Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til høringsbrev av 26. mars 2021 fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) med forslag om endringer i SIS-loven som gjennomfører EUs forordninger.
Departementet foreslår endringer i lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS- loven) for å gjennomføre EUs forordninger om SIS. Dette gjelder de tre forordningene:
1.Europaparlaments- og rådsforordning (EF) 2018/1862 av 28. november 2018 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid.
2. Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2018/1861 av 28. november 2018 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen grensekontroll.
3. Europaparlaments- og rådsforordning 2018/1860 av 28. november 2018 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjelands borgere uten lovlig opphold.
UDIs høringssvar vil i all hovedsak være knyttet opp til forslag som berører UDIs ansvar som følge av oppgaver på utlendingsfeltet, da særlig med innføringen av Europaparlaments- og rådsforordning 2018/1860 av 28. november 2018 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjelands borgere uten lovlig opphold.
2. Forslaget til gjennomføring i norsk rett
De tre nye EU-forordningene for registrering av opplysninger i SIS foreslås inkorporert i sin helhet i SIS-loven og innebærer dermed en endring av SIS-lovens struktur. SIS-loven i dag har en uttømmende regulering av alle forhold knyttet til den norske delen av SIS. Departementet har vurdert å videreføre dagens systematikk, men har kommet til at det vil være vanskelig å gjennomføre blant annet fordi de tre rettsaktene er svært omfattende og regulerer ulike forhold.
Selv om vi har forståelse for departementets begrunnelse for å implementere forordningene ved inkorporasjon, vil vi likevel påpeke at en slik lov-teknikk også gjør rettstilstanden mer uoversiktlig og krevende for utlendingsforvaltningen. Særlig gjelder det hvor oversettelser, definisjoner og prosedyrer i henholdsvis SIS-rettsaktene og utlendingsloven ikke er helt sammenfallende. I forbindelse med arbeidet med endringer i SIS-loven mener vi det vil være formålstjenlig om man samtidig vurderer behovet for samordning med relevante bestemmelser i utlendingsloven for sikre at det ikke er tvil om hvilke saker som omfattes og hvilke prosedyrer som skal følges.
Videre har UDI på bakgrunn av forordningene og tidsplan for når systemløsninger skal utvikles måttet ta løsningsvalg på bakgrunn av en antakelse om hvordan kravene ville utformes i nasjonalt lovverk. UDI kan imidlertid, som følge av lovgivningsteknikken, på nåværende tidspunkt ikke med sikkerhet si om vår lovtolkning er i overensstemmelse med departementets. Dersom avvik mellom departementets og UDIs lovtolkning skulle avdekkes, vil dette kunne utløse kostnader knyttet til omskrivning av systemløsningen.
Det er i dag Kripos som er ansvarlig for behandling av opplysninger i SIS. Siden rettsakten legger opp til at også utlendingsmyndigheten kan registrere opplysninger i SIS, foreslås det i lovutkastets § 4 annet ledd at det er UDI som er behandlingsansvarlig for opplysninger i henhold til rettsakten som nevnt i § 1 nr. 3 om tilbakesending av tredjelandsborgere med ulovlig opphold. Kripos vil ha behandlingsansvar for forordningene nevnt i §1 nr. 1 om opprettelse, drift og bruk av SIS innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid, og nr. 2 om opprettelse, drift og bruk av SIS innen grensekontroll.
Departementet legger da opp til å dele behandlingsansvaret for SIS og at det vil være nødvendig at Kripos og UDI inngår en avtale om delt behandlingsansvar for å klargjøre hvem som har ansvar for hva. UDI er enige i denne vurderingen. Vi støtter at behandlingsansvaret må være delt og ikke felles, slik det omtales i personvernforordningen art. 26.
Dersom UDI får behandlingsansvaret for opplysninger i henhold til rettsakten nevnt i § 1 nr. 3 bør det samtidig vurderes om UDI også bør overta behandlingsansvaret etter forordning (EU)2018/1861 art. 24 som nevnt § 1 nr. 2. Det vises til at opplysninger om innreiseforbud som nevnt i art. 24 nr.1 er en direkte følge av manglende overholdelse av returvedtak registrert i SIS. Disse vil nå kobles tett opp mot returvedtakene ettersom innreiseforbud ikke kan meldes inn i SIS før retur er dokumentert.
