HØRINGSUTTALELSE – NOU 2020:11 DEN TREDJE STATSMAKT – DOMSTOLENE I ENDRING.
Justis- og beredskapsdepartementet sende Domstolkommisjonen si andre og siste delutredning på høring den 27.10.20, med høringsfrist 27.04.21.
PÅ VEGNE AV SENJA TINGRETT INNGIS MED DETTE FØLGENDE HØRINGSUTTALELSE:
DOMSTOLADMINISTRASJONENS UAVHENGIGHET
Domstolkommisjonens forslag til endring av Grunnloven:
Domstolkommisjonen har i NOU 2020:11 levert delutredning nr. 2. I denne delutredningen behandler Domstolkommisjonen blant annet spørsmålet om DA`s uavhengighet. Domstolkommisjonen har som forventet foreslått en endring av Grunnloven som vil innebære at Stortinget for all fremtid skal være frarøvet muligheten å føre kontroll med DA´s bruk av administrative maktmidler overfor domstolene.
For domstolenes fremtid er dette spørsmålet langt mer alvorlig, enn spørsmålet om domstolstruktur.
Hvis dette forslaget skulle gå igjennom, er det siste gang vi har en politisk debatt om domstolstruktur i Norge. Forslaget fra Domstolkommisjonen innebærer at man skal endre grunnloven § 91 slik at den skal gis følgende ordlyd: «Statens myndigheter skal sikre en uavhengig organisasjon av domstolene ». Av redegjørelsen fra Domstolkommisjonen fremgår det følgende under dette punktet som omhandler DA:
Kommisjonen ønsker å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene . Kommisjonen skriver at bestemmelsen vil være «til hinder for lovgivningen som griper inn i domstolleders eller Domstoladministrasjonen administrative myndighet på måter som krenker domstolenes og dommernes uavhengighet.»
Dersom Domstolkommisjonen var opptatt av domstolenes uavhengighet, burde man kanskje heller valgt følgende formulering:
«Kommisjonen ønsker å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre uavhengige domstoler. Kommisjonen skriver at bestemmelsen vil være «til hinder for lovgivningen som griper inn i domstolleders myndighet på måter som krenker domstolenes og dommernes uavhengighet.»
Det kan her synes som om man igjen blander sammen domstolenes uavhengighet med « uavhengig administrasjon av domstolene » og « Domstoladministrasjonens administrative myndighet .»
Domstolkommisjonens henvisningen til Polen er for så vidt treffende når det gjelder spørsmålet om domstolenes uavhengighet. Som kjent har EU nå igangsatt en formell prosess mot Polen, for å sikre uavhengigheten til de polske dommere. EU forsøker å beskytte dommerne og domstolene i Polen mot regjeringens bruk av administrative maktmidler. Domstolkommisjonens henvisning til Polen, er imidlertid lite treffende når man argumenterer for DA´s uavhengighet. Henvisningen til Polen kan nok likevel ha en viss overføringsverdi til Norge. Særlig gjør dette seg gjeldende i en tid der mange domstoler opplever at DA´s bruk av administrative maktmidler overfor domstolledere og domstolene i alle hovedsak bifalles av DA´s styre og departementet.
Erfaringene med DA så langt.
Helt siden opprettelsen av DA har administrasjonen prøvd seg på ulike forhold som skal sikre dem mer makt over domstolene. Å få herredømme over hvem som tilsettes i domstolene er et utslag av et slikt ønske. DA har tidligere forsøkt å frata domstollederne myndigheten til å ansette dommerfullmektiger. Videre har DA forsøkt å presse frem at alle domstolledere bare skal ansettes på åremål. I den forbindelse kan det være nærliggende å vise til hva som har skjedd i politiet etter at alle politimestrene nå tilsettes på åremål. Alle kritiske bemerkninger mot Politidirektoratet har nå stilnet fullstendig. På begge disse punktene har DA måtte gi seg, fordi man ble møtt med kraftig prinsipiell mostand fra flere fremtredende domstolledere.
For å sikre seg nødvendig « lojalitet » hos tingrettsdommere og domstolledere bruker DA i dag i stor utstrekning konstitusjoner som virkemiddel. Alle som sitter i konstitusjoner, og således er avhengig av goodwill fra DA for videre engasjement, er av forståelige grunner lite villig til å fremme kritiske bemerkninger mot DA.
