Statsforvalteren i Trøndelag: Høringsuttalelse - Forslag til endringer i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv. om administrative reaksjoner og tilsynsmyndighetenes saksbehandling av henvendelser om pliktbrudd
Det vises til høringsbrev av 1.2.2021 med høringsfrist 3.5.2021.
Statsforvalteren i Trøndelag har følgende kommentarer til forslag til endringer:
Det heter i formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1 at tilsyn skal bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten. Hvordan dette skal foregå fremgår for statsforvalterens del av samme lov § 4 som viser til at «det skal føres tilsyn med om helse- og omsorgstjenestene er i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter.»
Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a hjemler statsforvalterens saksbehandling ved anmodning om vurdering av pliktbrudd. Statsforvalteren i Trøndelag er positiv til at overskrift endres til anmodning om tilsyn. Endringen oppleves å tydeliggjøre tilsynsrollen og er mer i samsvar med ordlyden i helsetilsynslovens bestemmelser som generelt beskriver tilsynsmyndighetens rolle.
Øvrig innhold i forslag til ny § 7-4 a er ment å skulle gi statsforvalteren mer fleksible rammer hva angår å ta stilling til hvordan en slik anmodning om tilsyn eventuelt skal følges opp. Statsforvalteren i Trøndelag støtter dette. Innhold i anmodninger etter § 7-4 a er - og vil være - svært ulike. Det er derfor viktig at statsforvalterens tilnærming kan skreddersys slik at det er mulig å finne den mest passende fremgangsmåten i den enkelte sak.
Statsforvalteren er usikker på om det er nødvendig å lovfeste at det skal ageres snarest mulig hvis det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten. Etter vår vurdering vil dette følge naturlig av den fleksibiliteten som ønskes innført gjennom forslag til nytt første ledd. Samtidig kan en slik lovfesting tydeliggjøre viktigheten av å sikre at de mest alvorlige forholdene vurderes og behandles på en hensiktsmessig måte.
Vi støtter forslag til endringer i nytt femte ledd i § 7-4 a: Å orientere den som har anmodet om tilsyn om hvordan tilsynsmyndigheten følger opp henvendelsen anses som viktig. Det oppleves som naturlig - ut fra sakens natur og betydningen for den enkelte pasient, bruker eller pårørende - at den som anmoder om tilsyn er innforstått med hvilken retning saksforholdet tar. Å møte pasienter, brukere og pårørende med forståelse og respekt, samt sikre god og regelmessig informasjon om hvor saken står og vår rolle som tilsynsmyndighet, er essensielt for å sikre god involvering.
Oppfølging av virksomheter i tilsynsøyemed må prioriteres. I denne sammenheng vil god kommunikasjon mellom statsforvalteren og den tilsette virksomheten være nødvendig for å plassere ansvaret der det hører hjemme, samt sikre en bedring av de forhold som initierte tilsyn i første omgang. Slik god kommunikasjon krever at statsforvalteren er lydhør for tilbakemeldinger, herunder forslag til endringer. Hovedformålet med kontakten mellom statsforvalteren og den tilsette virksomheten vil naturlig sikre best mulig pasient- og brukersikkerhet og tillit til helse- og omsorgstjenesten. Dette kan blant annet sikres ved at statsforvalteren «spiller på lag» med virksomhetene for å sikre at statsforvalteren prioriterer de riktige sakene.
Om det bør etableres møtepunkt slik at statsforvalteren, virksomheten og pasienten kan få anledning til å drøfte enkeltsaker, må vurderes konkret. Dette kan på en hensiktsmessig måte sikre at pasienters forventninger til statsforvalterens saksbehandling er i tråd med de reelle omstendighetene.
Også eventuelt stedlig tilsyn med virksomheten bør vurderes - og gjennomføres - i høyere grad enn i dag.