Det er også kun UDI som har kompetanse til å fatte vedtak om utvisning, både ved overtredelse av utlendingsloven og ved straffbare forhold som nevnt i (EU) 2018/1861 art. 24. nr. 1. Vi mener derfor at det er unaturlig å skille behandlingsansvaret her. Dersom behandlingsansvaret for art. 24-meldinger overføres UDI bør det vurderes om departementet og ikke Politidirektoratet er rett klageinstans etter lovens § 20.
Dersom departementet vurderer det som hensiktsmessig at UDI skal ha behandlingsansvar også for art. 24, så må det også vurderes om dette vil falle inn under utlendingsmyndighetenes behandlingsformål slik de fremkommer av utlendingsloven § 83 a, jf. utlendingsforskriften § 17-7 a.
Som følge av at de nye arbeidsprosessene for registrering i SIS er under utforming ønsker UDI en dialog med departementet om hvordan bestemmelsen om behandlingsansvar for registrering i SIS i medhold av rettsakten, som nevnt i § 1 nr. 3 om tilbakesending av tredjelandsborgere med ulovlig opphold, samt eventuelt for innmeldinger etter forordning (EU) 2018/1861 art. 24 kan utformes. Dette for å sikre en riktig innarbeidelse også sett hen til grenseflaten mot utl. § 17-7 b) første og annet ledd om behandlingsansvar.
4. Tilgang, utlevering og taushetsplikt
4.1. Tilgang til SIS ved søknader om statsborgerskap
UDI er enige i departementets vurdering knyttet til forslaget til § 12 nr. 3 bokstav b). Det er viktig at SIS-loven åpner for at utlendingsmyndighetene har tilgang til SIS også i forbindelse med søknader om statsborgerskap, da registrerte opplysninger i SIS kan være like viktige i slike saker som ved søknader om oppholdstillatelse.
4.2. Sårbare personer
Forslaget til § 13 er en videreføring av gjeldende § 13 i SIS-loven. Om bestemmelsen knyttet til forordning (EU) 2018/1862, sier departementet i sitt høringsnotat;
«Videre er kretsen av personer i artikkel 32 utvidet til å omfatte savnede personer som ikke må bringes i midlertidig forvaring og barn som står i fare for å bli bortført og som må hindres i å reise. Det kan også legges inn meldinger på barn som må hindres i å reise fordi de løper risiko for å bli ofre for menneskehandel eller tvangsekteskap, kvinnelig kjønnslemlestelse eller andre former for kjønnsbasert vold, blir ofre for eller involvert i terrorhandlinger eller blir innkalt til eller deltar i væpnede grupper eller blir tvunget til aktiv deltakelse i fiendtligheter. Videre kan det legges inn meldinger på sårbare myndige personer som må bli hindret i å reise fordi de risikerer å bli ofre for menneskehandel eller kjønnsbasert vold.»
UDI har i dag ikke praksis for å bruke SIS på måten departementet beskriver i høringsnotatet når det gjelder sårbare personer. Vi er ikke kjent med hvordan politiet jobber med disse sakene opp mot SIS. Direktoratet er heller ikke kjent med om det er tenkt at UDI skal bruke systemet, og eventuelt hvordan, for å beskytte sårbare personer.
Dersom departementet mener at UDI skal melde inn personer etter forordningen (eventuelt melde personer til Kripos), har vi behov for at det gis retningslinjer for dette fra departementet. Vi stiller også spørsmål om hvordan det skal sikres at alle instanser som jobber med sårbare personer, for eksempel barnevernet, blir involvert. Det må sikres at det er en lik behandling i alle instanser.
5. Forslag om nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 100
Departementet foreslår en tilføyelse i utlendingsloven § 100 som regulerer opptak og annen behandling av biometrisk personinformasjon i forbindelse med identifisering og verifisering av identitet i utlendingssaker. I nytt fjerde ledd foreslås ny hjemmel, slik at biometrisk personinformasjon opptatt i medhold av første ledd kan gjenbrukes i forbindelse med registrering av returvedtak og innreiseforbud i SIS.
Direktoratet mener dette er en sentral presisering og støtter endringsforslaget.
6. Øvrige kommentarer til forordning (EU) 2018/1860
6.1. Definisjonen av retur i forordningen
Forordning (EU) 2018/1860 henviser i til returdirektivets definisjon av retur i art.3 nr. 3 (direktiv 2008/115/EF). Returdirektivet art 3.nr.3 er implementert på følgende måte i utlendingsforskriften § 17-14a: «Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, jf. lovens § 90 sjette ledd, innebærer at utlendingen må forlate Schengenområdet, med mindre utlendingen har oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i et annet Schengenland.»
