Høringsuttalelse til NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt
Nedenfor følger en felles høringsuttalelse fra jordskifterettene i Hålogaland (Helgeland, Salten, Lofoten og Vesterålen, Ofoten og Sør-Troms, Nord-Troms og Finnmark
Høringssvar et er knyttet opp til kapitlene i NOU 2020:11. I den grad merknadene involverer flere kapitler fremgår det av deloverskriften. De kapitlene som ikke er nevnt i vårt høringssvar har vi ikke merknader til.
Kap 8 – Forvaltning av domstolene
Jordskifteretten i Hålogaland finner i hovedsak å støtte konklusjonen til flertallet i utredningen om forvaltningen av domstolene. For oss er det viktig å ha et så klart skille som mulig for domstolenes rolle og uavhengighet mot de øvrige statsmaktene. Videre at prosessen rundt forvaltningen av domstolene skaper en trygg og transparent ramme. Våre særmerknader til forvaltning av domstolene fremgår av kap. 9 til 14 og 16.
Kap 9 – Den sentral administrasjonen av domstolene, jf. Jordskifte kap. 26.2.2.
Vi støtter flertallets konklusjon om styresammensetning. Vi er enige med kommisjonen om at representasjon fra de øvrige ansatte i domstolene også omfatter jordskifterettens tekniske personell og saksbehandlere. Prosessen som leder til styresammensetningen er imidlertid noe uklar. Vi er ikke kjent med en beskrivelse av hvordan nomineringen gjennomføres eller hvem som nominerer, hva som vektlegges osv. Manglene på slik beskrivelse er uheldig og gjør prosessen lite transparent.
Videre er ikke jordskifterettene i Hålogaland sikre på at overføring av lovansvaret for jordskifteloven til justisdepartementet er riktig vei å gå. Vi ser et påtrykk for å samkjøre prosessregler i tvistelov og jordskiftelov, uten at det tas tilstrekkelig hensyn til jordskifterettens endringssaker. Vi mener dette går ut over de selvprosederende partene og hvordan de best vil kunne klare å håndtere egen sak. Vi minner om at jordskifteloven har en oppbygging som skal gjøre prosessen mer forståelig for selvprosederende parter. Prosessreglene tingrettene jobber etter har et stort fokus på tvisten i saken. Det viser seg også at disse prosessreglene fører til flere avgjørelser (beslutninger og kjennelser) og økte prosesskostnader (høye advokatkostnader). Uansett må jordskiftekompetansen ivaretas og styrkes dersom justisdepartementet skal overta lovansvaret.
Kap 10 – Fastsettelse av domstolstruktur.
Vi er enige med kommisjonen om å tydeliggjøre ansvaret for fastsettelse av domstolstruktur. Det konstitusjonelle hensynet medfører at ansvaret for endringer må ligge til Stortinget.
Kap 11 – Utnevnelse av dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.3.
Kommisjonen foreslår å regulere rammene rundt utnevnelsesprosessen slik at det blir et tydeligere skille mellom innstilling og utnevning. Vi støtter kommisjonens forslag.
Når det gjelder sammensetning og oppnevning har vi tilnærmet samme syn som flertallet i kommisjonen. Vi finner imidlertid å bemerke om prosessen, som leder til oppnevning, at denne må være transparent og følge en kjent rutine for utvelgelse.
Vi har forståelse for at man ikke ønske et for stor innstillingsråd, men finner det uheldig at jordskiftekandidaten velges bort fra rådet. Intensjon med å ha en jordskiftekandidat, som ikke var tilknyttet domstolene, var å ha en bredere jordskiftefagkompetanse inn i rådet når jordskiftedommer skal utvelges. Med forslaget vil det kun være en fagperson i rådet med slik kompetanse. Tilsvarende for juridisk utdannelse, hvor det er en stor overvekt av slik kompetanse i rådet.
Under forutsetning at det skal oppnevnes ti representanter til rådet foreslår vi at jordskiftekandidaten byttes ut med jurist ansatt i det offentlige. Alternativt at disse sidestilles ved utvelgelse.
Når det gjelder ansvaret for rekruttering støtter vi kommisjonens konklusjon.
Kap 12 - Midlertidige dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.4.
Jordskifterettene stiller seg bak vesentlige deler av kommisjonens drøftelser. Dette gjelder opprettholdelse av fullmektigordningen som en opplæringsstilling, innskrenking av ordningene rundt konstituering av dommere/ledere og utelukkelse av domstolleder i åremålsstilling. Vi mener imidlertid at situasjonen for jordskifteretten tilsier en noe annen konklusjon.
Kommisjonen foreslår generelt å harmonisere regelverket mellom jordskifterettene og tingrettene. Vi er ikke nødvendigvis motstandere av å harmonisere reglene, men det virker som om kommisjonen i for liten grad har tatt inn over seg at jordskifteretten er en spesialist-domstol. I denne sammenheng finner vi å peke på kommisjonens egen uttalelse om moderat spesialisering, jf. s. 139; … større innslag av moderat spesialisering og systematisk arbeid med fagutvikling krever at domstolene bemannes med dommere som står i stillingen over noe tid .
Også av hensyn til utfordringer rundt rekrutering til jordskifterettene vil en lik ramme for tilsetting av fullmektiger i alle domstolene komme uheldig ut for jordskifterettene. Kommisjonen peker da også selv på utfordringene i jordskifterettene med hensyn på spesialisering og rekruttering. Dette som et argument for å avvike med tingrettenes praksis. Vi vil her tillegge at fullmektigordningen i jordskifterettene avviker vesentlig fra den bruk som finner sted i tingrettene. Fullmektigordningen i tingrettene virker mer å være en nødvendighet for å drifte domstolen (tingretten), noe vi mener åpenbart er uheldig.
Vi finner heller ikke kommisjonens merknader tilstrekkelig vektig for at fullmektigordningen ikke bør avvike i tidsramme fra annen statlig midlertidig arbeid. Midlertidige stillinger som krever en særlig kompetanse, har gjerne et lengre perspektiv enn annen midlertidighet. Vi mener derfor at tidsrammen på 3 + 1 år må opprettholdes for jordskiftedommerfullmektigen.