Statsforvalterne har i lengre tid hatt svært lang saksbehandlingstid, noe som i stor grad skyldes et høyt antall anmodninger om å vurdere mulige pliktbrudd. Også hensynet til prioritering og effektivitet i saksbehandlingen tilsier derfor en konkret tilpasning hva angår videre saksbehandling - først og fremst hva angår tilsynssaker, men også hva angår rettighetsaker og andre lovpålagte oppgaver. Hvis ressurser hos statsforvalteren frigis gjennom økt fleksibilitet hva angår innretning, kan muligheten til å følge opp uheldig og uforsvarlig praksis i virksomheter og helsepersonell styrkes.
Lang saksbehandlingstid skyldes også begrensede ressurser hos statsforvalterne. Dette er en kjent problemstilling som har vart over år. Å sikre - samt beholde - god kompetanse i embetene er viktig for at rettssikkerheten til pasienter og brukere ivaretas på en god måte. Vi håper at foreslåtte endringer kan bidra til at dette prioriteres fremover.
Statsforvalteren i Trøndelag er likevel usikker på om forslag til endringer bidrar til at variasjoner i behandlingstilnærming i embetene reduseres i stor grad. Vi er imidlertid av den oppfatning at kontroll over egen innretning - herunder bedre ressursutnyttelse - kan føre til en lettelse i saksmengde og derigjennom større anledning til å vurdere hensiktsmessige behandlingsmåter – gjerne i samråd med andre embeter eller Statens helsetilsyn. Vi er innforstått med at Statens helsetilsyn - blant annet gjennom tilsynssakprosjektet - arbeider med å skriftliggjøre retningslinjer for videre behandling av hendelsesbasert tilsyn. Vi ser frem til dette arbeidet sluttføres og legger til grunn at dette vil bidra til å sikre lik prioritering i saksbehandlingen hos statsforvalterne.
Statsforvalteren i Trøndelag er enig i at det innføres en plikt for helse- og omsorgstjenesten til å følge opp og besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter, brukere og pårørende, jf. forslag til endringer i henholdsvis spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 annet ledd.
Gjennom de foreslåtte endringene forpliktes virksomhetene direkte i en annen grad enn i dag, samt at det påklagede forholdet kan «løses» raskere og mer effektivt ettersom forholdet ikke må behandles av Statsforvalteren. At virksomhetene selv må svare ut, kan føre til en høyere bevissthet omkring å bedre pasient- og brukersikkerheten uten at tilsynsmyndigheten involveres.
Statsforvalteren er videre av den oppfatning at det bør settes en eksakt frist for virksomhetene til å følge opp innen en konkret frist. Dette vil være et viktig insitament for virksomheten til å følge opp så raskt som mulig. Det skal også nevnes at bruk av begreper som «innen rimelig tid» eller «snarest mulig» kan føre til store ulikheter i svartid hos de ulike virksomhetene, noe som er uheldig hvis virksomhetene er på samme nivå. En slik praksis kan også få konsekvenser for statsforvalterens eventuelle vurdering av forholdet i etterkant og føre til at praksis fra embete til embete varierer. Statsforvalteren er i tvil når det gjelder svarfristens lengde, men mener at en frist på fire uker kan være noe kort til å svare ut den enkelte klage.
Om det - som i Sverige - bør kreves at den klageberettigede først henvender seg til virksomheten før anmodning om tilsyn rettes til statsforvalteren, er vanskeligere å ta stilling til. Statsforvalteren i Trøndelag er i utgangspunktet positiv til at det konkrete forholdet bør løses på lavest mulige nivå, men er usikker på om på om forholdene ligger til rette for det i Norge. Etter det vi forstår, er helse- og omsorgstjenesten i Sverige langt mer sentralisert enn i Norge. I Norge - med små kommuner og mer gjennomsiktige forhold - kan det i enkelte tilfeller oppleves vanskelig å rette en klage mot aktuelle virksomheter. Dette kan føre til at den eller de som ønsker å klage kvier seg for det.