Det påpekes imidlertid at definisjonen av retur etter art. 3 nr.3 er noe snevrere enn ordlyden «forlate Schengenområdet» som brukt i forskriften 17-14a.
6.2 Tillatelse i annen medlemstat - konsultasjonsprosedyre
Vi erfarer at mange tredjelandsborgere med ulovlig opphold i Norge har en oppholdstillatelse i annen medlemstat. For å registrere opplysninger om innreiseforbud i SIS forutsetter det en konsultasjon medlemstatene imellom. Den nye returforordningen forutsetter en tilsvarende konsultasjonsprosedyre for returvedtak overfor tredjelandsborgere med oppholdstillatelse i annen medlemsstat.
Norsk praksis ved konsultasjon i utvisningssaker er at vi informerer utlendingen i utvisningsvedtaket om at opplysninger om utvisning og innreiseforbudet vil bli registrert i SIS, men at Norge samtidig vil konsultere det andre medlemslandet hvor utlendingen har oppholdstillatelse med anmodning om å vurdere tilbakekall av tillatelsen. Det blir samtidig informert om at dersom den andre medlemsstaten ikke trekker tilbake tillatelsen vil innreiseforbudet gjelde for Norge. Konsultasjonen foretas dermed etter vedtak er fattet og opplysningene registrert i SIS. I og med at utreise i første omgang forutsettes gjennomført til annen medlemsstat vil ikke et eventuelt returvern til hjemland måtte vurderes av norske myndigheter. En eventuell uttransport kan da skje uten unødig opphold etter vedtak er truffet uten å avvente tilbakemelding på konsultasjonen fra den andre medlemsstaten. Dette er en praksis som er ressursbesparende da politiet ikke trenger å fengsle/internere tredjelandsborgeren mer enn høyst nødvendig og i så henseende også mer fordelaktig for utlendingen.
Returforordningen art.10 “Prior consultation before entering an alert on return» forutsetter imidlertid en forutgående konsultering medlemsstatene imellom ved utveksling av supplerende opplysninger før returmeldingen registreres i SIS. Registrering i SIS forutsetter at den andre medlemsstaten trekker tilbake oppholdstillatelsen. En slik forutgående konsultasjon kan innebære forsinkelser i saksbehandlingen, særlig dersom vi må avvente den andre medlemsstatens tilbakemelding på hvorvidt utlendingens oppholdstillatelse opprettholdes og før vi kan ta stilling til hvilket land utreise skal finne sted. I saker som faller inn under returdirektivets anvendelsesområde kan vi heller ikke fatte nasjonale innreiseforbud uten at det vært gjennomført en forutgående konsultasjon i SIS, jf. forutsetningsvis vilkårene i returdirektivet og (EU)2018/1861 fortalepunkt 29: «When deleting an alert in SIS following a consultation between Member States, the issuing Member State should be able to keep the third-country national concerned on its national list of alerts.» Konsekvensen vil trolig bli at vi vil fatte færre utvisningsvedtak enn i dag.
Systemteknisk er også en løsning med forutgående konsultasjon mer komplisert. 6.3 Prosedyrer ved treff i SIS ved yttergrense
Art. 6 og art. 8 i returforordningen angir stramme frister for utveksling av opplysninger medlemslandene imellom. Den engelske versjonen bruker begrepene “immediately” og “without delay”. Dette er oversatt med straks og umiddelbart i den norske oversettelsen. UDIs forståelse er at begrepet “without delay” gir et noe mer fleksibelt handlingsrom for når tilbakemelding må gis enn «immediately».
Vi forstår det videre dithen at art. 8 nr. 3 Exchange of supplementary information i (EU) 2018/1861 angir de absolutte frister for tilbakemelding som også gjelder ved art. 6 og art. 8:
“The SIRENE Bureaux shall carry out their tasks in a quick and efficient manner, in particular by replying to a request for supplementary information as soon as possible but not later than 12 hours after the receipt of the request.”
UDI vil måtte ta stilling til flere av disse meldingene, som skal gå via SIRENE som nasjonalt kontaktpunkt. Det er behov for klare føringer på absolutte frister på tilbakemelding og hvorvidt vi kan legge til grunn at Norge alltid vil ha inntil 12 timer til å besvare en henvendelse etter at den er mottatt SIRENE, eller om den absolutte fristen vil være kortere i enkelte tilfeller jf. “immediately”. Dette har betydning for hvordan UDI skal bemanne en eventuell vaktordning.