DA forsøker nå å få ytterligere kontroll over hvem som skal bekle dommerstillinger. Av Domstolkommisjonens delutredning fremgår det at tilsettingsrådet skal utvides med ett medlem, slik at dommerrepresentantene i tilsettingsrådet kommer i mindretall. Det må i den forbindelse anses som et klart signal, når to av de mest fremtredende dommerrepresentantene i kommisjonen, Høyesterettsdommer Cecilie Østensen Berglund og lagdommer i Hålogaland lagmannsrett, Nils Asbjørn Engstad har tatt dissens og stemt mot flertallets forslag. Det sørgelige er bare at også i Domstolkommisjonen er disse dommerne i mindretall. At DA skal være spesielt opptatt av domstolenes og dommernes uavhengighet, er således noe vanskelig å få øye på.
Alle erfaring viser således at det i Norge ikke kan settes likhetstegn mellom domstolenes uavhengighet og DA´s ønske om økt administrative makt. Nå er det riktignok slik at DA som utgangspunkt ikke har anledning til å gripe direkte inn i « den dømmende virksomhet » ved domstolene. Hva som skal anses som en inngripen i « den dømmende virksomhet » har nok erfaringsmessig vært tolket noe snevert. Tradisjonelt har dette vært tolket som et forbud mot å gripe direkte inn i eller påvirke en konkret sak som er reist for domstolen. At dette nok kan bli en for snever tolking, synes også Domstolkommisjonen å ha lagt til grunn når de skriver følgende:
« Administrative forhold, som ressurstildeling, arbeidsvilkår, infrastruktur, lokaler m.v. angår ikke den dømmende virksomheten direkte, men kan likevel ha en indirekte innflytelse på den dømmende virksomheten »
Domstolkommisjonen tilnærming har her mye for seg. For å si det litt forenklet; man behøver ikke å gripe inn i den konkrete saken, dersom man i stedet bare kan fjerne dommere, la være å ansette nye dommere, legge ned domstolen eller unnlate å bevilge penger til den domstolen der saken skal gå.
Domstolverket i Finland.
Dersom DA i Norge hadde vært bygget over samme lest som i Finland, med overveldende dommerrepresentasjon, så ville nok forslaget om grunnlovsendring vært mindre problematisk. Slik er det dessverre ikke. Det norsk DA og det finske Domstolverket (Finnlands svar på DA) har begge administrativt ansvarlig for domstolene. Her slutter imidlertid alle likheter mellom DA og det finske Domstolverket.
I Finland har man imidlertid fulgt nøye med hva som har skjedd i Norge før man etablerte det finske Domstolsverket. Den viktigste forutsetningen for etableringen av det finske Domstolsverket var å garantere domstolenes uavhengighet i politisk turbulente tider.
Det unike med det finske Domstolsverket er at det er en dommerstyrt organisasjon. Administrativ leder for det finske Domstolverket er dommer. Alle viktige beslutninger i det finske Domstolverket fattes av direktionen (styret). Direktionen består av åtte personer hvorav seks av dem skal være dommere. Alle domstolene slik som Høgsta domstolen, Høgsta forvaltningsdomstolen, förvaltningsdomstolene, hovrätten, tingsrättene og spesialdomstolene skal være representert i direktionen. Direktionen skal i tillegg ha én saksbehandlerrepresentant fra tingrättene, samt ett uavhengig medlem. Politikere fra Storting, kommunalpolitikk, ministre, statssekretærer eller tilsvarende med tilknytning til de to øvrige statsmaktene har ikke anledning til å sitte i direktionen. På direktionenes utviklingsavdeling, som skal ta hånd om spørsmål om domstolene fremtid, vil det i hovedsak bare arbeide dommere.
I Norge er det derimot svært vanskelig å få øye på at DA er en dommerstyrt organisasjon. Administrativ leder av DA er ikke dommer. Styret i DA består av ni personer. To styremedlemmer velges av Stortinget. De øvrige syv medlemmene velges av regjeringen etter nærmere regler. Ser vi på sammensetning av DA´s styre fremgår det at således at dommerne er i mindretall. I DA´s avdeling for innovasjon og domstolutvikling, jobber det, for å si det forsiktig, ikke mange dommere. Også rekrutteringen til DA og DA´s styre illustrerer det tette båndene mellom DA og den utøvende myndighet. Både DA´s nåværende direktør og styreleder har tidligere arbeidet hos regjeringsadvokaten. Det samme hadde den forrige styrelederen i DA.