Statsforvalteren har likevel merket seg at forslag til endring i pasient- og brukerrettighetsloven nye § 3-2 a til en viss grad kan avhjelpe dette i og med at det tydeliggjøres at virksomheten er forpliktet til å gi pasienten eller brukeren svar på henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet.
Statsforvalteren har vurdert forslag til endringer i administrative reaksjoner og har ingen innvendinger til at advarsel tas ut som reaksjon. Vi har heller ingen innvendinger til at Statens helsetilsyn får anledning til å fatte vedtak om begrenset autorisasjon.
Ny reaksjon om faglig pålegg til helsepersonell i helsepersonelloven § 56 er - etter vår vurdering - hensiktsmessig å innføre da denne reaksjonen konkret kan avhjelpe kritikkverdige forhold omkring det enkelte helsepersonellet, herunder gjennom å gi pålegg om kompetansehevende tiltak. Statsforvalteren har forstått det slik at faglig pålegg til en viss grad er ment å erstatte reaksjonen advarsel - dette fordi vilkårene for å gi advarsel skal være til stede før det gis krav om faglig pålegg.
Det er helsepersonellets arbeidsgiver som skal være ansvarlig for å sikre kompetanseheving, men det foreslås at tilsynsmyndigheten skal fatte vedtak om faglig pålegg og at innholdet utformes i samarbeid med helsepersonellet og/eller helsepersonellets arbeidsgiver.
Statsforvalteren i Trøndelag ser at reaksjonen faglig pålegg kan ha positive virkninger i de tilfellene helsepersonellet har kompetansemangler som kan rettes opp. Vi stiller oss derfor i utgangspunktet positive til denne nye reaksjonsmåten som kan sikre slik kompetanseheving på en rask og konkret måte.
Vi er likevel i tvil om denne reaksjonsformen kan benyttes i alle tilfeller. Dette fordi helsepersonell som opptrer på selvstendig grunnlag ikke har en arbeidsgiver som kan følge opp. Det fremgår ikke hvordan faglige pålegg forutsettes gjennomført etter hensikten i disse tilfellene.
Videre er statsforvalteren av den oppfatning at myndigheten til å fatte vedtak om faglige pålegg bør tilligge Statens helsetilsyn alene og ikke tilligge statsforvalteren eller deles mellom etatene. Vår oppfatning skyldes følgende forhold:
1. Statens helsetilsyn er ansvarlig for å pålegge andre administrative reaksjoner.
2. Det stiller store krav til statsforvalterne hvis disse skal bli pålagt å fatte vedtak om faglige pålegg. Det må påregnes ekstra ressurser for å kunne ivareta en slik ny og uprøvd rolle – ikke bare fordi arbeidsoppgaven er ukjent, men også fordi det er uklart om det finnes nødvendig kompetanse i embetene til å kunne fatte gode og virkningsfulle vedtak, sikre at veiledning har fungert, samt å følge vedtak opp gjennom blant annet vurdering av etterfølgende rapporter. Helsepersonell som pålegges faglig påfyll er av alle kategorier og det er viktig - spesielt hva angår statsforvalterens troverdighet - at kompetansen i embetet til en viss grad speiler dette for å sikre god oppfølging.
For det tilfelle at myndigheten til å fatte vedtak om faglige pålegg likevel legges til statsforvalteren, må det tas stilling til de økonomiske konsekvenser dette vil få.
Statsforvalteren er enig i at det skal kunne gis midlertidig forbud mot utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår. Forslaget gir anledning til at helsepersonellet på en smidig måte fortsatt kan stå i jobb selv om alle arbeidsoppgaver ikke kan ivaretas.
Vi er også enige i at autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning midlertidig skal kunne tilbakekalles ved manglende innrettelse etter pålegg fra tilsynsmyndigheten om å gi opplysninger eller adgang til virksomheten.
Statsforvalteren i Trøndelag har ingen ytterligere kommentarer.