7. Norsk oversettelse av returforordningen (EU)2018/1860
Vedlagt høringen følger også en uoffisiell oversettelse til norsk av forordningen. Vi har enkelte kommentarer til oversettelsen hvor vi mener denne bør endres for å være mer i tråd med etablert terminologi og for ikke å gi et annet meningsinnhold.
“Tredjestatsborger”: I oversettelsen brukes gjennomgående tredjestatsborger. Vi foreslår at dette endres til tredjelandsborger.
“Tilbakesending”: “Tilbakesending” benyttes gjennomgående som oversettelse av “return”. Vi mener dette gir et feil meningsinnhold da begrepet tilbakesending indikerer et tvangselement. Hovedregelen er imidlertid at retur skal være frivillig og at tvang først er aktuelt dersom ikke utlendingen reiser frivillig eller hvor det foreligger unndragelsesfare. Vi anbefaler derfor at man bruker et begrep som er mer dekkende for de faktiske forhold.
I den norske oversettelsen av returdirektivet som var vedlagt Stortingsproposisjonen i forbindelse med norske implementering av returdirektivet i 2010, ble “return” oversatt med retur og returvedtak. I UDI, i forbindelse med SIS-Recast prosjektet, har vi benyttet arbeidstittelen “Vedtak om utreiseplikt fra Schengen” som tilsvarer ordlyden brukt i utlendingsforskriften § 17-14a for å beskrive “return decision”, og for å understreke at både frivillig og tvangsretur er omfattet av forordningens prosedyrer. “Utreiseplikt fra Schengen” er imidlertid noe videre enn definisjonen av retur i artikkel 3 nr. 3 i direktiv 2008/115/EF, jf. punkt. 4.1 ovenfor.
“Beslutning”: “Decision” i forordningen er oversatt med “beslutning”. Vi bruker begrepet “vedtak” i denne konteksten og foreslår at “beslutning “endres da det etter forvaltningslovens definisjoner er forskjellige rettsvirkninger knyttet til henholdsvis enkeltvedtak og beslutninger. Dersom “vedtak” ikke ønskes benyttet mener vi “avgjørelse” er et mer nøytralt begrep som omfatter både vedtak og beslutning.
For øvrig viser vi til tidligere innspill sendt fra Politidirektoratet (POD) med deres referanse: 20/1132. I arbeidet med denne bestillingen ble det nedsatt en arbeidsgruppe der også UDI deltok.
8. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget
Vi oppfatter at kapittel 7 «Økonomiske og administrative konsekvenser» i høringsnotatet gir en overordnet beskrivelse av oppgaver som inngår i investeringskostnadene og driftskostnadene i UDI, og en felles oversikt over foreløpige kostnader i politiet og i UDI. UDI forutsetter at kostnadene inkluderer investerings- og driftskostnadene som er sendt fra UDI til JD.
Det henvises til «Satsingsforslag statsbudsjettet 2022 – videre implementering av SIS Recast» som ble oversendt 1. desember 2020, svar på kommentarer fra JD som ble oversendt 15. januar 2021 og videre korrespondanse knyttet til UDIs felles satsingsforslag knyttet til «Internasjonal portefølje – Nye systemer for grense- og territorialkontroll i Europa».
Satsingsforslaget «Satsingsforslag statsbudsjettet 2022 – videre implementering av SIS Recast» gir en beskrivelse av oppgavene UDI mener er nødvendig for innføring og drift med unntak av et område: I høringen om nytt SIS-regelverk er det foreslått at UDI skal få behandlingsansvaret for returrettsakten (EU 2018/1860). Dette vil gi et økt ressursbehov som ikke var hensyntatt i satsingsforslaget. UDI vil få nye oppgaver knyttet til håndtering av behandlingsansvaret (innsynsbegjæringer, klager, datakvalitet, oppfølging av sletting mm). Arbeidsomfanget estimeres til 1 nytt årsverk (i tillegg til årsverkene i satsingsforslaget). Vi anbefaler som nevnt over at det blir vurdert om UDI også skal overta behandlingsansvaret for innmelding av innreiseforbud (art. 24). Dette ansvaret ligger i dag hos Kripos.
UDI vil påpeke at leveransen oversendt 15. januar 2021 inneholdt ressursestimater forbundet med innføring og drift hos UD og i UNE. Vi kan ikke se at dette ressursbehovet er synliggjort i kapittel 7 i høringsnotatet, og ønsker å presisere at SIS Recast også vil føre til økt ressursbehov i de øvrige etatene i utlendingsforvaltningen.
