement.

DSB har særlig kompetanse knyttet til å se sammenhenger mellom sektorer og myndigheter, og se tverrsektorielle konsekvenser som er vanskelig å identifisere fra perspektivet til en enkelt myndighet. Denne kompetansen er opparbeidet gjennom og knyttet til DSBs samfunnsoppdrag, erfaringer gjennom arbeidet med kritiske samfunnsfunksjoner, analyser av krisescenarioer, tverrsektorielle øvelser mm.

Under større hendelser iverksettes rapportering på samordningskanal. DSB bearbeider rapportene fra statsforvalterne, og gjør egne vurderinger, før oversendelse til JD. Rapportene skal gi en overordnet, sektorovergripende oversikt. De skal bl.a. inneholde vurderinger av mulige samfunnsmessige konsekvenser – på kort og lang sikt, samt informasjon om ressurssituasjonen lokalt, regionalt og nasjonalt. DSB erfarer også at rapporteringen kan utvikles videre.

JDs bruk av DSB og DSBs støtte til andre etater har utviklet seg fra starten av pandemihåndteringen og fram til i dag. DSB har gjennomført en rekke analyser og andre tiltak for å støtte JD i utførelsen av rollen som lederdepartement. DSB har hatt tett kontakt med departementet i håndteringen, og blant annet ledet tverrsektorielle konsekvensvurderinger knyttet til endringer i innreisebestemmelser, tilrettelagt for møtearenaer og deltatt i møter mellom politisk ledelse i JD, statsforvalterne, kommuner og næringsliv. Vi har løftet relevante problemstillinger fra regionalt og sentralt etatsnivå til departementene, forvaltet karantenehotellordningen og innreiseregistreringsløsningen (IRRS) for grensepassering, samt bistått en rekke aktører med råd og veiledning.

DSB har også bidratt direkte inn i andre sektormyndigheters arbeid, særlig overfor Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet (FHI). Dette har blant annet vært knyttet til samfunnskonsekvenser ved ulike typer tiltak, risiko og sårbarhet ved vaksinestrategi, håndtering av samfunnskritiske funksjoner, og beredskapslagring av smittevernutstyr.

Videre utvikling av AKS

Kommisjonene skriver at det er behov for å styrke og videreutvikle Analyser av krisescenarioer (AKS). Dette samsvarer med hovedinntrykket etter at vi i 2019 gjennomførte en evaluering av AKS (oppdrag i DSBs tildelingsbrev), hvor både sentrale, regionale og lokale myndigheter påpekte viktigheten av analysene i arbeidet med samfunnssikkerhet.

Når det gjelder risikoanalysen av pandemi spesielt, er DSB enig i at samfunnskonsekvensene av pandemi er undervurdert i vår analyse, blant annet ved at den ikke tar høyde for omfanget av inngripende kontaktreduserende smitteverntiltak. Dette får også konsekvenser for vurderingen av geografisk variasjon og kompleksiteten i de økonomiske konsekvensene. Scenarioet i AKS skisserer samtidig et større antall døde enn hva som hittil er situasjonen, og ved å innføre tiltak som ikke er skissert i scenarioet, har man unngått de mest dramatiske konsekvensene som analysen skisserer (antall dødsfall).

Kommisjonen påpeker at med mangelfulle overordnede scenarioer for håndtering av en pandemi, har det vært vanskelig for hver av sektorene å ivareta ansvaret sitt for å vurdere risiko og konsekvenser i egen sektor. Videre skriver kommisjonen at sektorvise analyser har en svakhet ved at ingen tar ansvaret for å vurdere hva summen av konsekvenser blir for samfunnet som helhet.

DSB tar disse viktige innspillene med i det videre arbeidet. Grunnleggende sett berører det spørsmålet om hvordan sektoransvar må støttes av ansvar som ivaretar oversikt og samordning. DSB er delegert et samordningsansvar, og søker å ivareta dette både i kunnskapsutvikling, forebygging, beredskap, krisehåndtering, og gjennom evaluering og læring med tanke på ytterligere styrking av arbeidet med samfunnssikkerhet.

Kommisjonen anbefaler et sektorovergripende system for analyse av scenarioer, med mekanismer for tilbakemelding som fanger opp hvordan sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet påvirker hverandre gjensidig. DSB støtter denne anbefalingen. I arbeidet med AKS-analysene forsøker DSB å få fram bredden i konsekvenser på tvers av sektorer og samfunnsfunksjoner. Sektormyndighetens risiko- og sårbarhetsanalyser har tradisjonelt et mer avgrenset fokus på konsekvenser for sektoren. Dersom sektormyndigheten har det avgjørende ordet i avveining av sannsynligheter, konsekvenser og usikkerheter, kan det resultere i kunnskapsgrunnlag som i for liten grad gjenspeiler den samlede risikoen. DSBs vurdering er derfor at et tydeligere definert og selvstendig tverrsektorielt ansvar på analyseområdet, kunne gjort det enklere å utvikle gode tverrsektorielle analyser, og dermed et mer solid grunnlag for en samlet beredskap.

Om scenarioer som grunnlag for dimensjonering av beredskap

Koronakommisjonen skriver at det er regjeringens ansvar å dimensjonere beredskap, ved å ta stilling til hvilke hendelser beredskapen skal dimensjoneres ut fra og ved å fastsette ambisjonsnivå for beredskapen.