Vi finner videre å peke på at jordskifteretten er mye mindre enn tingrettene med tanke på bemanning. Bruk av fullmektiger har heller aldri hatt noe omfang i jordskifterettene. Dette fremgår også av utredningen. Behovet for å sette et tak, som for tingrettene, har derfor ikke samme aktualitet for jordskifterettene.
Konsekvensene av å sette en grense i jordskifterettene på 2 dommere og 2 ingeniører for å kunne ha en jordskiftedommerfullmektig vil etter vårt syn være svært uheldig. Dette vil innskrenke vesentlig på muligheten for jordskifterettene i Hålogaland å ha en jordskiftedommerfullmektig.
Vi ser ikke nytten av å sette en grense knyttet til minimumsbemanning for jordskifteretten med hensyn på bruk av jordskiftedommerfullmektiger.
Generelt støtter vi konklusjonen til kommisjonen ordning rundt konstitusjon av midlertidige dommere, men finner også her å peke på jordskiftedomstolene som en spesialdomstol, med særlig behov for en kontinuitet i rollen. Vi er derfor skeptisk til å redusere tidsrammen for en konstitusjon til to år i stedet for 4 år som i dag. Det vil være de samme grunnen med hensyn på rekrutering og det faktum at endringssaker har en annen tidsramme enn tvistesakene i tingrettene. Det er følgelig etter vårt syn nødvendig at ordningen med 4 år opprettholdes.
Kap 13 – Disiplinærordning for dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.5.
Vi støtter mindretallets konklusjon om sammensetning av tilsynsutvalget. Vi finner videre å bemerke om prosessen som leder til oppnevning, at denne må være transparent og følge en kjent rutine for utvelgelse.
Vi er ikke enige i at det må etableres et overprøvingsorgan for tilsynsutvalgets avgjørelser.
Tilsynsutvalgets oppgave er å påpeke kritikkverdig opptreden av en dommer. Dersom noen er
uenig i Tilsynsutvalgets vurderinger bør det være tilstrekkelig at det åpnes opp for full overprøving gjennom ordinært søksmål for de alminnelige domstolene.
Kap 14 – Sentral og lokal leiing av domstolene
Vi er enige med kommisjonen om behovet for å tydeliggjøre Domstoladministrasjonens mandat og oppgaver. For oss er det viktig å ha en sentral administrasjon for støtte i ulike sammenheng. Videre må sentraladministrasjon og lokal domstol ha klare og tydelige rammer for sine oppgaver. For den enkelte domstol er det viktig å få fastslått at tildelt budsjettramme rår domstolleder fullt og helt over.
Kap 16 – Finansiering av domstolene
Jordskifterettene stiller seg bak kommisjonens drøftelser. Budsjettprosessen må i sterkere grad markere domstolenes uavhengighet.
Vår oppfatning er at jordskifterettene er underfinansiert i forhold til behovene. Vår kunnskap om dette er sterkest for egen region. Stillinger har blitt satt på vent og behov innmeldt er ikke fulgt opp. Jordskifterettene lever derfor i en uvisse i om de kan behandle saker i tråd med samfunnets forventinger. Manglende målekriterier for bemanning i jordskifteretten, mangelfull utvikling på data- og utstyrssiden, medfører at jordskifteretten er mindre utviklingsrettet enn den burde ha vært. I dette perspektivet savner vi klarhet om budsjett og midler for jordskifterettene. Det er derfor viktig at også Stortinget signaliserer noe om budsjettoppfyllelse for jordskifteretten.
Kap 17 – Lønnsfastsettelse for dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.7.
Vår oppfatning er at lønnsfastsettelse for dommer må skje etter én ordning. Det er et premiss at dommere skal være uavhengig og høyt kompetente. Dette krever at de beste kandidatene rekrutteres og at lønnen gjenspeiler den rolle dommeren har. Vi mener lønnen har stor betydning for rekruttering av jordskiftedommere.
Vi bemerker at jordskiftedommere er spesialister, men at det vil være hensiktsmessig å kategorisere tingrettsdommere og jordskiftedommere likt, som førsteinstansdommere. Dette ut fra samme prinsipp som lønnen til jordskiftelagdommer og lagdommer. Vi støtter derfor fullt ut særmerknaden fra medlemmene Otterstad, Sunde og Østensen Berglund.
Kap 18 – Et helhetlig grunnlovsvern for domstolene
Vi har ingen merknader til kommisjonens forslag om grunnlovsvern.
Etter vårt syn bør man være konsekvent på at særdomstoler skal ha fast karakter.
Kap 20 mfl. – Domstolenes arbeidsprosesser
Brukerperspektivet er avgjørende for jordskifterettene i Hålogaland når jordskifterettens arbeidsprosesser vurderes. Av dette vektlegger vi særlig fremdrift i sakene og ivaretakelse av brukerne i prosessene.
Vi er ikke uenige med kommisjonen om at saksbehandlingstiden i domstolene kan oppfattes å være noe lang. Dette skyldes flere årsaker som det til dels er vanskelig å styre. Vi finner her å vise til utfordringer med hensyn på geografi og klima for Hålogaland. Det er imidlertid vårt syn at noe tid kan hentes inn ved endring av prosessregler og bedre tilrettelegging gjennom kommunikasjon med sakens parter. For kommunikasjon vil digitalisering av prosesser og møtearena kunne ha stor betydning, herunder bruk av Aktørportalen.
Kap 21 – Digitalisering.
Jordskifteretten er tradisjonelt en teknologisk domstol og naturlig nok er vi positiv til
digitalisering . Digitale verktøy har vært benyttet i lang tid for produksjon av kart og dokumentasjon for grenser m.m. Vi ser imidlertid nå at jordskifterettene har sakket akterut i forhold til digitaliseringen i samfunnet for øvrig.
Slik vi vurderer det er vi nødt til å følge den digitale utviklingen i samfunnet. Dette for å kunne se muligheter for forbedring/forenkling av prosesser og finne effektiviserende løsninger. Utvikling omfatter prosesstyring så vel som teknisk utvikling for domstolens feltarbeid. Det må derfor avsettes ressurser som gjør det mulig å følge med utviklingen og ivareta jordskifterettenes behov.