Departementet foreslår endringer i lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS- loven) for å gjennomføre EUs forordninger om SIS. Dette gjelder de tre forordningene:
1.Europaparlaments- og rådsforordning (EF) 2018/1862 av 28. november 2018 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid.
2. Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2018/1861 av 28. november 2018 om opprettelse, drift og bruk av Schengen informasjonssystem innen grensekontroll.
3. Europaparlaments- og rådsforordning 2018/1860 av 28. november 2018 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjelands borgere uten lovlig opphold.
UDIs høringssvar vil i all hovedsak være knyttet opp til forslag som berører UDIs ansvar som følge av oppgaver på utlendingsfeltet, da særlig med innføringen av Europaparlaments- og rådsforordning 2018/1860 av 28. november 2018 om bruk av Schengen informasjonssystem for retur av tredjelands borgere uten lovlig opphold.
2. Forslaget til gjennomføring i norsk rett
De tre nye EU-forordningene for registrering av opplysninger i SIS foreslås inkorporert i sin helhet i SIS-loven og innebærer dermed en endring av SIS-lovens struktur. SIS-loven i dag har en uttømmende regulering av alle forhold knyttet til den norske delen av SIS. Departementet har vurdert å videreføre dagens systematikk, men har kommet til at det vil være vanskelig å gjennomføre blant annet fordi de tre rettsaktene er svært omfattende og regulerer ulike forhold.
Selv om vi har forståelse for departementets begrunnelse for å implementere forordningene ved inkorporasjon, vil vi likevel påpeke at en slik lov-teknikk også gjør rettstilstanden mer uoversiktlig og krevende for utlendingsforvaltningen. Særlig gjelder det hvor oversettelser, definisjoner og prosedyrer i henholdsvis SIS-rettsaktene og utlendingsloven ikke er helt sammenfallende. I forbindelse med arbeidet med endringer i SIS-loven mener vi det vil være formålstjenlig om man samtidig vurderer behovet for samordning med relevante bestemmelser i utlendingsloven for sikre at det ikke er tvil om hvilke saker som omfattes og hvilke prosedyrer som skal følges.
Videre har UDI på bakgrunn av forordningene og tidsplan for når systemløsninger skal utvikles måttet ta løsningsvalg på bakgrunn av en antakelse om hvordan kravene ville utformes i nasjonalt lovverk. UDI kan imidlertid, som følge av lovgivningsteknikken, på nåværende tidspunkt ikke med sikkerhet si om vår lovtolkning er i overensstemmelse med departementets. Dersom avvik mellom departementets og UDIs lovtolkning skulle avdekkes, vil dette kunne utløse kostnader knyttet til omskrivning av systemløsningen.
Det er i dag Kripos som er ansvarlig for behandling av opplysninger i SIS. Siden rettsakten legger opp til at også utlendingsmyndigheten kan registrere opplysninger i SIS, foreslås det i lovutkastets § 4 annet ledd at det er UDI som er behandlingsansvarlig for opplysninger i henhold til rettsakten som nevnt i § 1 nr. 3 om tilbakesending av tredjelandsborgere med ulovlig opphold. Kripos vil ha behandlingsansvar for forordningene nevnt i §1 nr. 1 om opprettelse, drift og bruk av SIS innen politisamarbeid og strafferettslig samarbeid, og nr. 2 om opprettelse, drift og bruk av SIS innen grensekontroll.
Departementet legger da opp til å dele behandlingsansvaret for SIS og at det vil være nødvendig at Kripos og UDI inngår en avtale om delt behandlingsansvar for å klargjøre hvem som har ansvar for hva. UDI er enige i denne vurderingen. Vi støtter at behandlingsansvaret må være delt og ikke felles, slik det omtales i personvernforordningen art. 26.
Dersom UDI får behandlingsansvaret for opplysninger i henhold til rettsakten nevnt i § 1 nr. 3 bør det samtidig vurderes om UDI også bør overta behandlingsansvaret etter forordning (EU)2018/1861 art. 24 som nevnt § 1 nr. 2. Det vises til at opplysninger om innreiseforbud som nevnt i art. 24 nr.1 er en direkte følge av manglende overholdelse av returvedtak registrert i SIS. Disse vil nå kobles tett opp mot returvedtakene ettersom innreiseforbud ikke kan meldes inn i SIS før retur er dokumentert.
