Høring NOU 2020:11 Den tredje statsmakt. Domstolene i endring
Vi viser til høringsbrev datert 27. oktober 2020.
Innledningsvis vil vi på generelt grunnlag fremheve behovet for å sikre domstolenes uavhengighet. Det er et hensyn som får sentral betydning for flere av de spørsmålene som Domstolkommisjonen tar opp.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
Vi slutter oss til kommisjonens forslag om å bevare ordningen med en sentral domstoladministrasjon og vurderingene om at det er viktig å sikre domstolenes uavhengighet. I denne sammenheng støtter vi forslaget om å presisere i riksrevisjonsloven § 9 at Riksrevisjonen ikke fører kontroll med verken kvaliteten på domstolenes avgjørelser eller domstolenes prioriteringer av hvilke ressurser som settes inn i den enkelte sak. Vi er videre enige i forslagene om å innføre en bestemmelse i domstolloven om at Domstoladministrasjonen ikke kan instrueres i utøvelsen av sin myndighet, samtidig som man opphever den nåværende hjemmelen som Kongen har til å gi forskrifter om virksomheten til Domstoladministrasjonen. Vi støtter også forslagene om at styret i Domstoladministrasjonen fortsatt er klageinstans for vedtak som er fattet i administrasjonen og at styrets vedtak ikke skal kunne påklages.
Når det gjelder sammensetningen av styret i Domstoladministrasjonen, vil uavhengigheten sikres best gjennom mindretallets forslag, der dommerne har flertall i styret. Vi er enige i at regjeringen bør utnevne dommermedlemmene, men slik at regjeringen må velge blant dommere som er nominert av dommerne selv.
Vi har ingen merknader til kommisjonens vurderinger knyttet til styrets oppgaver. Det gjelder også vurderingene hva gjelder tilsettingsmyndighet og kompetanse i personalsaker.
En adgang for regjeringen til å avsette styret i Domstoladministrasjonen kan åpne for misbruk i en ekstraordinær situasjon. Etter vårt syn bør adgangen bare kunne benyttet unntaksvis og i klare tilfeller. Dette bør presiseres i lovteksten. Før øvrig støtter vi flertallets syn og begrunnelse på dette punktet.
Kapittel 10 Fastsettelse av domstolstruktur
En ordning der myndigheten til å dele landet inn i rettskretser og lokalisere hovedkontor reguleres i lov, gir den beste demokratiske kontrollen. På den annen side kan dette fremstå som unødvendig tungvint, dersom det er snakk om mindre justeringer av rettskretser. Det er uansett viktig å sikre at de berørte domstolene får reell innflytelse, når denne type beslutninger skal treffes.
Vi er enige med kommisjonen i at Domstoladministrasjonen fortsatt bør kunne bestemme at en domstol inndeles i avdelinger, og at det er høyesterettsjustitiarius som har kompetanse til å bestemme Høyesteretts interne organisering.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
Vi støtter kommisjonens forslag om å stramme inn på regjeringens handlingsrom ved utnevnelse av dommere, jf kapittel 11.6 i utredningen.
Vi er enige i at domstolleders rolle i utnevningsprosessen styrkes og tydeliggjøres. Det er en naturlig følge av domstolleders ansvar som personalleder og den som har best oversikt over kompetansebehovet i domstolen.
Vi støtter også forslagene om å utvide innstillingsrådet til 11 medlemmer og å la rådet velge sin egen leder. Etter vårt syn vil en løsning med et flertall av dommere i rådet være den som best sikrer uavhengigheten. Praksis i de andre nordiske land tilsier også en slik modell.
Videre slutter vi oss til kommisjonens forslag om prosess for å utnevne høyesterettsjustitiarius. Vi vil samtidig understreke betydningen av at de tre personene i det uavhengige rådet har nødvendig avstand til hverandre og kandidatene.
Kapittel 12 Midlertidige dommere
Vi kan ikke se at det kommer klart frem om lovforslaget som begrenser ekstern konstitusjon til to år, (domstolloven § 55 f nytt andre ledd) bare gjelder sammenhengende konstitusjon, eller om det også begrenser muligheten for å søke ny konstitusjon etter noen år i annet virke, for eksempel advokatvirksomhet. Vi mener at det kan være hensiktsmessig at det gis adgang for samme person til å være konstituert i flere perioder som til sammen vil kunne være lengre enn to år. Når periodene ikke er sammenhengende, vil ikke hensynet til forventning om fast ansettelse ha like stor betydning. Uansett bør spørsmålet avklares.
Vi ser de prinsipielle betenkelighetene knyttet til uavhengighet når det gjelder bruk av dommerfullmektiger. Vi mener likevel at det med en lovregulering av omfang og bruk av dommerfullmektigene, i praksis vil være liten risiko for at uavhengigheten blir utfordret. Vi slutter oss til argumentene som fremkommer i rapporten til støtte for en fortsatt dommerfullmektigordning. Vi viser særlig til hensynet til fleksibilitet, kompetanse, arbeidsmiljø og rekruttering, samtidig som vi ikke ser et behov for særskilte utredere i tingrettene. Hvis det skal åpnes for rene utrederstillinger, bør de tidsbegrenses slik at domstolene sikres jevnlig ny juridisk kompetanse.
Vi støtter flertallets forslag om en nærmere regulering av omfang og bruk av dommerfullmektiger, men mener at den opplæringsperioden som foreslås, virker unødvendig lang. Det bør åpnes for individuelle tilpasninger og konkrete vurderinger av den enkelte dommerfullmektigens kompetanse.
Kapittel 13 Disiplinærordningen for dommere
Vi støtter kommisjonens forslag om at myndigheten til å oppnevne medlemmer i Tilsynsutvalget for dommere bør overføres til styret i Domstoladministrasjonen. Det er viktig for å styrke domstolenes uavhengighet. Det samme gjelder forslaget om å overføre adgangen til å fastsette retningslinjer om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i utvalget.