Vi ser for oss at hensiktsmessige digitale verktøyer kan ytterligere effektivisere saksbehandlingen i jordskifterettene. Dette forutsetter imidlertid at disse verktøyene har saksbehandlingen i jordskifterettene for øye. Slik Lovisa fungerer i dag har ikke jordskifteretten full nytte av saksbehandlingssystemet.
Dersom digitale verktøy tilpasset jordskifterettens behov vil kommunikasjon med sakens parter kunne effektiviseres vesentlig. I dag er systemet om forkynning til selvprosederende parter basert på postforsendelse. Dette er åpenbart tidsdrivende, særlig sett i lys av effekten av Aktørportalen i kommunikasjon med prosessfullmektiger i sivile saker.
For jordskifterettene foregår rettsmøter som oftest i lokaler tilhørende andre en domstolen selv. Rettsmøter har også ofte et innslag av befaring. Rammene rundt slik møter kan være utfordrende og spesielt dersom det er behov for en digital kommunikasjon med aktørene. Vi savner verktøy som ivaretar gode prosesser rundt jordskifterettens møteaktivitet. For tingrettene er dette langt på vei ivaretatt.
Kap 22 – Bedre tvistesaksbehandling
Jordskifterettene er en spesialdomstol som utleder sin kompetanse av jordskifteloven. Jordskiftelovens system er tilpasset for at parter selv kan prosedere sine saker. Dette medfører at jordskifterettene i enda større grad enn tingretten må opplyse og informere parter om prosesser, virkemidler og jus. I motsetning til tingrettenes behandling av tvistesaker så er det ikke nødvendigvis tvist i en sak for jordskifteretten.
Disse forholdene medfører at jordskifterettens behandling skiller seg fra tingrettens behandling der tvist og profesjonalitet fra partenes side står sentralt og er bærende for hvordan tingretten behandler sivile saker. Med dette utgangspunktet ser vi ikke nødvendigheten av at prosessregler skal være like i jordskiftesaker og tvistesaker for tingrettene. Vi er imidlertid ikke motstandere av å tilpasse prosessregler der dette kan være hensiktsmessig.
Vi mener det er viktig at det ikke etableres lovregler som skaper unødvendige prosesser. For mange prosessuelle regler om fremdriften i saker vil kunne skape en omstendelighet som ikke tjener saken. Vi finner her å vise til kommisjonens egne funn om økningen av beslutninger og kjennelser i saksforberedelsene for tvistesaker i de alminnelige domstolene. Selvprosederende parter vil kunne oppfatte økningen i prosessavgjørelser som unødvendig og belastende for sakens gjennomføring.
Hvorvidt jordskifteretten kan holde en aktiv saksstyring avhenger også av ressurser den enkelte domstol tildeles, viser her til kap. 16 i vårt høringssvar. Med stor restanse vil aktiv saksstyring kunne bli et begrep som vil få ulik betydning. Slik vi kjenner på det er det ingen jordskifterett som ikke ønsker å behandle en sak så snart som mulig og forsvarlig raskt avslutte den.
Vi er ikke nødvendigvis enige med kommisjonen i deres forslag til plikten en dommer bør ha til skriftlig sammenfatning av saken tvistespørsmål. Vi er skeptisk til nytten av en sammenfatning av tvistespørsmål i alle saker. Det er heller ikke tvist i alle saker jordskifteretten har til behandling. Når så er sagt kan det i enkelte saker være hensiktsmessig å sammenfatte sakens ulike sider. Det bør derfor være en mulighet for at dommer selv ser behovet når dette er aktuelt. Vi finner planmøter nyttige i så henseende. Vår erfaring er at disse møtene bidrar til å få klarhet om kravet, herunder eventuelle tvistigheter. I praksis tror vi heller ikke en skjerping av bestemmelsene i jordskifteloven § 6-2 vil føre til at selvprosederende parter sender inn mer detaljerte sakskrav.
Kommisjonens forslag til at bevisføring i større grad kan ha en skriftlig form finner vi å støtte. Dette vil etter vårt syn styrke de selvprosederende partenes rettsikkerhet i tillegg til nytten kommisjonen selv har påpekt.
Kap 23 – Spesialisering, jf. Jordskifte kap. 26.3.
Kommisjonen konkluderer med at det er hensiktsmessig med en moderat spesialisering. Dette av hensyn til kvalitet og effektivitet og … En dommer med spesialkompetanse vil ha større forutsetninger for å se utviklingslinjer i rettskildematerialet og for å være treffsikker når det gjelder å avklare gjeldende rett på områder der rettstilstanden er uklar. Mer spisskompetanse vil også være en fordel for å kunne styre saksbehandlingen gjennom aktiv prosessledelse og presis spørsmålsstilling til partene.
Vår påstand er at jordskifteretten er spesialister innen sitt kompetanseområde. Jordskifteretten jobber med fast eiendom alene og oppfattes å være en domstol for fast eiendom . I lys av dette må det ordnes opp i jordskifterettens kompetanse på flere områder. Kommisjonen har drøftet dette i lys av Oppgaver inn og ut av jordskifteretten av Magne Reitens.
I sammenheng med utredningen og på bakgrunn av en erkjennelse gjennom flere år finner vi det naturlig at jordskifteretten får en eksklusiv kompetanse på behandling av eiendoms- og bruksrettsgrenser. Dette også av hensyn til rettens kvalitative arbeid med å kartlegge og registre slike grenser. Etter vårt syn må endring i kompetansen gjennomføres snarest.
Det er videre hensiktsmessig at jordskifteretten får en utvidet kompetanse knyttet til det å fastslå eierskap eller bruksrett til eiendom (rettsutgreiing). Allerede i dag forventer parter at jordskifteretten skal kunne konkludere om spørsmålet og ser ikke nyansen i rettens hjemmel. Etter vårt syn må lovgiver så snart som mulig få dette på plass.
Samisk tradisjonell reindriftsutøvelse har i mindre grad enn tradisjonell landbruksvirksomhet mulighet til å anvende jordskiftelovens virkemidler. Vårt syn er at dette er uheldig. Vi støtter derfor innspillet om at jordskifteloven skal åpne for at reindriftas interne anliggende også kan bli behandlet av jordskifteretten.