Det er også kun UDI som har kompetanse til å fatte vedtak om utvisning, både ved overtredelse av utlendingsloven og ved straffbare forhold som nevnt i (EU) 2018/1861 art. 24. nr. 1. Vi mener derfor at det er unaturlig å skille behandlingsansvaret her. Dersom behandlingsansvaret for art. 24-meldinger overføres UDI bør det vurderes om departementet og ikke Politidirektoratet er rett klageinstans etter lovens § 20.
Dersom departementet vurderer det som hensiktsmessig at UDI skal ha behandlingsansvar også for art. 24, så må det også vurderes om dette vil falle inn under utlendingsmyndighetenes behandlingsformål slik de fremkommer av utlendingsloven § 83 a, jf. utlendingsforskriften § 17-7 a.
Som følge av at de nye arbeidsprosessene for registrering i SIS er under utforming ønsker UDI en dialog med departementet om hvordan bestemmelsen om behandlingsansvar for registrering i SIS i medhold av rettsakten, som nevnt i § 1 nr. 3 om tilbakesending av tredjelandsborgere med ulovlig opphold, samt eventuelt for innmeldinger etter forordning (EU) 2018/1861 art. 24 kan utformes. Dette for å sikre en riktig innarbeidelse også sett hen til grenseflaten mot utl. § 17-7 b) første og annet ledd om behandlingsansvar.
4. Tilgang, utlevering og taushetsplikt
4.1. Tilgang til SIS ved søknader om statsborgerskap
UDI er enige i departementets vurdering knyttet til forslaget til § 12 nr. 3 bokstav b). Det er viktig at SIS-loven åpner for at utlendingsmyndighetene har tilgang til SIS også i forbindelse med søknader om statsborgerskap, da registrerte opplysninger i SIS kan være like viktige i slike saker som ved søknader om oppholdstillatelse.
4.2. Sårbare personer
Forslaget til § 13 er en videreføring av gjeldende § 13 i SIS-loven. Om bestemmelsen knyttet til forordning (EU) 2018/1862, sier departementet i sitt høringsnotat;
«Videre er kretsen av personer i artikkel 32 utvidet til å omfatte savnede personer som ikke må bringes i midlertidig forvaring og barn som står i fare for å bli bortført og som må hindres i å reise. Det kan også legges inn meldinger på barn som må hindres i å reise fordi de løper risiko for å bli ofre for menneskehandel eller tvangsekteskap, kvinnelig kjønnslemlestelse eller andre former for kjønnsbasert vold, blir ofre for eller involvert i terrorhandlinger eller blir innkalt til eller deltar i væpnede grupper eller blir tvunget til aktiv deltakelse i fiendtligheter. Videre kan det legges inn meldinger på sårbare myndige personer som må bli hindret i å reise fordi de risikerer å bli ofre for menneskehandel eller kjønnsbasert vold.»
UDI har i dag ikke praksis for å bruke SIS på måten departementet beskriver i høringsnotatet når det gjelder sårbare personer. Vi er ikke kjent med hvordan politiet jobber med disse sakene opp mot SIS. Direktoratet er heller ikke kjent med om det er tenkt at UDI skal bruke systemet, og eventuelt hvordan, for å beskytte sårbare personer.
Dersom departementet mener at UDI skal melde inn personer etter forordningen (eventuelt melde personer til Kripos), har vi behov for at det gis retningslinjer for dette fra departementet. Vi stiller også spørsmål om hvordan det skal sikres at alle instanser som jobber med sårbare personer, for eksempel barnevernet, blir involvert. Det må sikres at det er en lik behandling i alle instanser.
5. Forslag om nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 100
Departementet foreslår en tilføyelse i utlendingsloven § 100 som regulerer opptak og annen behandling av biometrisk personinformasjon i forbindelse med identifisering og verifisering av identitet i utlendingssaker. I nytt fjerde ledd foreslås ny hjemmel, slik at biometrisk personinformasjon opptatt i medhold av første ledd kan gjenbrukes i forbindelse med registrering av returvedtak og innreiseforbud i SIS.
Direktoratet mener dette er en sentral presisering og støtter endringsforslaget.
6. Øvrige kommentarer til forordning (EU) 2018/1860
6.1. Definisjonen av retur i forordningen
Forordning (EU) 2018/1860 henviser i til returdirektivets definisjon av retur i art.3 nr. 3 (direktiv 2008/115/EF). Returdirektivet art 3.nr.3 er implementert på følgende måte i utlendingsforskriften § 17-14a: «Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, jf. lovens § 90 sjette ledd, innebærer at utlendingen må forlate Schengenområdet, med mindre utlendingen har oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i et annet Schengenland.»