At det finske Domstolverket, i langt større utstrekning enn DA, vil være i stand til å sikre dommernes og domstolenes uavhengighet, er således ikke vanskelig å forstå.
Domstolene i Norge er allerede i dag under sterkt press:
Å forhindre at DA får grunnlovfestet makt er svært viktig. Allerede i dag er det sentrale aktører innenfor påtalemyndigheten, som ønsker at DA skal tildeles mer makt og blant annet gis instruksjonsmyndighet over tingrettene i Norge. Som eksempel vises det til høringsuttalelsen fra Troms og Finnmark statsadvokatembeter i forbindelse med strukturendring der det fremgår følgende:
«Innføringen av DA har nok til en viss grad bedret styringen av domstolene, men det foreligger ingen formell instruksjonsmyndighet utover at DA faktisk styrer gjennom sine bevillinger.
At domstolene innretter seg etter signaler fra DA må tas som et uttrykk for at de enkelte domstolene med domstollederne ønsker og anerkjenner at de trenger ledelse.
På den bakgrunn foreslår vi at styringshierarkiet fra DA styrkes. Vi tar ikke stilling til om statsmaktperspektivet tilsier at en dommer også skal lede domstolene i administrative spørsmål og om Høyesterett også skal underlegges DA administrativt.
En mulig løsning kan være at DA leder lagmannsrettene sammen med Høyesterett og at de enkelte lagmannsrettene leder de enkelte tingrettene i sin rettskrets.
Den generelle domstolstrukturen foreslås underlagt en mer hierarkisk oppbygging med instruksjonsmyndighet .»
Når en såpass sentral aktør innenfor påtalemyndigheten gir uttrykk for at DA bør gis instruksjonsmyndighet over domstolene i Norge, vekker dette grunn til bekymring.
Grunnlovsforslaget er allerede fremmet for Stortinget:
Høyres Peter Frølich har allerede fremmet grunnlovsforslaget om økt makt til DA for det sittende Storting. Det haster således for politikerne på Stortinget å ta stilling til dette. Dersom dette forslaget mot all formodning skulle bli endelig vedtatt, så vil DA gis uinnskrenket makt over samtlige domstoler i Norge, og da på bekostning av Stortinget. DA vil da rent administrativt kunne legge ned hvilken som helst av domstolene i Norge uten at hverken domstolen selv, Stortinget, eller for den saks skyld regjeringen, kan gripe inn. Det kan nok derfor tenkes at det fremsatte grunnlovsforslaget vil kunne berøre ulike sider av maktfordelingsprinsippet.
At DA over lang tid har ønsket en slik løsning, etter gjentatte ganger å ha møtt motbør i Stortinget, er i og for seg forståelig. Sett i lys av Domstolkommisjonens sammensetning er det vel heller ikke overraskende at kommisjonen fremmer forslaget på vegne av DA.
Å grunnlovsfeste uinnskrenket makt til et forvaltningsorgan, fremstår imidlertid som direkte oppsiktsvekkende.
Vi får bare håpe at Stortingets behandling av grunnlovsforslaget ikke fører til at vi står igjen med , den lovgivende myndighet, den utøvende myndighet, den dømmende myndighet og den administrerende myndighet.
I så fall bør man kanskje vurdere administrasjonsjustitiarius, som ny stillingsbetegnelse for DA`s direktør.
Justis- og beredskapsdepartementet sende Domstolkommisjonen si andre og siste delutredning på høring den 27.10.20, med høringsfrist 27.04.21.
PÅ VEGNE AV SENJA TINGRETT INNGIS MED DETTE FØLGENDE HØRINGSUTTALELSE:
DOMSTOLADMINISTRASJONENS UAVHENGIGHET
Domstolkommisjonens forslag til endring av Grunnloven:
Domstolkommisjonen har i NOU 2020:11 levert delutredning nr. 2. I denne delutredningen behandler Domstolkommisjonen blant annet spørsmålet om DA`s uavhengighet. Domstolkommisjonen har som forventet foreslått en endring av Grunnloven som vil innebære at Stortinget for all fremtid skal være frarøvet muligheten å føre kontroll med DA´s bruk av administrative maktmidler overfor domstolene.