Juridisk seniorrådgiver
Helse- og omsorgsavdelingen
Helse- og omsorgsavdelingen
Dokumentet er elektronisk godkjent
Det vises til høringsbrev av 1.2.2021 med høringsfrist 3.5.2021.
Statsforvalteren i Trøndelag har følgende kommentarer til forslag til endringer:
Det heter i formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1 at tilsyn skal bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten. Hvordan dette skal foregå fremgår for statsforvalterens del av samme lov § 4 som viser til at «det skal føres tilsyn med om helse- og omsorgstjenestene er i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter.»
Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a hjemler statsforvalterens saksbehandling ved anmodning om vurdering av pliktbrudd. Statsforvalteren i Trøndelag er positiv til at overskrift endres til anmodning om tilsyn. Endringen oppleves å tydeliggjøre tilsynsrollen og er mer i samsvar med ordlyden i helsetilsynslovens bestemmelser som generelt beskriver tilsynsmyndighetens rolle.
Øvrig innhold i forslag til ny § 7-4 a er ment å skulle gi statsforvalteren mer fleksible rammer hva angår å ta stilling til hvordan en slik anmodning om tilsyn eventuelt skal følges opp. Statsforvalteren i Trøndelag støtter dette. Innhold i anmodninger etter § 7-4 a er - og vil være - svært ulike. Det er derfor viktig at statsforvalterens tilnærming kan skreddersys slik at det er mulig å finne den mest passende fremgangsmåten i den enkelte sak.
Statsforvalteren er usikker på om det er nødvendig å lovfeste at det skal ageres snarest mulig hvis det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten. Etter vår vurdering vil dette følge naturlig av den fleksibiliteten som ønskes innført gjennom forslag til nytt første ledd. Samtidig kan en slik lovfesting tydeliggjøre viktigheten av å sikre at de mest alvorlige forholdene vurderes og behandles på en hensiktsmessig måte.
Vi støtter forslag til endringer i nytt femte ledd i § 7-4 a: Å orientere den som har anmodet om tilsyn om hvordan tilsynsmyndigheten følger opp henvendelsen anses som viktig. Det oppleves som naturlig - ut fra sakens natur og betydningen for den enkelte pasient, bruker eller pårørende - at den som anmoder om tilsyn er innforstått med hvilken retning saksforholdet tar. Å møte pasienter, brukere og pårørende med forståelse og respekt, samt sikre god og regelmessig informasjon om hvor saken står og vår rolle som tilsynsmyndighet, er essensielt for å sikre god involvering.
Oppfølging av virksomheter i tilsynsøyemed må prioriteres. I denne sammenheng vil god kommunikasjon mellom statsforvalteren og den tilsette virksomheten være nødvendig for å plassere ansvaret der det hører hjemme, samt sikre en bedring av de forhold som initierte tilsyn i første omgang. Slik god kommunikasjon krever at statsforvalteren er lydhør for tilbakemeldinger, herunder forslag til endringer. Hovedformålet med kontakten mellom statsforvalteren og den tilsette virksomheten vil naturlig sikre best mulig pasient- og brukersikkerhet og tillit til helse- og omsorgstjenesten. Dette kan blant annet sikres ved at statsforvalteren «spiller på lag» med virksomhetene for å sikre at statsforvalteren prioriterer de riktige sakene.
Om det bør etableres møtepunkt slik at statsforvalteren, virksomheten og pasienten kan få anledning til å drøfte enkeltsaker, må vurderes konkret. Dette kan på en hensiktsmessig måte sikre at pasienters forventninger til statsforvalterens saksbehandling er i tråd med de reelle omstendighetene.
Også eventuelt stedlig tilsyn med virksomheten bør vurderes - og gjennomføres - i høyere grad enn i dag.