Vi ser at det kan være grunner for å la domstolene prøve alle sider av tilsynsutvalgets vedtak. Samtidig vil vi reise spørsmål om det er nødvendig, dersom man har et bredt sammensatt tilsynsutvalg (og eventuelt administrativt klageorgan), der dommerne er i flertall.
Kapittel 14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
Det virker ryddig å lovfeste oppgavene for Domstoladministrasjonen. Samtidig bør man tydeliggjøre i forarbeidene de begrensningene som følger av at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet. Vi viser i denne sammenheng til hva som står øverst på side 168 i utredningen om at for sterk styring av domstolene kan undergrave den uavhengighetskulturen som er nødvendig for å utvikle og sikre den dømmende virksomheten, og at hensynet til uavhengighet tilsier at Domstoladministrasjonen ikke skal ha mer myndighet enn det som er nødvendig for at Domstoladministrasjonen og domstolene skal kunne løse sitt samfunnsoppdrag på en effektiv og kvalitativ god måte.
Myndigheten til å fordele budsjettmidler er et sterkt administrativt styringsverktøy for Domstoladministrasjonen. Vi vil understreke betydningen av at domstollederen må få tilstrekkelig budsjettmessig frihet til å kunne være en reell leder av domstolen og at den enkelte domstol selv må kunne forvalte og prioritere midler innenfor sin egen budsjettramme.
Etableringen av et domstollederforum kan muligens være et nyttig tiltak. Det vil imidlertid måtte suppleres gjennom tett kontakt mellom DA og den enkelte domstolleder.
Det er uansett nødvendig at Domstoladministrasjonen involverer alle domstollederne i administrative beslutninger som har betydning for domstolenes virksomhet, for eksempel når det gjelder budsjettmessige spørsmål som adgang til å overføre ubrukte budsjettmidler til etterfølgende år. Både når det gjelder dette spørsmålet og andre viktige temaer, har vi opplevd å bli gjort kjent med viktige forslag bare få dager før de skal styrebehandles.
Vi vil understreke betydningen av at medarbeiderne i Domstoladministrasjonen har god kjennskap til domstolenes virksomhet og arbeidshverdag.
Det virker som en god idé å opprette et dommersammensatt forum som skal ha som oppgave å initiere og kvalitetssikre veiledende retningslinjer og anbefalinger for utøvelse av den dømmende virksomheten.
Kapittel 15 Sakfordeling i domstolene
Vi støtter forslaget om å lovfeste hovedprinsippene om sakfordeling og er samtidig enige i at det ikke er noe behov for å innføre en plikt for domstolene til å fastsettes nærmere retningslinjer for sakfordelingen.
Vi har oppfattet det slik at man i noen tilfeller har praktisert en ordning der en dommer ikke har blitt tildelt en bestemt sakstype i en periode, for eksempel etter å ha fått advarsel i Tilsynsrådet for dommere. Departementet bør se nærmere på om forslaget til nytt femte ledd i domstolloven § 19 åpner for en slik mulighet.
Vi er enige i at domstolloven § 20 bør oppheves.
Kapittel 16 Finansiering av domstolene
Det følger av grunnloven at regjeringen og Stortinget skal sikre domstolenes uavhengighet. Dette må gjenspeiles i de økonomiske rammene som domstolene får til disposisjon. Domstolene må ha tilstrekkelige rammer til å kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag. Budsjettkutt kan i sin ytterste konsekvens være konstitusjonelt betenkelig, gjennom å true domstolenes uavhengighet.
Vi mener at det er uheldig at domstolene behandles på samme måte som forvaltningsorganer som driver utøvende myndighet i budsjettprosessen. Prinsipielt bør domstolene som den tredje statsmakt bevilges penger på en annen måte enn gjennom den ordinære prosessen for regjeringens budsjettforslag. Vi mener derfor at domstolene bør får tildelt sitt budsjett direkte fra Stortinget. En mulig mellomløsning kan være at regjeringen fremmer en egen budsjettproposisjon som bare gjelder domstolene og som behandles særskilt i Stortinget.
Det er viktig for rettssikkerheten at domstolene kan behandle sakene på en god og rask måte. Tildelingen av midler er avgjørende for saksavviklingen og har derfor også stor betydning for tilliten til domstolene.
I domstolene arbeider vi hardt for å innfri kravet om økt produktivitet, men vi har et begrenset handlingsrom for egne effektiviseringstiltak. Det er svært bekymringsfullt at domstolene har blitt hengende etter den økonomiske veksten i den offentlige forvaltningen generelt og de andre leddene i straffesakskjeden spesielt. De senere årenes ABE-kutt har bidratt ytterligere til å begrense domstolenes muligheter for å løse sine oppgaver på en god og effektiv måte. Manglende midler til egnede lokaler, tekniske hjelpemidler og tilstrekkelig bemanning er blant de faktorene som svekker domstolenes handlingsrom.
Kapittel 17 Lønnsfastsettelse for dommere
Vi støtter forslaget om å følge opp utredningen til professor emeritus Stein Evju med sikte på å etablere en ny prosess for fastsettelse av lønn til dommerne i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene. Det er viktig å få på plass en ordning som sikrer hensynet til dommernes uavhengighet. Gode grunner kan tale for at ordningen lovfestes.
Kapittel 18 Et helhetlig grunnlovsvern for domstolene
Det virker fornuftig å innføre en bestemmelse i grunnloven om domstolshierarkiet, blant annet for å synliggjøre at domstolene som sådan er en statsmakt, ikke bare Høyesterett.
Vi er videre enige i at det bør grunnlovfestes et tak for antall dommere i Høyesterett, som en skranke for politisk motiverte utnevnelser. De samme grunner taler for å ta hovedtrekkene for utnevnelse av dommere inn i grunnloven.
Vi er også enige i at aldersgrensen for dommere ikke skal kunne senkes ved lov. Vi er usikre på om det bør fastsettes en aldersgrense i grunnloven og hva den i så fall skal være. Det er uansett uklart om det er meningen med kommisjonens forslag at dommere må slutte ved 70, eller om de skal kunne fortsette uten grunnlovsvern til den alminnelige pensjonsalder. Dette bør avklares.