Det foreslås videre å trekke ut vernesaker av jordskifteloven. Argumentet for dette er at sakene i hovedsak har karakter av å være teknisk avmerking av grenser uten særlig utøvelse av domstolsoppgave. Det er en viss uenighet internt i Hålogaland om sakstypen bør utgå for jordskifteretten. Vi er imidlertid samstemte om at sakstypen kan lede til uklarheter rundt jordskifterettens kompetanse. Dette skyldes igjen uklarheter som oppstår ved de enkelte grenser som avklares. Etter vårt syn kan det derfor være mest hensiktsmessig at miljødirektoratet selv etablere en avdeling med jordskiftefaglig kompetanse for håndtering av vernegrenser. Både med tanke på fysisk etablering, men også som en støttefunksjon ved utarbeidelse av verneplaner. Dette grunner vi i vår erfaring med at vernekartene som oftest har et dårlig grunnlag.
Tilføring av andre oppgaver/kompetanse til jordskifteretten utover det vi her har omtalt finner vi naturlig må skje etter en mer omfattende utredning rundt aktuelle oppgaver. Vårt syn er at det kan være oppgaver Magne Reiten ikke har belyst, som kan være aktuelle, for eksempel avgjørelse etter lakse- og innlandsfiskeloven § 31, sameieloven § 15, m.fl.
Våre merknader til dette kapitlet vedrørende punktene 26.2, 26.3 og 26.4 fremkommer av merknadene gitt ovenfor knyttet til foregående kapitler.
Merknadene vi avgir her omhandler saksbehandlingsregler utledet av Øystein Jakob Bjerva, og kap. 26.5 Felles førsteinstans .
Kap 26.4 – Saksbehandling
Vi finner å støtte mange av de endringene som foreslås av Øystein Bjerva og som har fått sin støtte av kommisjonen. Det vi har av merknader fremgår av følgende:
1. Saklig og geografisk avgrensning, jf. jskl. § 6-9.
a. Det er ulike meninger om behovet for bestemmelsen i Hålogaland. Noen finner det nyttig og hensiktsmessig å avgrense saken med en jordskifteavgjørelse. Andre igjen peker på at avgrensningen først og fremst vil være nyttig der saken har et stort omfang.
Under alle omstendigheter må det kunne konkluderes med at dommeren kan protokollere sakens omfang uten at dette skjer som en avgjørelse. Dette særlig av hensyn til klarhet ovenfor partene, men også for å avgrense rettens behandling av saken.
2. Grensebeskrivelse og sakskostnader
a. Vi oppfatter bestemmelsen å være nyttig slik den er i dag. Det må imidlertid være mulig også å avgjøre kostnader og avklare grensebeskrivelser i dommene, der det er hensiktsmessig.
a. Vi ser en stor nytte i å få klarhet om regler for retting. Det vi er skeptisk til er den korte fristen på 2 år. Uansett er dette et tema som krever grundigere utredning.
a. Jordskifteretten må få kompetanse til å mekle i kap. 3 saker. Slik mekling foregår i dag i lagmannsrettene og vi ser ikke noe prinsipielt grunnlag for å ha ulikt regelsett på området. Som oftest er det gjennom dialog og mekling sakene finner sin løsning i jordskifterettene.
b. Jordskifteloven bør få en egen bestemmelse om rettsmekling. Vi mener det også må åpnes for at jordskifteretten kan rettsmekle selv om ikke en eller alle parter har samtykket til det.
c. Vi støtter i hovedsak merknaden om at teknisk personell skal kunne avslutte en rettsmeklingssak. Vi har imidlertid forbehold om enkelte ting.
i. Jordskifterettene i Hålogaland er ikke samstemte om hvorvidt rettsmekler, som ikke er dommer, skal kunne ta jordskifteavgjørelser. Dette er aktuelt for sakskostnadene, videre om vilkårene for jordskifte er oppfylt og formalisering av endelig jordskifteløsning. Motstanden begrunnes i en undergraving av lovens avgjørelsesformer og hvem som bør ha kompetanse til å ta disse avgjørelsene.
ii. Det foreslås at rettsmekler skal kunne avgjøre spørsmål om sakskostnader, der partene ikke enes om spørsmålet i meklingen. Med henvisning til punktet ovenfor bemerkes det at når rettsmekler ikke er dommer vil det være mer hensiktsmessig at avgjørelsen har form av beslutning om sakskostnader (herunder også kostnader med sakkyndig) eller egen avgjørelsestype hørende under rettsmekling.
5. Tidsfrister for saksbehandling i jordskifteretten
a. Jordskifterettene i Hålogaland er i utgangspunktet ikke motstander av at det settes tidsfrister. Vi ser imidlertid ikke at tidsfrister generelt vil skape en dynamikk som leder til raskere saksbehandling. Slik vi vurderer det er det hensiktsmessige prosessregler som skaper dynamikk og fremdrift i en sak.
b. Vi vurderer det slik at ressurstildeling eller også konkret oppfølgingen av enkeltdomstoler kan lede til hva lovverket allerede i dag forventer, «effektiv og rask behandling av saker».
c. Vi finner å påpeke utfordringene enkelte jordskifteretter har med geografi og klimatiske forhold. Dersom det innføres tidsfrist må dette hensynstas, jf. matrikkelforskriften § 18 (3).
6. Saksbehandlingsverktøy
a. Dagens saksbehandlingsverktøy er ikke godt nok tilpasset jordskiftelovens prosesser og saksbehandling.
b. Kommunikasjonen med parter gjennom postforsendelse er avlegges og en vesentlig tidstyv.
c. Vi er videre positive til at forskuddsbetaling utgår.
Kap 26.5 – En felles førsteinstans?
I Hålogaland er halvparten av domstolene samlokalisert eller nær samlokalisert med en tingrett. Vi har ulik erfaring med samlokalisering, men er ikke motstandere av dette. Vi finner imidlertid ikke å utlede stor nok nytte for tingrett og jordskifterett for en sammenslåing.