Det påpekes imidlertid at definisjonen av retur etter art. 3 nr.3 er noe snevrere enn ordlyden «forlate Schengenområdet» som brukt i forskriften 17-14a.
6.2 Tillatelse i annen medlemstat - konsultasjonsprosedyre
Vi erfarer at mange tredjelandsborgere med ulovlig opphold i Norge har en oppholdstillatelse i annen medlemstat. For å registrere opplysninger om innreiseforbud i SIS forutsetter det en konsultasjon medlemstatene imellom. Den nye returforordningen forutsetter en tilsvarende konsultasjonsprosedyre for returvedtak overfor tredjelandsborgere med oppholdstillatelse i annen medlemsstat.
Norsk praksis ved konsultasjon i utvisningssaker er at vi informerer utlendingen i utvisningsvedtaket om at opplysninger om utvisning og innreiseforbudet vil bli registrert i SIS, men at Norge samtidig vil konsultere det andre medlemslandet hvor utlendingen har oppholdstillatelse med anmodning om å vurdere tilbakekall av tillatelsen. Det blir samtidig informert om at dersom den andre medlemsstaten ikke trekker tilbake tillatelsen vil innreiseforbudet gjelde for Norge. Konsultasjonen foretas dermed etter vedtak er fattet og opplysningene registrert i SIS. I og med at utreise i første omgang forutsettes gjennomført til annen medlemsstat vil ikke et eventuelt returvern til hjemland måtte vurderes av norske myndigheter. En eventuell uttransport kan da skje uten unødig opphold etter vedtak er truffet uten å avvente tilbakemelding på konsultasjonen fra den andre medlemsstaten. Dette er en praksis som er ressursbesparende da politiet ikke trenger å fengsle/internere tredjelandsborgeren mer enn høyst nødvendig og i så henseende også mer fordelaktig for utlendingen.
Returforordningen art.10 “Prior consultation before entering an alert on return» forutsetter imidlertid en forutgående konsultering medlemsstatene imellom ved utveksling av supplerende opplysninger før returmeldingen registreres i SIS. Registrering i SIS forutsetter at den andre medlemsstaten trekker tilbake oppholdstillatelsen. En slik forutgående konsultasjon kan innebære forsinkelser i saksbehandlingen, særlig dersom vi må avvente den andre medlemsstatens tilbakemelding på hvorvidt utlendingens oppholdstillatelse opprettholdes og før vi kan ta stilling til hvilket land utreise skal finne sted. I saker som faller inn under returdirektivets anvendelsesområde kan vi heller ikke fatte nasjonale innreiseforbud uten at det vært gjennomført en forutgående konsultasjon i SIS, jf. forutsetningsvis vilkårene i returdirektivet og (EU)2018/1861 fortalepunkt 29: «When deleting an alert in SIS following a consultation between Member States, the issuing Member State should be able to keep the third-country national concerned on its national list of alerts.» Konsekvensen vil trolig bli at vi vil fatte færre utvisningsvedtak enn i dag.
Systemteknisk er også en løsning med forutgående konsultasjon mer komplisert. 6.3 Prosedyrer ved treff i SIS ved yttergrense
Art. 6 og art. 8 i returforordningen angir stramme frister for utveksling av opplysninger medlemslandene imellom. Den engelske versjonen bruker begrepene “immediately” og “without delay”. Dette er oversatt med straks og umiddelbart i den norske oversettelsen. UDIs forståelse er at begrepet “without delay” gir et noe mer fleksibelt handlingsrom for når tilbakemelding må gis enn «immediately».
Vi forstår det videre dithen at art. 8 nr. 3 Exchange of supplementary information i (EU) 2018/1861 angir de absolutte frister for tilbakemelding som også gjelder ved art. 6 og art. 8:
“The SIRENE Bureaux shall carry out their tasks in a quick and efficient manner, in particular by replying to a request for supplementary information as soon as possible but not later than 12 hours after the receipt of the request.”
UDI vil måtte ta stilling til flere av disse meldingene, som skal gå via SIRENE som nasjonalt kontaktpunkt. Det er behov for klare føringer på absolutte frister på tilbakemelding og hvorvidt vi kan legge til grunn at Norge alltid vil ha inntil 12 timer til å besvare en henvendelse etter at den er mottatt SIRENE, eller om den absolutte fristen vil være kortere i enkelte tilfeller jf. “immediately”. Dette har betydning for hvordan UDI skal bemanne en eventuell vaktordning.