Vi støtter forslaget om å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene. Det bidrar til å synliggjøre domstolenes uavhengighet.
Kapittel 21 Digital transformasjon av domstolene
Vi er enige i at det må satses på digital fornyelse i domstolene. Da er det samtidig helt nødvendig at bevilgende myndigheter er villige til å gjennomføre det økonomiske krafttaket som skal til for å investere i digital infrastruktur som vil gi stabile, sikre og fleksible IKT-løsninger, sørge for at det blir ansatt tilstrekkelig personell med IKT-kompetanse både i Domstoladministrasjonen og domstolene, samt gi ansatte i domstolene det tekniske utstyret som er nødvendig. For eksempel vil lesebrett til dommerne være et nødvendig verktøy for å håndtere store dokumentmengder.
Som et ledd i å videreutvikle LOVISA, bør man gjøre det mulig å søke på tidligere avgjørelser.
Kapittel 22 Bedre tvistesaksbehandling
Vi har for vår del et inntrykk av at vi bruker mer tid på saksforberedelse i tvistesaker enn tidligere og at vi i de senere årene har truffet flere avgjørelser under saksforberedelsene enn før. Som også kommisjonen peker på, er det en tilsiktet konsekvens med tvisteloven.
Planmøtene er et svært viktig verktøy for å strukturere saksforberedelsen.
Vi er enige med kommisjonen i at det kan være fornuftig å vurdere flere virkemidler for å sikre at saksbehandlingen ved domstolen er tilstrekkelig konsentrert.
Kommisjonen foreslår en bestemmelse om at retten skal sørge for at tvistespørsmål blir klarlagt under saksforberedelsen og en plikt for retten til å utarbeide en skriftlig sammenfatning av sakens tvistepunkter , jf forslaget til endringer i tvisteloven § 9-4.
En slik sammenfatning kan være nyttig i en del saker, men plikten kan ikke være for absolutt. Det er arbeidskrevende å lage en god sammenfatning. I svært komplekse saker (som for eksempel store entreprisesaker med mange tvistepunkter) reiser vi spørsmål om det i det hele tatt er mulig. I andre saker, ofte med selvprosederende parter, kan det være vanskelig for dommeren å få tak i hva partene egentlig mener. Her vil det kunne gi en bedre bruk av tiden samlet sett å vente med å klargjøre punkter til under hovedforhandlingen. For saker som skal rettsmekles, vil en slik sammenfatning normalt være unødvendig før meklingen.
I dispositive saker vil en omfattende plikt for retten til å lage en sammenfatning kunne forrykke den naturlige arbeidsfordelingen mellom domstolen og partene/prosessfullmektigene. Det er ikke ønskelig å gi partene en forventning om at dommeren skal rydde opp i uklare tanker og anførsler. For dommeren vil det dessuten kunne være vanskelig å planlegge på forhånd når det bør avsettes tid til å skrive en slik sammenfatning i en hverdag der man har mange verserende saker og rettsmøter.
Vi har for vår del begrenset tro på at man på denne måten vil kunne spare vesentlig tid i den videre saksbehandlingen. Det kan muligens føre til en viss besparelse for parter og prosessfullmektiger, men neppe for domstolene.
Etter vårt syn er det helt avgjørende at en eventuell plikt til å lage en sammenfatning kan tilpasses den enkelte saken. Antakelig kan dette gjøres ved en mer begrenset utvidelse av den klargjøringen av sakens hovedproblemstilling som svært mange dommere i dag allerede gjør i rettsboken fra planmøtet. Hvis man i det hele tatt skal gi noen bestemmelse om plikt til lage en sammenfatning, må den mykes opp vesentlig.
Kommisjonen ønsker videre å begrense opplesing av dokumentbevis under hovedforhandlingen . Vi er enige i at det i en del tilfeller leses for mye, men vil bemerke at mange advokater er gode til å benytte den hjemmelen som allerede er i dag til å begrense opplesing av dokumentene, jf tvisteloven § 26-2. I noen tilfeller kan det dessuten være behov for å lese helt sentrale deler av et dokument. Vi er uenige i kommisjonens forslag om å lovfeste at det ikke skal leses opp. Ikke minst gjelder det når vi har meddommere som ikke har erfaring fra tidligere med dokumentlesing. Bestemmelsen er for bastant formulert. Vi er for øvrig litt usikre på hvor mye tid man vil spare under hovedforhandlingen med en slik bestemmelse og tror nok at kommisjonen har et for optimistisk syn på innsparingspotensialet.
Det kan muligens være hensiktsmessig å angi en normert tid for hvor lenge hovedforhandlingen skal vare i en del sakstyper, som for eksempel avhendingslovsaker og arbeidsrettssaker, slik at det må begrunnes særlig hva det er som skal til for at man fraviker normen. Det kan være et nyttig verktøy under saksforberedelsen.
Veiledere, retningslinjer og maler for ulike sakstyper kan være nyttige for dommerne, når de skal bruke de virkemidlene som tvisteloven gir for å konsentrere saksbehandlingen. Man bør unngå at det utvikler seg forskjellige kulturer i ulike deler av landet. Hvis vi skal få advokatene til å endre sin praksis, må det være en viss forutsigbarhet når det gjelder hva de kan forvente. Dommerne må ha en styrende rolle når man skal utarbeide veiledere mv.
Å forenkle domsskrivingen kan nok være nyttig. Vi vil imidlertid bemerke at en av grunnene til at domstolene har så høy tillit i Norge, er at avgjørelsene er godt begrunnet og at partene kan se at dommerne har hørt på de viktigste argumentene deres. Mer summariske avgjørelse kan dessuten føre til flere unødvendige anker. Det er derfor grenser for hvor langt man bør gå i bestrebelsene på å gjøre dommer og andre avgjørelser mer kortfattede.