Dagfinn Kleveland Arnulf Prestbakmo Lars Norum
Øystein Nilsen Karl Wilhelm Botnmark Erlend Herring
Nedenfor følger en felles høringsuttalelse fra jordskifterettene i Hålogaland (Helgeland, Salten, Lofoten og Vesterålen, Ofoten og Sør-Troms, Nord-Troms og Finnmark
Høringssvar et er knyttet opp til kapitlene i NOU 2020:11. I den grad merknadene involverer flere kapitler fremgår det av deloverskriften. De kapitlene som ikke er nevnt i vårt høringssvar har vi ikke merknader til.
Kap 8 – Forvaltning av domstolene
Jordskifteretten i Hålogaland finner i hovedsak å støtte konklusjonen til flertallet i utredningen om forvaltningen av domstolene. For oss er det viktig å ha et så klart skille som mulig for domstolenes rolle og uavhengighet mot de øvrige statsmaktene. Videre at prosessen rundt forvaltningen av domstolene skaper en trygg og transparent ramme. Våre særmerknader til forvaltning av domstolene fremgår av kap. 9 til 14 og 16.
Kap 9 – Den sentral administrasjonen av domstolene, jf. Jordskifte kap. 26.2.2.
Vi støtter flertallets konklusjon om styresammensetning. Vi er enige med kommisjonen om at representasjon fra de øvrige ansatte i domstolene også omfatter jordskifterettens tekniske personell og saksbehandlere. Prosessen som leder til styresammensetningen er imidlertid noe uklar. Vi er ikke kjent med en beskrivelse av hvordan nomineringen gjennomføres eller hvem som nominerer, hva som vektlegges osv. Manglene på slik beskrivelse er uheldig og gjør prosessen lite transparent.
Videre er ikke jordskifterettene i Hålogaland sikre på at overføring av lovansvaret for jordskifteloven til justisdepartementet er riktig vei å gå. Vi ser et påtrykk for å samkjøre prosessregler i tvistelov og jordskiftelov, uten at det tas tilstrekkelig hensyn til jordskifterettens endringssaker. Vi mener dette går ut over de selvprosederende partene og hvordan de best vil kunne klare å håndtere egen sak. Vi minner om at jordskifteloven har en oppbygging som skal gjøre prosessen mer forståelig for selvprosederende parter. Prosessreglene tingrettene jobber etter har et stort fokus på tvisten i saken. Det viser seg også at disse prosessreglene fører til flere avgjørelser (beslutninger og kjennelser) og økte prosesskostnader (høye advokatkostnader). Uansett må jordskiftekompetansen ivaretas og styrkes dersom justisdepartementet skal overta lovansvaret.
Kap 10 – Fastsettelse av domstolstruktur.
Vi er enige med kommisjonen om å tydeliggjøre ansvaret for fastsettelse av domstolstruktur. Det konstitusjonelle hensynet medfører at ansvaret for endringer må ligge til Stortinget.
Kap 11 – Utnevnelse av dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.3.
Kommisjonen foreslår å regulere rammene rundt utnevnelsesprosessen slik at det blir et tydeligere skille mellom innstilling og utnevning. Vi støtter kommisjonens forslag.
Når det gjelder sammensetning og oppnevning har vi tilnærmet samme syn som flertallet i kommisjonen. Vi finner imidlertid å bemerke om prosessen, som leder til oppnevning, at denne må være transparent og følge en kjent rutine for utvelgelse.
Vi har forståelse for at man ikke ønske et for stor innstillingsråd, men finner det uheldig at jordskiftekandidaten velges bort fra rådet. Intensjon med å ha en jordskiftekandidat, som ikke var tilknyttet domstolene, var å ha en bredere jordskiftefagkompetanse inn i rådet når jordskiftedommer skal utvelges. Med forslaget vil det kun være en fagperson i rådet med slik kompetanse. Tilsvarende for juridisk utdannelse, hvor det er en stor overvekt av slik kompetanse i rådet.
Under forutsetning at det skal oppnevnes ti representanter til rådet foreslår vi at jordskiftekandidaten byttes ut med jurist ansatt i det offentlige. Alternativt at disse sidestilles ved utvelgelse.
Når det gjelder ansvaret for rekruttering støtter vi kommisjonens konklusjon.
Kap 12 - Midlertidige dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.4.
Jordskifterettene stiller seg bak vesentlige deler av kommisjonens drøftelser. Dette gjelder opprettholdelse av fullmektigordningen som en opplæringsstilling, innskrenking av ordningene rundt konstituering av dommere/ledere og utelukkelse av domstolleder i åremålsstilling. Vi mener imidlertid at situasjonen for jordskifteretten tilsier en noe annen konklusjon.
Kommisjonen foreslår generelt å harmonisere regelverket mellom jordskifterettene og tingrettene. Vi er ikke nødvendigvis motstandere av å harmonisere reglene, men det virker som om kommisjonen i for liten grad har tatt inn over seg at jordskifteretten er en spesialist-domstol. I denne sammenheng finner vi å peke på kommisjonens egen uttalelse om moderat spesialisering, jf. s. 139; … større innslag av moderat spesialisering og systematisk arbeid med fagutvikling krever at domstolene bemannes med dommere som står i stillingen over noe tid .
Også av hensyn til utfordringer rundt rekrutering til jordskifterettene vil en lik ramme for tilsetting av fullmektiger i alle domstolene komme uheldig ut for jordskifterettene. Kommisjonen peker da også selv på utfordringene i jordskifterettene med hensyn på spesialisering og rekruttering. Dette som et argument for å avvike med tingrettenes praksis. Vi vil her tillegge at fullmektigordningen i jordskifterettene avviker vesentlig fra den bruk som finner sted i tingrettene. Fullmektigordningen i tingrettene virker mer å være en nødvendighet for å drifte domstolen (tingretten), noe vi mener åpenbart er uheldig.
Vi finner heller ikke kommisjonens merknader tilstrekkelig vektig for at fullmektigordningen ikke bør avvike i tidsramme fra annen statlig midlertidig arbeid. Midlertidige stillinger som krever en særlig kompetanse, har gjerne et lengre perspektiv enn annen midlertidighet. Vi mener derfor at tidsrammen på 3 + 1 år må opprettholdes for jordskiftedommerfullmektigen.