Statsforvalterne har i lengre tid hatt svært lang saksbehandlingstid, noe som i stor grad skyldes et høyt antall anmodninger om å vurdere mulige pliktbrudd. Også hensynet til prioritering og effektivitet i saksbehandlingen tilsier derfor en konkret tilpasning hva angår videre saksbehandling - først og fremst hva angår tilsynssaker, men også hva angår rettighetsaker og andre lovpålagte oppgaver. Hvis ressurser hos statsforvalteren frigis gjennom økt fleksibilitet hva angår innretning, kan muligheten til å følge opp uheldig og uforsvarlig praksis i virksomheter og helsepersonell styrkes.
Lang saksbehandlingstid skyldes også begrensede ressurser hos statsforvalterne. Dette er en kjent problemstilling som har vart over år. Å sikre - samt beholde - god kompetanse i embetene er viktig for at rettssikkerheten til pasienter og brukere ivaretas på en god måte. Vi håper at foreslåtte endringer kan bidra til at dette prioriteres fremover.
Statsforvalteren i Trøndelag er likevel usikker på om forslag til endringer bidrar til at variasjoner i behandlingstilnærming i embetene reduseres i stor grad. Vi er imidlertid av den oppfatning at kontroll over egen innretning - herunder bedre ressursutnyttelse - kan føre til en lettelse i saksmengde og derigjennom større anledning til å vurdere hensiktsmessige behandlingsmåter – gjerne i samråd med andre embeter eller Statens helsetilsyn. Vi er innforstått med at Statens helsetilsyn - blant annet gjennom tilsynssakprosjektet - arbeider med å skriftliggjøre retningslinjer for videre behandling av hendelsesbasert tilsyn. Vi ser frem til dette arbeidet sluttføres og legger til grunn at dette vil bidra til å sikre lik prioritering i saksbehandlingen hos statsforvalterne.
Statsforvalteren i Trøndelag er enig i at det innføres en plikt for helse- og omsorgstjenesten til å følge opp og besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter, brukere og pårørende, jf. forslag til endringer i henholdsvis spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 annet ledd.
Gjennom de foreslåtte endringene forpliktes virksomhetene direkte i en annen grad enn i dag, samt at det påklagede forholdet kan «løses» raskere og mer effektivt ettersom forholdet ikke må behandles av Statsforvalteren. At virksomhetene selv må svare ut, kan føre til en høyere bevissthet omkring å bedre pasient- og brukersikkerheten uten at tilsynsmyndigheten involveres.
Statsforvalteren er videre av den oppfatning at det bør settes en eksakt frist for virksomhetene til å følge opp innen en konkret frist. Dette vil være et viktig insitament for virksomheten til å følge opp så raskt som mulig. Det skal også nevnes at bruk av begreper som «innen rimelig tid» eller «snarest mulig» kan føre til store ulikheter i svartid hos de ulike virksomhetene, noe som er uheldig hvis virksomhetene er på samme nivå. En slik praksis kan også få konsekvenser for statsforvalterens eventuelle vurdering av forholdet i etterkant og føre til at praksis fra embete til embete varierer. Statsforvalteren er i tvil når det gjelder svarfristens lengde, men mener at en frist på fire uker kan være noe kort til å svare ut den enkelte klage.
Om det - som i Sverige - bør kreves at den klageberettigede først henvender seg til virksomheten før anmodning om tilsyn rettes til statsforvalteren, er vanskeligere å ta stilling til. Statsforvalteren i Trøndelag er i utgangspunktet positiv til at det konkrete forholdet bør løses på lavest mulige nivå, men er usikker på om på om forholdene ligger til rette for det i Norge. Etter det vi forstår, er helse- og omsorgstjenesten i Sverige langt mer sentralisert enn i Norge. I Norge - med små kommuner og mer gjennomsiktige forhold - kan det i enkelte tilfeller oppleves vanskelig å rette en klage mot aktuelle virksomheter. Dette kan føre til at den eller de som ønsker å klage kvier seg for det.
Statsforvalteren har likevel merket seg at forslag til endring i pasient- og brukerrettighetsloven nye § 3-2 a til en viss grad kan avhjelpe dette i og med at det tydeliggjøres at virksomheten er forpliktet til å gi pasienten eller brukeren svar på henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet.