For domstolenes fremtid er dette spørsmålet langt mer alvorlig, enn spørsmålet om domstolstruktur.
Hvis dette forslaget skulle gå igjennom, er det siste gang vi har en politisk debatt om domstolstruktur i Norge. Forslaget fra Domstolkommisjonen innebærer at man skal endre grunnloven § 91 slik at den skal gis følgende ordlyd: «Statens myndigheter skal sikre en uavhengig organisasjon av domstolene ». Av redegjørelsen fra Domstolkommisjonen fremgår det følgende under dette punktet som omhandler DA:
Kommisjonen ønsker å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene . Kommisjonen skriver at bestemmelsen vil være «til hinder for lovgivningen som griper inn i domstolleders eller Domstoladministrasjonen administrative myndighet på måter som krenker domstolenes og dommernes uavhengighet.»
Dersom Domstolkommisjonen var opptatt av domstolenes uavhengighet, burde man kanskje heller valgt følgende formulering:
«Kommisjonen ønsker å grunnlovsfeste prinsippet om at statens myndigheter skal sikre uavhengige domstoler. Kommisjonen skriver at bestemmelsen vil være «til hinder for lovgivningen som griper inn i domstolleders myndighet på måter som krenker domstolenes og dommernes uavhengighet.»
Det kan her synes som om man igjen blander sammen domstolenes uavhengighet med « uavhengig administrasjon av domstolene » og « Domstoladministrasjonens administrative myndighet .»
Domstolkommisjonens henvisningen til Polen er for så vidt treffende når det gjelder spørsmålet om domstolenes uavhengighet. Som kjent har EU nå igangsatt en formell prosess mot Polen, for å sikre uavhengigheten til de polske dommere. EU forsøker å beskytte dommerne og domstolene i Polen mot regjeringens bruk av administrative maktmidler. Domstolkommisjonens henvisning til Polen, er imidlertid lite treffende når man argumenterer for DA´s uavhengighet. Henvisningen til Polen kan nok likevel ha en viss overføringsverdi til Norge. Særlig gjør dette seg gjeldende i en tid der mange domstoler opplever at DA´s bruk av administrative maktmidler overfor domstolledere og domstolene i alle hovedsak bifalles av DA´s styre og departementet.
Erfaringene med DA så langt.
Helt siden opprettelsen av DA har administrasjonen prøvd seg på ulike forhold som skal sikre dem mer makt over domstolene. Å få herredømme over hvem som tilsettes i domstolene er et utslag av et slikt ønske. DA har tidligere forsøkt å frata domstollederne myndigheten til å ansette dommerfullmektiger. Videre har DA forsøkt å presse frem at alle domstolledere bare skal ansettes på åremål. I den forbindelse kan det være nærliggende å vise til hva som har skjedd i politiet etter at alle politimestrene nå tilsettes på åremål. Alle kritiske bemerkninger mot Politidirektoratet har nå stilnet fullstendig. På begge disse punktene har DA måtte gi seg, fordi man ble møtt med kraftig prinsipiell mostand fra flere fremtredende domstolledere.
For å sikre seg nødvendig « lojalitet » hos tingrettsdommere og domstolledere bruker DA i dag i stor utstrekning konstitusjoner som virkemiddel. Alle som sitter i konstitusjoner, og således er avhengig av goodwill fra DA for videre engasjement, er av forståelige grunner lite villig til å fremme kritiske bemerkninger mot DA.
DA forsøker nå å få ytterligere kontroll over hvem som skal bekle dommerstillinger. Av Domstolkommisjonens delutredning fremgår det at tilsettingsrådet skal utvides med ett medlem, slik at dommerrepresentantene i tilsettingsrådet kommer i mindretall. Det må i den forbindelse anses som et klart signal, når to av de mest fremtredende dommerrepresentantene i kommisjonen, Høyesterettsdommer Cecilie Østensen Berglund og lagdommer i Hålogaland lagmannsrett, Nils Asbjørn Engstad har tatt dissens og stemt mot flertallets forslag. Det sørgelige er bare at også i Domstolkommisjonen er disse dommerne i mindretall. At DA skal være spesielt opptatt av domstolenes og dommernes uavhengighet, er således noe vanskelig å få øye på.