Vi finner videre å peke på at jordskifteretten er mye mindre enn tingrettene med tanke på bemanning. Bruk av fullmektiger har heller aldri hatt noe omfang i jordskifterettene. Dette fremgår også av utredningen. Behovet for å sette et tak, som for tingrettene, har derfor ikke samme aktualitet for jordskifterettene.
Konsekvensene av å sette en grense i jordskifterettene på 2 dommere og 2 ingeniører for å kunne ha en jordskiftedommerfullmektig vil etter vårt syn være svært uheldig. Dette vil innskrenke vesentlig på muligheten for jordskifterettene i Hålogaland å ha en jordskiftedommerfullmektig.
Vi ser ikke nytten av å sette en grense knyttet til minimumsbemanning for jordskifteretten med hensyn på bruk av jordskiftedommerfullmektiger.
Generelt støtter vi konklusjonen til kommisjonen ordning rundt konstitusjon av midlertidige dommere, men finner også her å peke på jordskiftedomstolene som en spesialdomstol, med særlig behov for en kontinuitet i rollen. Vi er derfor skeptisk til å redusere tidsrammen for en konstitusjon til to år i stedet for 4 år som i dag. Det vil være de samme grunnen med hensyn på rekrutering og det faktum at endringssaker har en annen tidsramme enn tvistesakene i tingrettene. Det er følgelig etter vårt syn nødvendig at ordningen med 4 år opprettholdes.
Kap 13 – Disiplinærordning for dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.5.
Vi støtter mindretallets konklusjon om sammensetning av tilsynsutvalget. Vi finner videre å bemerke om prosessen som leder til oppnevning, at denne må være transparent og følge en kjent rutine for utvelgelse.
Vi er ikke enige i at det må etableres et overprøvingsorgan for tilsynsutvalgets avgjørelser.
Tilsynsutvalgets oppgave er å påpeke kritikkverdig opptreden av en dommer. Dersom noen er
uenig i Tilsynsutvalgets vurderinger bør det være tilstrekkelig at det åpnes opp for full overprøving gjennom ordinært søksmål for de alminnelige domstolene.
Kap 14 – Sentral og lokal leiing av domstolene
Vi er enige med kommisjonen om behovet for å tydeliggjøre Domstoladministrasjonens mandat og oppgaver. For oss er det viktig å ha en sentral administrasjon for støtte i ulike sammenheng. Videre må sentraladministrasjon og lokal domstol ha klare og tydelige rammer for sine oppgaver. For den enkelte domstol er det viktig å få fastslått at tildelt budsjettramme rår domstolleder fullt og helt over.
Kap 16 – Finansiering av domstolene
Jordskifterettene stiller seg bak kommisjonens drøftelser. Budsjettprosessen må i sterkere grad markere domstolenes uavhengighet.
Vår oppfatning er at jordskifterettene er underfinansiert i forhold til behovene. Vår kunnskap om dette er sterkest for egen region. Stillinger har blitt satt på vent og behov innmeldt er ikke fulgt opp. Jordskifterettene lever derfor i en uvisse i om de kan behandle saker i tråd med samfunnets forventinger. Manglende målekriterier for bemanning i jordskifteretten, mangelfull utvikling på data- og utstyrssiden, medfører at jordskifteretten er mindre utviklingsrettet enn den burde ha vært. I dette perspektivet savner vi klarhet om budsjett og midler for jordskifterettene. Det er derfor viktig at også Stortinget signaliserer noe om budsjettoppfyllelse for jordskifteretten.
Kap 17 – Lønnsfastsettelse for dommere, jf. Jordskifte kap. 26.2.7.
Vår oppfatning er at lønnsfastsettelse for dommer må skje etter én ordning. Det er et premiss at dommere skal være uavhengig og høyt kompetente. Dette krever at de beste kandidatene rekrutteres og at lønnen gjenspeiler den rolle dommeren har. Vi mener lønnen har stor betydning for rekruttering av jordskiftedommere.
Vi bemerker at jordskiftedommere er spesialister, men at det vil være hensiktsmessig å kategorisere tingrettsdommere og jordskiftedommere likt, som førsteinstansdommere. Dette ut fra samme prinsipp som lønnen til jordskiftelagdommer og lagdommer. Vi støtter derfor fullt ut særmerknaden fra medlemmene Otterstad, Sunde og Østensen Berglund.
Kap 18 – Et helhetlig grunnlovsvern for domstolene
Vi har ingen merknader til kommisjonens forslag om grunnlovsvern.
Etter vårt syn bør man være konsekvent på at særdomstoler skal ha fast karakter.
Kap 20 mfl. – Domstolenes arbeidsprosesser
Brukerperspektivet er avgjørende for jordskifterettene i Hålogaland når jordskifterettens arbeidsprosesser vurderes. Av dette vektlegger vi særlig fremdrift i sakene og ivaretakelse av brukerne i prosessene.
Vi er ikke uenige med kommisjonen om at saksbehandlingstiden i domstolene kan oppfattes å være noe lang. Dette skyldes flere årsaker som det til dels er vanskelig å styre. Vi finner her å vise til utfordringer med hensyn på geografi og klima for Hålogaland. Det er imidlertid vårt syn at noe tid kan hentes inn ved endring av prosessregler og bedre tilrettelegging gjennom kommunikasjon med sakens parter. For kommunikasjon vil digitalisering av prosesser og møtearena kunne ha stor betydning, herunder bruk av Aktørportalen.
Kap 21 – Digitalisering.
Jordskifteretten er tradisjonelt en teknologisk domstol og naturlig nok er vi positiv til
digitalisering . Digitale verktøy har vært benyttet i lang tid for produksjon av kart og dokumentasjon for grenser m.m. Vi ser imidlertid nå at jordskifterettene har sakket akterut i forhold til digitaliseringen i samfunnet for øvrig.
Slik vi vurderer det er vi nødt til å følge den digitale utviklingen i samfunnet. Dette for å kunne se muligheter for forbedring/forenkling av prosesser og finne effektiviserende løsninger. Utvikling omfatter prosesstyring så vel som teknisk utvikling for domstolens feltarbeid. Det må derfor avsettes ressurser som gjør det mulig å følge med utviklingen og ivareta jordskifterettenes behov.