Statsforvalteren har vurdert forslag til endringer i administrative reaksjoner og har ingen innvendinger til at advarsel tas ut som reaksjon. Vi har heller ingen innvendinger til at Statens helsetilsyn får anledning til å fatte vedtak om begrenset autorisasjon.
Ny reaksjon om faglig pålegg til helsepersonell i helsepersonelloven § 56 er - etter vår vurdering - hensiktsmessig å innføre da denne reaksjonen konkret kan avhjelpe kritikkverdige forhold omkring det enkelte helsepersonellet, herunder gjennom å gi pålegg om kompetansehevende tiltak. Statsforvalteren har forstått det slik at faglig pålegg til en viss grad er ment å erstatte reaksjonen advarsel - dette fordi vilkårene for å gi advarsel skal være til stede før det gis krav om faglig pålegg.
Det er helsepersonellets arbeidsgiver som skal være ansvarlig for å sikre kompetanseheving, men det foreslås at tilsynsmyndigheten skal fatte vedtak om faglig pålegg og at innholdet utformes i samarbeid med helsepersonellet og/eller helsepersonellets arbeidsgiver.
Statsforvalteren i Trøndelag ser at reaksjonen faglig pålegg kan ha positive virkninger i de tilfellene helsepersonellet har kompetansemangler som kan rettes opp. Vi stiller oss derfor i utgangspunktet positive til denne nye reaksjonsmåten som kan sikre slik kompetanseheving på en rask og konkret måte.
Vi er likevel i tvil om denne reaksjonsformen kan benyttes i alle tilfeller. Dette fordi helsepersonell som opptrer på selvstendig grunnlag ikke har en arbeidsgiver som kan følge opp. Det fremgår ikke hvordan faglige pålegg forutsettes gjennomført etter hensikten i disse tilfellene.
Videre er statsforvalteren av den oppfatning at myndigheten til å fatte vedtak om faglige pålegg bør tilligge Statens helsetilsyn alene og ikke tilligge statsforvalteren eller deles mellom etatene. Vår oppfatning skyldes følgende forhold:
1. Statens helsetilsyn er ansvarlig for å pålegge andre administrative reaksjoner.
2. Det stiller store krav til statsforvalterne hvis disse skal bli pålagt å fatte vedtak om faglige pålegg. Det må påregnes ekstra ressurser for å kunne ivareta en slik ny og uprøvd rolle – ikke bare fordi arbeidsoppgaven er ukjent, men også fordi det er uklart om det finnes nødvendig kompetanse i embetene til å kunne fatte gode og virkningsfulle vedtak, sikre at veiledning har fungert, samt å følge vedtak opp gjennom blant annet vurdering av etterfølgende rapporter. Helsepersonell som pålegges faglig påfyll er av alle kategorier og det er viktig - spesielt hva angår statsforvalterens troverdighet - at kompetansen i embetet til en viss grad speiler dette for å sikre god oppfølging.
For det tilfelle at myndigheten til å fatte vedtak om faglige pålegg likevel legges til statsforvalteren, må det tas stilling til de økonomiske konsekvenser dette vil få.
Statsforvalteren er enig i at det skal kunne gis midlertidig forbud mot utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår. Forslaget gir anledning til at helsepersonellet på en smidig måte fortsatt kan stå i jobb selv om alle arbeidsoppgaver ikke kan ivaretas.
Vi er også enige i at autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning midlertidig skal kunne tilbakekalles ved manglende innrettelse etter pålegg fra tilsynsmyndigheten om å gi opplysninger eller adgang til virksomheten.
Statsforvalteren i Trøndelag har ingen ytterligere kommentarer.
Juridisk seniorrådgiver
Helse- og omsorgsavdelingen
Helse- og omsorgsavdelingen
Dokumentet er elektronisk godkjent