Hvis man skal oppnå en slik effektivisering som kommisjonen håper på, må det skje en kulturendring, der også advokatene deltar. Det er viktig at det settes av tid for dommerne til å gå mer aktivt inn i saken under saksforberedelsen. Det må være forståelse for at økt tidsbruk under saksforberedelsen i første omgang vil føre til økte restanser, og at det vil være på sikt at besparelsene forhåpentligvis kan komme.
Kapittel 23 Spesialisering
Vi støtter tanken om at en moderat spesialisering i visse tilfeller kan være hensiktsmessig, men slik at det besluttes konkret i den enkelte domstol. Det kan være gode grunner til å tydeliggjøre dette i domstolloven § 19 tredje ledd og § 11 første ledd, men slik at man kan overveie å presisere at det gjelder «andre saklige forhold».
Vi har for vår del gode erfaringer med spesialisering innen områder som konkurs/gjeldsforhandling, dødsboskifte og tvangssaker. Det samme gjelder skjønnsprosess.
Etter vårt syn er reiser anbefalingen om en spesialiseringsgrad på 20-30 % av dommerporteføljen spørsmål som om hvordan denne prosenten skal beregnes og gjennomføres i praksis. Skal man beregne ut fra antall tildelte saker eller tidsbruk? Hva for eksempel med saker som behandles skriftlig, f eks tvangssaker, som er spesialisert i flere domstoler i dag?
Kommisjonen peker på foreldretvistsaker som et område som utpeker seg for spesialisering. Vi vil for vår del bemerke at foreldretvistsakene er den sakstypen der dommerne i dag har størst tilgang på ekstern sakkyndig kompetanse. Den enkelte dommeren skaffer seg både erfaring og fagkunnskap gjennom det arbeidet som skjer sammen med den sakkyndige i saksforberedende møter. Det er få andre områder der dommerne får så mye kompetanseutvikling gjennom sitt daglige arbeid. Det kan derfor reises spørsmål om hvilket behov det er for spesialisering her. Behovet for spesialisering må imidlertid vurderes i lys av oppfølgingen av utredningen fra Barnelovutvalget. Hvis det besluttes at hovedsporet for foreldretvistsaker i domstolene i fremtiden skal være hovedforhandling, mens saksforberedende møter bare skal avholdes unntaksvis, mister man en arbeidsform som bidrar til den kompetanseoppbyggingen vi har i dag. I så fall vil behovet for å tilføre ekstra kompetanse gjennom for eksempel kursing av enkelte dommere kunne øke.
Når det gjelder kommersielle tvistesaker, vil vi peke på at forretningsjuss er en vid sakskategori. Det er vanskelig å kommunisere til partene at dommerne er eksperter innenfor hele spekteret, og at man dermed utgjør et alternativ til voldgift med håndplukkede dommere. For eksempel er konkurranserett og anleggsentreprise helt ulike områder innen forretningsjussen. I konkurranse med voldgift vil vi for øvrig bemerke at det også kan være andre forhold enn dommernes fagkompetanse som spiller inn når partene skal velge; som fravær av ankeadgang og mulighet til å avtale prosessregler.
For å trekke til seg kommersielle tvistesaker, kan en mulighet være mer aktiv bruk av juridisk fagkyndige meddommere, slik kommisjonen også peker på. Selv om det fordyrer saken, kan det være et alternativ til voldgiftsbehandling i saker der tvistesummen er høy.
Vi oppfatter det som lite hensiktsmessig å spesialisere dommerne innen prosessformer som gruppesøksmål, skriftlig og digital saksbehandling. Gruppesøksmål er det svært få av. Digital saksbehandling er for øvrig noe som samtlige dommere må beherske.
Rettsmekling er en annen måte å behandle saker på enn gjennom tradisjonell hovedforhandling, og kan etter forholdene egne seg for moderat spesialisering.
Som kommisjonen også selv understreker, blir det svært viktig å foreta en løpende evaluering av hvordan en eventuell økt spesialisering virker i praksis.
Vi er for vår del svært skeptiske til å markedsføre spesialisering på domstolenes hjemmesider. Å drive markedsprofilering er fremmed for domstolene. Det er noe som bør overlates til advokater og andre i privat virksomhet og som etter vårt syn passer dårlig til domstolenes rolle. Man bør i høyden opplyse om de saksområdene der domstolen har en viss spesialisering.
Kapittel 24 Tilkjente sakskostnader i domstolene
Vi deler den bekymringen som kommisjonen gir uttrykk for knyttet til økningen i sakskostnader og støtter forslaget om å sette ned et utvalg for å utrede ulike tiltak som kan dempe veksten i sakskostnadene. I et slikt utredningsarbeid vil Advokatforeningen måtte ha en sentral rolle.
Det er for eksempel mulig at man mer generelt bør knytte hva man kan kreve av sakskostnader opp mot verdien av tvistegjenstanden. Man bør imidlertid heller ikke havne i en situasjon der begrensninger i hva som kan tilkjennes av sakskostnader, får parter til å velge voldgift fremfor domstolene i større kommersielle tvister. Gode grunner kan derfor tale for at man skiller mellom ulike sakstyper.
Kapittel 25 Ankedomstolenes funksjon og saksbehandling
Vi er enige i at man bør se nærmere på hvordan behandlingen i ankeinstansen kan effektiviseres og konsentreres. Det er uheldig at sakene i så stor grad blir mer omfattende i lagmannsretten. Etter vårt syn bør lagmannsretten i sterkere grad ta i bruk de virkemidlene som allerede ligger i tvisteloven i dag for å konsentrere behandlingen.
Vi er også enige i at terskelen bør senkes for å nekte anker fremmet i sivile saker og at lagmannsretten i større grad bør kunne benytte skriftlig saksbehandling.
Vi er skeptiske til så omfattende preklusjonsregler som kommisjonen foreslår. Det kan innebære at sakene svulmer unødig opp under behandlingen i tingretten. Kommisjonen har ikke drøftet hvilke konsekvenser dette i så fall vil få for saksavviklingen og bemanningen i først instans.