Dimensjonering er et viktig aspekt ved beredskapsarbeidet. Samtidig er krisescenarioene bevisst ikke definert som dimensjonerende hendelser og skal ha funksjon som et "overordnet grunnlag for planlegging". Iht ansvarsprinsippet må den enkelte sektormyndighet selv vurdere hva som skal være dimensjonerende scenarioer for egne beredskapsplaner. Et alternativ kunne vært at DSB eller andre gjorde risikoanalyser av definerte "dimensjonerende scenarioer" som resulterte i krav til en viss beredskap. En slik "top down"-tilnærming er imidlertid vanskelig forenlig med ansvarsprinsippet i den norske modellen.

En mer tilpasset framgangsmåte kan være at sektorenes overordnede risikoanalyser ihht samfunnssikkerhetsinstruksen følges opp med en beredskapsanalyse for å få et bilde av i hvilken grad en slik hendelse kan håndteres i sektoren i dag. En slik analyse kan bidra til en forventningsavklaring mellom risikoeier og resten av samfunnet. Dette er også i samsvar med presiseringen av ansvarsprinsippet som er gjort i samfunnssikkerhetsmeldingen.

Kommisjonen tar i kapittel 19 opp behovet for å tydeliggjøre statsforvalterens samordningsrolle, og peker på endringer i fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks som et aktuelt tiltak. Dette samsvarer med DSB, Helsedirektoratet og embetenes felles underveisevaluering av håndteringen av covid-19 på regionalt nivå. DSB støtter kommisjonens forslag om en veileder som utdyper og presiserer statsforvalterens samordningsansvar etter fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks.

Ved flere anledninger løfter kommisjonen behov for revisjon av smittevernloven. Blant annet vises det til statsforvalternes rolle i samordning av kommunale vedtak. Smittevernloven og mulige endringer er også behandlet i den nevnte evalueringen. Evalueringsrapport vil foreligge i november 2021.

Beredskapshjemmelutvalget (NOU 2019:13) skrev at den norske kriselovgivningen oppleves som sektoriell og fragmentert, og til tider uklar. Koronakommisjonens rapport påpeker også rettslige utfordringer knyttet til hvem som hadde kompetanse til å treffe hvilke avgjørelser, og uttrykker tvil om kompetanse og fullmakter mellom ulike forvaltningsorganer. DSB ser fram til at det blir rom for en mer helhetlig fremstilling og gjennomgang av det rettslige rammeverket i den videre evalueringen av håndteringen av koronapandemien.

For DSB er det som nevnt over av særlig betydning å få en tydeligere avklaring av kompetansespørsmål og mandat. En lovfesting av våre samordningsfunksjoner vil kunne bidra til dette.

Som også påpekt i samfunnssikkerhetsmeldingen (Meld. St. 5 2020-2021) er det viktig å sørge for at beredskaps- og kriselovgivningen er oppdatert og harmonisert med tilgrensende regelverk i andre sektorer, både for å unngå ulike tolkninger og prioriteringskonflikter, og for å sikre en effektiv forvaltning og praktisering av regelverket.

Kommisjonen anbefaler i kapittel 23.4 at det lages et tydelig rammeverk for hvordan man kan gjennomføre raskere lov- og forskriftsprosesser under en krise, uten at de går på bekostning av grunnleggende demokratiske hensyn og rettssikkerheten. Kommisjonen viser i den sammenheng til at utredningsinstruksen åpner for at den kan fravikes i visse tilfeller, men at den mangler en konkret rettledning om hvordan en slik alternativ prosess bør være. DSB støtter kommisjonens anbefaling.

Kommisjonen tar avslutningsvis i kapittelet opp den raske regelverksutviklingen under pandemien, og viser til at de svært hyppige endringene har gjort det krevende å ha oversikt over regelverket. Kommisjonen mener at dersom regelendringene hadde vært bedre forberedt, kunne resultatene blitt et klarere og mer forståelig regelverk. DSB støtter at flere korte høringer kunne fanget opp behov for endringer i forkant, og at det kunne redusert behovet for å justere i etterkant. Dette må imidlertid forstås innenfor rammen av meget usikkert beslutningsgrunnlag om pandemiens utvikling, og behovet for raske beslutninger.

DSBs samordningsrolle innbefatter også kommunikasjon som del av krisehåndteringen, men rollen er tidligere lite praktisert. Ulike forventninger medførte en del uklarheter i pandemiens første fase. Siden mars 2020 har DSB invitert og lagt til rette for regelmessig erfaringsutveksling og samarbeid mellom sektormyndighetenes kommunikasjonsavdelinger, og har bidratt aktivt i omfattende informasjonsproduksjon.

Hensikten har vært å bidra mer helhetlig og samordnet informasjon fra myndighetene til befolkningen og andre målgrupper, og tette hull der en sektormyndighet trenger påfyll med andre perspektiver. Selv om dette samarbeidet til dels har funnet en form som vi mener gir klar merverdi, er rollen relativt lite utprøvd og fremstår ikke som klar. DSB vil derfor ta initiativ til å utvikle og presisere denne rollen videre.