7. Norsk oversettelse av returforordningen (EU)2018/1860
Vedlagt høringen følger også en uoffisiell oversettelse til norsk av forordningen. Vi har enkelte kommentarer til oversettelsen hvor vi mener denne bør endres for å være mer i tråd med etablert terminologi og for ikke å gi et annet meningsinnhold.
“Tredjestatsborger”: I oversettelsen brukes gjennomgående tredjestatsborger. Vi foreslår at dette endres til tredjelandsborger.
“Tilbakesending”: “Tilbakesending” benyttes gjennomgående som oversettelse av “return”. Vi mener dette gir et feil meningsinnhold da begrepet tilbakesending indikerer et tvangselement. Hovedregelen er imidlertid at retur skal være frivillig og at tvang først er aktuelt dersom ikke utlendingen reiser frivillig eller hvor det foreligger unndragelsesfare. Vi anbefaler derfor at man bruker et begrep som er mer dekkende for de faktiske forhold.
I den norske oversettelsen av returdirektivet som var vedlagt Stortingsproposisjonen i forbindelse med norske implementering av returdirektivet i 2010, ble “return” oversatt med retur og returvedtak. I UDI, i forbindelse med SIS-Recast prosjektet, har vi benyttet arbeidstittelen “Vedtak om utreiseplikt fra Schengen” som tilsvarer ordlyden brukt i utlendingsforskriften § 17-14a for å beskrive “return decision”, og for å understreke at både frivillig og tvangsretur er omfattet av forordningens prosedyrer. “Utreiseplikt fra Schengen” er imidlertid noe videre enn definisjonen av retur i artikkel 3 nr. 3 i direktiv 2008/115/EF, jf. punkt. 4.1 ovenfor.
“Beslutning”: “Decision” i forordningen er oversatt med “beslutning”. Vi bruker begrepet “vedtak” i denne konteksten og foreslår at “beslutning “endres da det etter forvaltningslovens definisjoner er forskjellige rettsvirkninger knyttet til henholdsvis enkeltvedtak og beslutninger. Dersom “vedtak” ikke ønskes benyttet mener vi “avgjørelse” er et mer nøytralt begrep som omfatter både vedtak og beslutning.
For øvrig viser vi til tidligere innspill sendt fra Politidirektoratet (POD) med deres referanse: 20/1132. I arbeidet med denne bestillingen ble det nedsatt en arbeidsgruppe der også UDI deltok.
8. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget
Vi oppfatter at kapittel 7 «Økonomiske og administrative konsekvenser» i høringsnotatet gir en overordnet beskrivelse av oppgaver som inngår i investeringskostnadene og driftskostnadene i UDI, og en felles oversikt over foreløpige kostnader i politiet og i UDI. UDI forutsetter at kostnadene inkluderer investerings- og driftskostnadene som er sendt fra UDI til JD.
Det henvises til «Satsingsforslag statsbudsjettet 2022 – videre implementering av SIS Recast» som ble oversendt 1. desember 2020, svar på kommentarer fra JD som ble oversendt 15. januar 2021 og videre korrespondanse knyttet til UDIs felles satsingsforslag knyttet til «Internasjonal portefølje – Nye systemer for grense- og territorialkontroll i Europa».
Satsingsforslaget «Satsingsforslag statsbudsjettet 2022 – videre implementering av SIS Recast» gir en beskrivelse av oppgavene UDI mener er nødvendig for innføring og drift med unntak av et område: I høringen om nytt SIS-regelverk er det foreslått at UDI skal få behandlingsansvaret for returrettsakten (EU 2018/1860). Dette vil gi et økt ressursbehov som ikke var hensyntatt i satsingsforslaget. UDI vil få nye oppgaver knyttet til håndtering av behandlingsansvaret (innsynsbegjæringer, klager, datakvalitet, oppfølging av sletting mm). Arbeidsomfanget estimeres til 1 nytt årsverk (i tillegg til årsverkene i satsingsforslaget). Vi anbefaler som nevnt over at det blir vurdert om UDI også skal overta behandlingsansvaret for innmelding av innreiseforbud (art. 24). Dette ansvaret ligger i dag hos Kripos.
UDI vil påpeke at leveransen oversendt 15. januar 2021 inneholdt ressursestimater forbundet med innføring og drift hos UD og i UNE. Vi kan ikke se at dette ressursbehovet er synliggjort i kapittel 7 i høringsnotatet, og ønsker å presisere at SIS Recast også vil føre til økt ressursbehov i de øvrige etatene i utlendingsforvaltningen.