Kristin Jahre Ramm Sorenskriver
Vi viser til høringsbrev datert 27. oktober 2020.
Innledningsvis vil vi på generelt grunnlag fremheve behovet for å sikre domstolenes uavhengighet. Det er et hensyn som får sentral betydning for flere av de spørsmålene som Domstolkommisjonen tar opp.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
Vi slutter oss til kommisjonens forslag om å bevare ordningen med en sentral domstoladministrasjon og vurderingene om at det er viktig å sikre domstolenes uavhengighet. I denne sammenheng støtter vi forslaget om å presisere i riksrevisjonsloven § 9 at Riksrevisjonen ikke fører kontroll med verken kvaliteten på domstolenes avgjørelser eller domstolenes prioriteringer av hvilke ressurser som settes inn i den enkelte sak. Vi er videre enige i forslagene om å innføre en bestemmelse i domstolloven om at Domstoladministrasjonen ikke kan instrueres i utøvelsen av sin myndighet, samtidig som man opphever den nåværende hjemmelen som Kongen har til å gi forskrifter om virksomheten til Domstoladministrasjonen. Vi støtter også forslagene om at styret i Domstoladministrasjonen fortsatt er klageinstans for vedtak som er fattet i administrasjonen og at styrets vedtak ikke skal kunne påklages.
Når det gjelder sammensetningen av styret i Domstoladministrasjonen, vil uavhengigheten sikres best gjennom mindretallets forslag, der dommerne har flertall i styret. Vi er enige i at regjeringen bør utnevne dommermedlemmene, men slik at regjeringen må velge blant dommere som er nominert av dommerne selv.
Vi har ingen merknader til kommisjonens vurderinger knyttet til styrets oppgaver. Det gjelder også vurderingene hva gjelder tilsettingsmyndighet og kompetanse i personalsaker.
En adgang for regjeringen til å avsette styret i Domstoladministrasjonen kan åpne for misbruk i en ekstraordinær situasjon. Etter vårt syn bør adgangen bare kunne benyttet unntaksvis og i klare tilfeller. Dette bør presiseres i lovteksten. Før øvrig støtter vi flertallets syn og begrunnelse på dette punktet.
Kapittel 10 Fastsettelse av domstolstruktur
En ordning der myndigheten til å dele landet inn i rettskretser og lokalisere hovedkontor reguleres i lov, gir den beste demokratiske kontrollen. På den annen side kan dette fremstå som unødvendig tungvint, dersom det er snakk om mindre justeringer av rettskretser. Det er uansett viktig å sikre at de berørte domstolene får reell innflytelse, når denne type beslutninger skal treffes.
Vi er enige med kommisjonen i at Domstoladministrasjonen fortsatt bør kunne bestemme at en domstol inndeles i avdelinger, og at det er høyesterettsjustitiarius som har kompetanse til å bestemme Høyesteretts interne organisering.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
Vi støtter kommisjonens forslag om å stramme inn på regjeringens handlingsrom ved utnevnelse av dommere, jf kapittel 11.6 i utredningen.
Vi er enige i at domstolleders rolle i utnevningsprosessen styrkes og tydeliggjøres. Det er en naturlig følge av domstolleders ansvar som personalleder og den som har best oversikt over kompetansebehovet i domstolen.
Vi støtter også forslagene om å utvide innstillingsrådet til 11 medlemmer og å la rådet velge sin egen leder. Etter vårt syn vil en løsning med et flertall av dommere i rådet være den som best sikrer uavhengigheten. Praksis i de andre nordiske land tilsier også en slik modell.
Videre slutter vi oss til kommisjonens forslag om prosess for å utnevne høyesterettsjustitiarius. Vi vil samtidig understreke betydningen av at de tre personene i det uavhengige rådet har nødvendig avstand til hverandre og kandidatene.
Kapittel 12 Midlertidige dommere
Vi kan ikke se at det kommer klart frem om lovforslaget som begrenser ekstern konstitusjon til to år, (domstolloven § 55 f nytt andre ledd) bare gjelder sammenhengende konstitusjon, eller om det også begrenser muligheten for å søke ny konstitusjon etter noen år i annet virke, for eksempel advokatvirksomhet. Vi mener at det kan være hensiktsmessig at det gis adgang for samme person til å være konstituert i flere perioder som til sammen vil kunne være lengre enn to år. Når periodene ikke er sammenhengende, vil ikke hensynet til forventning om fast ansettelse ha like stor betydning. Uansett bør spørsmålet avklares.
Vi ser de prinsipielle betenkelighetene knyttet til uavhengighet når det gjelder bruk av dommerfullmektiger. Vi mener likevel at det med en lovregulering av omfang og bruk av dommerfullmektigene, i praksis vil være liten risiko for at uavhengigheten blir utfordret. Vi slutter oss til argumentene som fremkommer i rapporten til støtte for en fortsatt dommerfullmektigordning. Vi viser særlig til hensynet til fleksibilitet, kompetanse, arbeidsmiljø og rekruttering, samtidig som vi ikke ser et behov for særskilte utredere i tingrettene. Hvis det skal åpnes for rene utrederstillinger, bør de tidsbegrenses slik at domstolene sikres jevnlig ny juridisk kompetanse.
Vi støtter flertallets forslag om en nærmere regulering av omfang og bruk av dommerfullmektiger, men mener at den opplæringsperioden som foreslås, virker unødvendig lang. Det bør åpnes for individuelle tilpasninger og konkrete vurderinger av den enkelte dommerfullmektigens kompetanse.
Kapittel 13 Disiplinærordningen for dommere
Vi støtter kommisjonens forslag om at myndigheten til å oppnevne medlemmer i Tilsynsutvalget for dommere bør overføres til styret i Domstoladministrasjonen. Det er viktig for å styrke domstolenes uavhengighet. Det samme gjelder forslaget om å overføre adgangen til å fastsette retningslinjer om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i utvalget.