Vi ser for oss at hensiktsmessige digitale verktøyer kan ytterligere effektivisere saksbehandlingen i jordskifterettene. Dette forutsetter imidlertid at disse verktøyene har saksbehandlingen i jordskifterettene for øye. Slik Lovisa fungerer i dag har ikke jordskifteretten full nytte av saksbehandlingssystemet.
Dersom digitale verktøy tilpasset jordskifterettens behov vil kommunikasjon med sakens parter kunne effektiviseres vesentlig. I dag er systemet om forkynning til selvprosederende parter basert på postforsendelse. Dette er åpenbart tidsdrivende, særlig sett i lys av effekten av Aktørportalen i kommunikasjon med prosessfullmektiger i sivile saker.
For jordskifterettene foregår rettsmøter som oftest i lokaler tilhørende andre en domstolen selv. Rettsmøter har også ofte et innslag av befaring. Rammene rundt slik møter kan være utfordrende og spesielt dersom det er behov for en digital kommunikasjon med aktørene. Vi savner verktøy som ivaretar gode prosesser rundt jordskifterettens møteaktivitet. For tingrettene er dette langt på vei ivaretatt.
Kap 22 – Bedre tvistesaksbehandling
Jordskifterettene er en spesialdomstol som utleder sin kompetanse av jordskifteloven. Jordskiftelovens system er tilpasset for at parter selv kan prosedere sine saker. Dette medfører at jordskifterettene i enda større grad enn tingretten må opplyse og informere parter om prosesser, virkemidler og jus. I motsetning til tingrettenes behandling av tvistesaker så er det ikke nødvendigvis tvist i en sak for jordskifteretten.
Disse forholdene medfører at jordskifterettens behandling skiller seg fra tingrettens behandling der tvist og profesjonalitet fra partenes side står sentralt og er bærende for hvordan tingretten behandler sivile saker. Med dette utgangspunktet ser vi ikke nødvendigheten av at prosessregler skal være like i jordskiftesaker og tvistesaker for tingrettene. Vi er imidlertid ikke motstandere av å tilpasse prosessregler der dette kan være hensiktsmessig.
Vi mener det er viktig at det ikke etableres lovregler som skaper unødvendige prosesser. For mange prosessuelle regler om fremdriften i saker vil kunne skape en omstendelighet som ikke tjener saken. Vi finner her å vise til kommisjonens egne funn om økningen av beslutninger og kjennelser i saksforberedelsene for tvistesaker i de alminnelige domstolene. Selvprosederende parter vil kunne oppfatte økningen i prosessavgjørelser som unødvendig og belastende for sakens gjennomføring.
Hvorvidt jordskifteretten kan holde en aktiv saksstyring avhenger også av ressurser den enkelte domstol tildeles, viser her til kap. 16 i vårt høringssvar. Med stor restanse vil aktiv saksstyring kunne bli et begrep som vil få ulik betydning. Slik vi kjenner på det er det ingen jordskifterett som ikke ønsker å behandle en sak så snart som mulig og forsvarlig raskt avslutte den.
Vi er ikke nødvendigvis enige med kommisjonen i deres forslag til plikten en dommer bør ha til skriftlig sammenfatning av saken tvistespørsmål. Vi er skeptisk til nytten av en sammenfatning av tvistespørsmål i alle saker. Det er heller ikke tvist i alle saker jordskifteretten har til behandling. Når så er sagt kan det i enkelte saker være hensiktsmessig å sammenfatte sakens ulike sider. Det bør derfor være en mulighet for at dommer selv ser behovet når dette er aktuelt. Vi finner planmøter nyttige i så henseende. Vår erfaring er at disse møtene bidrar til å få klarhet om kravet, herunder eventuelle tvistigheter. I praksis tror vi heller ikke en skjerping av bestemmelsene i jordskifteloven § 6-2 vil føre til at selvprosederende parter sender inn mer detaljerte sakskrav.
Kommisjonens forslag til at bevisføring i større grad kan ha en skriftlig form finner vi å støtte. Dette vil etter vårt syn styrke de selvprosederende partenes rettsikkerhet i tillegg til nytten kommisjonen selv har påpekt.
Kap 23 – Spesialisering, jf. Jordskifte kap. 26.3.
Kommisjonen konkluderer med at det er hensiktsmessig med en moderat spesialisering. Dette av hensyn til kvalitet og effektivitet og … En dommer med spesialkompetanse vil ha større forutsetninger for å se utviklingslinjer i rettskildematerialet og for å være treffsikker når det gjelder å avklare gjeldende rett på områder der rettstilstanden er uklar. Mer spisskompetanse vil også være en fordel for å kunne styre saksbehandlingen gjennom aktiv prosessledelse og presis spørsmålsstilling til partene.
Vår påstand er at jordskifteretten er spesialister innen sitt kompetanseområde. Jordskifteretten jobber med fast eiendom alene og oppfattes å være en domstol for fast eiendom . I lys av dette må det ordnes opp i jordskifterettens kompetanse på flere områder. Kommisjonen har drøftet dette i lys av Oppgaver inn og ut av jordskifteretten av Magne Reitens.
I sammenheng med utredningen og på bakgrunn av en erkjennelse gjennom flere år finner vi det naturlig at jordskifteretten får en eksklusiv kompetanse på behandling av eiendoms- og bruksrettsgrenser. Dette også av hensyn til rettens kvalitative arbeid med å kartlegge og registre slike grenser. Etter vårt syn må endring i kompetansen gjennomføres snarest.
Det er videre hensiktsmessig at jordskifteretten får en utvidet kompetanse knyttet til det å fastslå eierskap eller bruksrett til eiendom (rettsutgreiing). Allerede i dag forventer parter at jordskifteretten skal kunne konkludere om spørsmålet og ser ikke nyansen i rettens hjemmel. Etter vårt syn må lovgiver så snart som mulig få dette på plass.
Samisk tradisjonell reindriftsutøvelse har i mindre grad enn tradisjonell landbruksvirksomhet mulighet til å anvende jordskiftelovens virkemidler. Vårt syn er at dette er uheldig. Vi støtter derfor innspillet om at jordskifteloven skal åpne for at reindriftas interne anliggende også kan bli behandlet av jordskifteretten.