Vi ser at det kan være grunner for å la domstolene prøve alle sider av tilsynsutvalgets vedtak. Samtidig vil vi reise spørsmål om det er nødvendig, dersom man har et bredt sammensatt tilsynsutvalg (og eventuelt administrativt klageorgan), der dommerne er i flertall.
Kapittel 14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
Det virker ryddig å lovfeste oppgavene for Domstoladministrasjonen. Samtidig bør man tydeliggjøre i forarbeidene de begrensningene som følger av at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet. Vi viser i denne sammenheng til hva som står øverst på side 168 i utredningen om at for sterk styring av domstolene kan undergrave den uavhengighetskulturen som er nødvendig for å utvikle og sikre den dømmende virksomheten, og at hensynet til uavhengighet tilsier at Domstoladministrasjonen ikke skal ha mer myndighet enn det som er nødvendig for at Domstoladministrasjonen og domstolene skal kunne løse sitt samfunnsoppdrag på en effektiv og kvalitativ god måte.
Myndigheten til å fordele budsjettmidler er et sterkt administrativt styringsverktøy for Domstoladministrasjonen. Vi vil understreke betydningen av at domstollederen må få tilstrekkelig budsjettmessig frihet til å kunne være en reell leder av domstolen og at den enkelte domstol selv må kunne forvalte og prioritere midler innenfor sin egen budsjettramme.
Etableringen av et domstollederforum kan muligens være et nyttig tiltak. Det vil imidlertid måtte suppleres gjennom tett kontakt mellom DA og den enkelte domstolleder.
Det er uansett nødvendig at Domstoladministrasjonen involverer alle domstollederne i administrative beslutninger som har betydning for domstolenes virksomhet, for eksempel når det gjelder budsjettmessige spørsmål som adgang til å overføre ubrukte budsjettmidler til etterfølgende år. Både når det gjelder dette spørsmålet og andre viktige temaer, har vi opplevd å bli gjort kjent med viktige forslag bare få dager før de skal styrebehandles.
Vi vil understreke betydningen av at medarbeiderne i Domstoladministrasjonen har god kjennskap til domstolenes virksomhet og arbeidshverdag.
Det virker som en god idé å opprette et dommersammensatt forum som skal ha som oppgave å initiere og kvalitetssikre veiledende retningslinjer og anbefalinger for utøvelse av den dømmende virksomheten.
Kapittel 15 Sakfordeling i domstolene
Vi støtter forslaget om å lovfeste hovedprinsippene om sakfordeling og er samtidig enige i at det ikke er noe behov for å innføre en plikt for domstolene til å fastsettes nærmere retningslinjer for sakfordelingen.
Vi har oppfattet det slik at man i noen tilfeller har praktisert en ordning der en dommer ikke har blitt tildelt en bestemt sakstype i en periode, for eksempel etter å ha fått advarsel i Tilsynsrådet for dommere. Departementet bør se nærmere på om forslaget til nytt femte ledd i domstolloven § 19 åpner for en slik mulighet.
Vi er enige i at domstolloven § 20 bør oppheves.
Kapittel 16 Finansiering av domstolene
Det følger av grunnloven at regjeringen og Stortinget skal sikre domstolenes uavhengighet. Dette må gjenspeiles i de økonomiske rammene som domstolene får til disposisjon. Domstolene må ha tilstrekkelige rammer til å kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag. Budsjettkutt kan i sin ytterste konsekvens være konstitusjonelt betenkelig, gjennom å true domstolenes uavhengighet.
Vi mener at det er uheldig at domstolene behandles på samme måte som forvaltningsorganer som driver utøvende myndighet i budsjettprosessen. Prinsipielt bør domstolene som den tredje statsmakt bevilges penger på en annen måte enn gjennom den ordinære prosessen for regjeringens budsjettforslag. Vi mener derfor at domstolene bør får tildelt sitt budsjett direkte fra Stortinget. En mulig mellomløsning kan være at regjeringen fremmer en egen budsjettproposisjon som bare gjelder domstolene og som behandles særskilt i Stortinget.
Det er viktig for rettssikkerheten at domstolene kan behandle sakene på en god og rask måte. Tildelingen av midler er avgjørende for saksavviklingen og har derfor også stor betydning for tilliten til domstolene.
I domstolene arbeider vi hardt for å innfri kravet om økt produktivitet, men vi har et begrenset handlingsrom for egne effektiviseringstiltak. Det er svært bekymringsfullt at domstolene har blitt hengende etter den økonomiske veksten i den offentlige forvaltningen generelt og de andre leddene i straffesakskjeden spesielt. De senere årenes ABE-kutt har bidratt ytterligere til å begrense domstolenes muligheter for å løse sine oppgaver på en god og effektiv måte. Manglende midler til egnede lokaler, tekniske hjelpemidler og tilstrekkelig bemanning er blant de faktorene som svekker domstolenes handlingsrom.
Kapittel 17 Lønnsfastsettelse for dommere
Vi støtter forslaget om å følge opp utredningen til professor emeritus Stein Evju med sikte på å etablere en ny prosess for fastsettelse av lønn til dommerne i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene. Det er viktig å få på plass en ordning som sikrer hensynet til dommernes uavhengighet. Gode grunner kan tale for at ordningen lovfestes.
Kapittel 18 Et helhetlig grunnlovsvern for domstolene
Det virker fornuftig å innføre en bestemmelse i grunnloven om domstolshierarkiet, blant annet for å synliggjøre at domstolene som sådan er en statsmakt, ikke bare Høyesterett.
Vi er videre enige i at det bør grunnlovfestes et tak for antall dommere i Høyesterett, som en skranke for politisk motiverte utnevnelser. De samme grunner taler for å ta hovedtrekkene for utnevnelse av dommere inn i grunnloven.
Vi er også enige i at aldersgrensen for dommere ikke skal kunne senkes ved lov. Vi er usikre på om det bør fastsettes en aldersgrense i grunnloven og hva den i så fall skal være. Det er uansett uklart om det er meningen med kommisjonens forslag at dommere må slutte ved 70, eller om de skal kunne fortsette uten grunnlovsvern til den alminnelige pensjonsalder. Dette bør avklares.
Vi støtter forslaget om å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene. Det bidrar til å synliggjøre domstolenes uavhengighet.
Kapittel 21 Digital transformasjon av domstolene
Vi er enige i at det må satses på digital fornyelse i domstolene. Da er det samtidig helt nødvendig at bevilgende myndigheter er villige til å gjennomføre det økonomiske krafttaket som skal til for å investere i digital infrastruktur som vil gi stabile, sikre og fleksible IKT-løsninger, sørge for at det blir ansatt tilstrekkelig personell med IKT-kompetanse både i Domstoladministrasjonen og domstolene, samt gi ansatte i domstolene det tekniske utstyret som er nødvendig. For eksempel vil lesebrett til dommerne være et nødvendig verktøy for å håndtere store dokumentmengder.
Som et ledd i å videreutvikle LOVISA, bør man gjøre det mulig å søke på tidligere avgjørelser.
Kapittel 22 Bedre tvistesaksbehandling
Vi har for vår del et inntrykk av at vi bruker mer tid på saksforberedelse i tvistesaker enn tidligere og at vi i de senere årene har truffet flere avgjørelser under saksforberedelsene enn før. Som også kommisjonen peker på, er det en tilsiktet konsekvens med tvisteloven.
Planmøtene er et svært viktig verktøy for å strukturere saksforberedelsen.
Vi er enige med kommisjonen i at det kan være fornuftig å vurdere flere virkemidler for å sikre at saksbehandlingen ved domstolen er tilstrekkelig konsentrert.
Kommisjonen foreslår en bestemmelse om at retten skal sørge for at tvistespørsmål blir klarlagt under saksforberedelsen og en plikt for retten til å utarbeide en skriftlig sammenfatning av sakens tvistepunkter , jf forslaget til endringer i tvisteloven § 9-4.
En slik sammenfatning kan være nyttig i en del saker, men plikten kan ikke være for absolutt. Det er arbeidskrevende å lage en god sammenfatning. I svært komplekse saker (som for eksempel store entreprisesaker med mange tvistepunkter) reiser vi spørsmål om det i det hele tatt er mulig. I andre saker, ofte med selvprosederende parter, kan det være vanskelig for dommeren å få tak i hva partene egentlig mener. Her vil det kunne gi en bedre bruk av tiden samlet sett å vente med å klargjøre punkter til under hovedforhandlingen. For saker som skal rettsmekles, vil en slik sammenfatning normalt være unødvendig før meklingen.
I dispositive saker vil en omfattende plikt for retten til å lage en sammenfatning kunne forrykke den naturlige arbeidsfordelingen mellom domstolen og partene/prosessfullmektigene. Det er ikke ønskelig å gi partene en forventning om at dommeren skal rydde opp i uklare tanker og anførsler. For dommeren vil det dessuten kunne være vanskelig å planlegge på forhånd når det bør avsettes tid til å skrive en slik sammenfatning i en hverdag der man har mange verserende saker og rettsmøter.
Vi har for vår del begrenset tro på at man på denne måten vil kunne spare vesentlig tid i den videre saksbehandlingen. Det kan muligens føre til en viss besparelse for parter og prosessfullmektiger, men neppe for domstolene.
Etter vårt syn er det helt avgjørende at en eventuell plikt til å lage en sammenfatning kan tilpasses den enkelte saken. Antakelig kan dette gjøres ved en mer begrenset utvidelse av den klargjøringen av sakens hovedproblemstilling som svært mange dommere i dag allerede gjør i rettsboken fra planmøtet. Hvis man i det hele tatt skal gi noen bestemmelse om plikt til lage en sammenfatning, må den mykes opp vesentlig.
Kommisjonen ønsker videre å begrense opplesing av dokumentbevis under hovedforhandlingen . Vi er enige i at det i en del tilfeller leses for mye, men vil bemerke at mange advokater er gode til å benytte den hjemmelen som allerede er i dag til å begrense opplesing av dokumentene, jf tvisteloven § 26-2. I noen tilfeller kan det dessuten være behov for å lese helt sentrale deler av et dokument. Vi er uenige i kommisjonens forslag om å lovfeste at det ikke skal leses opp. Ikke minst gjelder det når vi har meddommere som ikke har erfaring fra tidligere med dokumentlesing. Bestemmelsen er for bastant formulert. Vi er for øvrig litt usikre på hvor mye tid man vil spare under hovedforhandlingen med en slik bestemmelse og tror nok at kommisjonen har et for optimistisk syn på innsparingspotensialet.
Det kan muligens være hensiktsmessig å angi en normert tid for hvor lenge hovedforhandlingen skal vare i en del sakstyper, som for eksempel avhendingslovsaker og arbeidsrettssaker, slik at det må begrunnes særlig hva det er som skal til for at man fraviker normen. Det kan være et nyttig verktøy under saksforberedelsen.
Veiledere, retningslinjer og maler for ulike sakstyper kan være nyttige for dommerne, når de skal bruke de virkemidlene som tvisteloven gir for å konsentrere saksbehandlingen. Man bør unngå at det utvikler seg forskjellige kulturer i ulike deler av landet. Hvis vi skal få advokatene til å endre sin praksis, må det være en viss forutsigbarhet når det gjelder hva de kan forvente. Dommerne må ha en styrende rolle når man skal utarbeide veiledere mv.
Å forenkle domsskrivingen kan nok være nyttig. Vi vil imidlertid bemerke at en av grunnene til at domstolene har så høy tillit i Norge, er at avgjørelsene er godt begrunnet og at partene kan se at dommerne har hørt på de viktigste argumentene deres. Mer summariske avgjørelse kan dessuten føre til flere unødvendige anker. Det er derfor grenser for hvor langt man bør gå i bestrebelsene på å gjøre dommer og andre avgjørelser mer kortfattede.