Det foreslås videre å trekke ut vernesaker av jordskifteloven. Argumentet for dette er at sakene i hovedsak har karakter av å være teknisk avmerking av grenser uten særlig utøvelse av domstolsoppgave. Det er en viss uenighet internt i Hålogaland om sakstypen bør utgå for jordskifteretten. Vi er imidlertid samstemte om at sakstypen kan lede til uklarheter rundt jordskifterettens kompetanse. Dette skyldes igjen uklarheter som oppstår ved de enkelte grenser som avklares. Etter vårt syn kan det derfor være mest hensiktsmessig at miljødirektoratet selv etablere en avdeling med jordskiftefaglig kompetanse for håndtering av vernegrenser. Både med tanke på fysisk etablering, men også som en støttefunksjon ved utarbeidelse av verneplaner. Dette grunner vi i vår erfaring med at vernekartene som oftest har et dårlig grunnlag.
Tilføring av andre oppgaver/kompetanse til jordskifteretten utover det vi her har omtalt finner vi naturlig må skje etter en mer omfattende utredning rundt aktuelle oppgaver. Vårt syn er at det kan være oppgaver Magne Reiten ikke har belyst, som kan være aktuelle, for eksempel avgjørelse etter lakse- og innlandsfiskeloven § 31, sameieloven § 15, m.fl.
Våre merknader til dette kapitlet vedrørende punktene 26.2, 26.3 og 26.4 fremkommer av merknadene gitt ovenfor knyttet til foregående kapitler.
Merknadene vi avgir her omhandler saksbehandlingsregler utledet av Øystein Jakob Bjerva, og kap. 26.5 Felles førsteinstans .
Kap 26.4 – Saksbehandling
Vi finner å støtte mange av de endringene som foreslås av Øystein Bjerva og som har fått sin støtte av kommisjonen. Det vi har av merknader fremgår av følgende:
1. Saklig og geografisk avgrensning, jf. jskl. § 6-9.
a. Det er ulike meninger om behovet for bestemmelsen i Hålogaland. Noen finner det nyttig og hensiktsmessig å avgrense saken med en jordskifteavgjørelse. Andre igjen peker på at avgrensningen først og fremst vil være nyttig der saken har et stort omfang.
Under alle omstendigheter må det kunne konkluderes med at dommeren kan protokollere sakens omfang uten at dette skjer som en avgjørelse. Dette særlig av hensyn til klarhet ovenfor partene, men også for å avgrense rettens behandling av saken.
2. Grensebeskrivelse og sakskostnader
a. Vi oppfatter bestemmelsen å være nyttig slik den er i dag. Det må imidlertid være mulig også å avgjøre kostnader og avklare grensebeskrivelser i dommene, der det er hensiktsmessig.
a. Vi ser en stor nytte i å få klarhet om regler for retting. Det vi er skeptisk til er den korte fristen på 2 år. Uansett er dette et tema som krever grundigere utredning.
a. Jordskifteretten må få kompetanse til å mekle i kap. 3 saker. Slik mekling foregår i dag i lagmannsrettene og vi ser ikke noe prinsipielt grunnlag for å ha ulikt regelsett på området. Som oftest er det gjennom dialog og mekling sakene finner sin løsning i jordskifterettene.
b. Jordskifteloven bør få en egen bestemmelse om rettsmekling. Vi mener det også må åpnes for at jordskifteretten kan rettsmekle selv om ikke en eller alle parter har samtykket til det.
c. Vi støtter i hovedsak merknaden om at teknisk personell skal kunne avslutte en rettsmeklingssak. Vi har imidlertid forbehold om enkelte ting.
i. Jordskifterettene i Hålogaland er ikke samstemte om hvorvidt rettsmekler, som ikke er dommer, skal kunne ta jordskifteavgjørelser. Dette er aktuelt for sakskostnadene, videre om vilkårene for jordskifte er oppfylt og formalisering av endelig jordskifteløsning. Motstanden begrunnes i en undergraving av lovens avgjørelsesformer og hvem som bør ha kompetanse til å ta disse avgjørelsene.
ii. Det foreslås at rettsmekler skal kunne avgjøre spørsmål om sakskostnader, der partene ikke enes om spørsmålet i meklingen. Med henvisning til punktet ovenfor bemerkes det at når rettsmekler ikke er dommer vil det være mer hensiktsmessig at avgjørelsen har form av beslutning om sakskostnader (herunder også kostnader med sakkyndig) eller egen avgjørelsestype hørende under rettsmekling.
5. Tidsfrister for saksbehandling i jordskifteretten
a. Jordskifterettene i Hålogaland er i utgangspunktet ikke motstander av at det settes tidsfrister. Vi ser imidlertid ikke at tidsfrister generelt vil skape en dynamikk som leder til raskere saksbehandling. Slik vi vurderer det er det hensiktsmessige prosessregler som skaper dynamikk og fremdrift i en sak.
b. Vi vurderer det slik at ressurstildeling eller også konkret oppfølgingen av enkeltdomstoler kan lede til hva lovverket allerede i dag forventer, «effektiv og rask behandling av saker».
c. Vi finner å påpeke utfordringene enkelte jordskifteretter har med geografi og klimatiske forhold. Dersom det innføres tidsfrist må dette hensynstas, jf. matrikkelforskriften § 18 (3).
6. Saksbehandlingsverktøy
a. Dagens saksbehandlingsverktøy er ikke godt nok tilpasset jordskiftelovens prosesser og saksbehandling.
b. Kommunikasjonen med parter gjennom postforsendelse er avlegges og en vesentlig tidstyv.
c. Vi er videre positive til at forskuddsbetaling utgår.
Kap 26.5 – En felles førsteinstans?
I Hålogaland er halvparten av domstolene samlokalisert eller nær samlokalisert med en tingrett. Vi har ulik erfaring med samlokalisering, men er ikke motstandere av dette. Vi finner imidlertid ikke å utlede stor nok nytte for tingrett og jordskifterett for en sammenslåing.
Dagfinn Kleveland Arnulf Prestbakmo Lars Norum
Øystein Nilsen Karl Wilhelm Botnmark Erlend Herring