Hvis man skal oppnå en slik effektivisering som kommisjonen håper på, må det skje en kulturendring, der også advokatene deltar. Det er viktig at det settes av tid for dommerne til å gå mer aktivt inn i saken under saksforberedelsen. Det må være forståelse for at økt tidsbruk under saksforberedelsen i første omgang vil føre til økte restanser, og at det vil være på sikt at besparelsene forhåpentligvis kan komme.
Kapittel 23 Spesialisering
Vi støtter tanken om at en moderat spesialisering i visse tilfeller kan være hensiktsmessig, men slik at det besluttes konkret i den enkelte domstol. Det kan være gode grunner til å tydeliggjøre dette i domstolloven § 19 tredje ledd og § 11 første ledd, men slik at man kan overveie å presisere at det gjelder «andre saklige forhold».
Vi har for vår del gode erfaringer med spesialisering innen områder som konkurs/gjeldsforhandling, dødsboskifte og tvangssaker. Det samme gjelder skjønnsprosess.
Etter vårt syn er reiser anbefalingen om en spesialiseringsgrad på 20-30 % av dommerporteføljen spørsmål som om hvordan denne prosenten skal beregnes og gjennomføres i praksis. Skal man beregne ut fra antall tildelte saker eller tidsbruk? Hva for eksempel med saker som behandles skriftlig, f eks tvangssaker, som er spesialisert i flere domstoler i dag?
Kommisjonen peker på foreldretvistsaker som et område som utpeker seg for spesialisering. Vi vil for vår del bemerke at foreldretvistsakene er den sakstypen der dommerne i dag har størst tilgang på ekstern sakkyndig kompetanse. Den enkelte dommeren skaffer seg både erfaring og fagkunnskap gjennom det arbeidet som skjer sammen med den sakkyndige i saksforberedende møter. Det er få andre områder der dommerne får så mye kompetanseutvikling gjennom sitt daglige arbeid. Det kan derfor reises spørsmål om hvilket behov det er for spesialisering her. Behovet for spesialisering må imidlertid vurderes i lys av oppfølgingen av utredningen fra Barnelovutvalget. Hvis det besluttes at hovedsporet for foreldretvistsaker i domstolene i fremtiden skal være hovedforhandling, mens saksforberedende møter bare skal avholdes unntaksvis, mister man en arbeidsform som bidrar til den kompetanseoppbyggingen vi har i dag. I så fall vil behovet for å tilføre ekstra kompetanse gjennom for eksempel kursing av enkelte dommere kunne øke.
Når det gjelder kommersielle tvistesaker, vil vi peke på at forretningsjuss er en vid sakskategori. Det er vanskelig å kommunisere til partene at dommerne er eksperter innenfor hele spekteret, og at man dermed utgjør et alternativ til voldgift med håndplukkede dommere. For eksempel er konkurranserett og anleggsentreprise helt ulike områder innen forretningsjussen. I konkurranse med voldgift vil vi for øvrig bemerke at det også kan være andre forhold enn dommernes fagkompetanse som spiller inn når partene skal velge; som fravær av ankeadgang og mulighet til å avtale prosessregler.
For å trekke til seg kommersielle tvistesaker, kan en mulighet være mer aktiv bruk av juridisk fagkyndige meddommere, slik kommisjonen også peker på. Selv om det fordyrer saken, kan det være et alternativ til voldgiftsbehandling i saker der tvistesummen er høy.
Vi oppfatter det som lite hensiktsmessig å spesialisere dommerne innen prosessformer som gruppesøksmål, skriftlig og digital saksbehandling. Gruppesøksmål er det svært få av. Digital saksbehandling er for øvrig noe som samtlige dommere må beherske.
Rettsmekling er en annen måte å behandle saker på enn gjennom tradisjonell hovedforhandling, og kan etter forholdene egne seg for moderat spesialisering.
Som kommisjonen også selv understreker, blir det svært viktig å foreta en løpende evaluering av hvordan en eventuell økt spesialisering virker i praksis.
Vi er for vår del svært skeptiske til å markedsføre spesialisering på domstolenes hjemmesider. Å drive markedsprofilering er fremmed for domstolene. Det er noe som bør overlates til advokater og andre i privat virksomhet og som etter vårt syn passer dårlig til domstolenes rolle. Man bør i høyden opplyse om de saksområdene der domstolen har en viss spesialisering.
Kapittel 24 Tilkjente sakskostnader i domstolene
Vi deler den bekymringen som kommisjonen gir uttrykk for knyttet til økningen i sakskostnader og støtter forslaget om å sette ned et utvalg for å utrede ulike tiltak som kan dempe veksten i sakskostnadene. I et slikt utredningsarbeid vil Advokatforeningen måtte ha en sentral rolle.
Det er for eksempel mulig at man mer generelt bør knytte hva man kan kreve av sakskostnader opp mot verdien av tvistegjenstanden. Man bør imidlertid heller ikke havne i en situasjon der begrensninger i hva som kan tilkjennes av sakskostnader, får parter til å velge voldgift fremfor domstolene i større kommersielle tvister. Gode grunner kan derfor tale for at man skiller mellom ulike sakstyper.
Kapittel 25 Ankedomstolenes funksjon og saksbehandling
Vi er enige i at man bør se nærmere på hvordan behandlingen i ankeinstansen kan effektiviseres og konsentreres. Det er uheldig at sakene i så stor grad blir mer omfattende i lagmannsretten. Etter vårt syn bør lagmannsretten i sterkere grad ta i bruk de virkemidlene som allerede ligger i tvisteloven i dag for å konsentrere behandlingen.
Vi er også enige i at terskelen bør senkes for å nekte anker fremmet i sivile saker og at lagmannsretten i større grad bør kunne benytte skriftlig saksbehandling.
Vi er skeptiske til så omfattende preklusjonsregler som kommisjonen foreslår. Det kan innebære at sakene svulmer unødig opp under behandlingen i tingretten. Kommisjonen har ikke drøftet hvilke konsekvenser dette i så fall vil få for saksavviklingen og bemanningen i først instans.
Kristin Jahre Ramm Sorenskriver