Alle erfaring viser således at det i Norge ikke kan settes likhetstegn mellom domstolenes uavhengighet og DA´s ønske om økt administrative makt. Nå er det riktignok slik at DA som utgangspunkt ikke har anledning til å gripe direkte inn i « den dømmende virksomhet » ved domstolene. Hva som skal anses som en inngripen i « den dømmende virksomhet » har nok erfaringsmessig vært tolket noe snevert. Tradisjonelt har dette vært tolket som et forbud mot å gripe direkte inn i eller påvirke en konkret sak som er reist for domstolen. At dette nok kan bli en for snever tolking, synes også Domstolkommisjonen å ha lagt til grunn når de skriver følgende:
« Administrative forhold, som ressurstildeling, arbeidsvilkår, infrastruktur, lokaler m.v. angår ikke den dømmende virksomheten direkte, men kan likevel ha en indirekte innflytelse på den dømmende virksomheten »
Domstolkommisjonen tilnærming har her mye for seg. For å si det litt forenklet; man behøver ikke å gripe inn i den konkrete saken, dersom man i stedet bare kan fjerne dommere, la være å ansette nye dommere, legge ned domstolen eller unnlate å bevilge penger til den domstolen der saken skal gå.
Domstolverket i Finland.
Dersom DA i Norge hadde vært bygget over samme lest som i Finland, med overveldende dommerrepresentasjon, så ville nok forslaget om grunnlovsendring vært mindre problematisk. Slik er det dessverre ikke. Det norsk DA og det finske Domstolverket (Finnlands svar på DA) har begge administrativt ansvarlig for domstolene. Her slutter imidlertid alle likheter mellom DA og det finske Domstolverket.
I Finland har man imidlertid fulgt nøye med hva som har skjedd i Norge før man etablerte det finske Domstolsverket. Den viktigste forutsetningen for etableringen av det finske Domstolsverket var å garantere domstolenes uavhengighet i politisk turbulente tider.
Det unike med det finske Domstolsverket er at det er en dommerstyrt organisasjon. Administrativ leder for det finske Domstolverket er dommer. Alle viktige beslutninger i det finske Domstolverket fattes av direktionen (styret). Direktionen består av åtte personer hvorav seks av dem skal være dommere. Alle domstolene slik som Høgsta domstolen, Høgsta forvaltningsdomstolen, förvaltningsdomstolene, hovrätten, tingsrättene og spesialdomstolene skal være representert i direktionen. Direktionen skal i tillegg ha én saksbehandlerrepresentant fra tingrättene, samt ett uavhengig medlem. Politikere fra Storting, kommunalpolitikk, ministre, statssekretærer eller tilsvarende med tilknytning til de to øvrige statsmaktene har ikke anledning til å sitte i direktionen. På direktionenes utviklingsavdeling, som skal ta hånd om spørsmål om domstolene fremtid, vil det i hovedsak bare arbeide dommere.
I Norge er det derimot svært vanskelig å få øye på at DA er en dommerstyrt organisasjon. Administrativ leder av DA er ikke dommer. Styret i DA består av ni personer. To styremedlemmer velges av Stortinget. De øvrige syv medlemmene velges av regjeringen etter nærmere regler. Ser vi på sammensetning av DA´s styre fremgår det at således at dommerne er i mindretall. I DA´s avdeling for innovasjon og domstolutvikling, jobber det, for å si det forsiktig, ikke mange dommere. Også rekrutteringen til DA og DA´s styre illustrerer det tette båndene mellom DA og den utøvende myndighet. Både DA´s nåværende direktør og styreleder har tidligere arbeidet hos regjeringsadvokaten. Det samme hadde den forrige styrelederen i DA.
At det finske Domstolverket, i langt større utstrekning enn DA, vil være i stand til å sikre dommernes og domstolenes uavhengighet, er således ikke vanskelig å forstå.
Domstolene i Norge er allerede i dag under sterkt press:
Å forhindre at DA får grunnlovfestet makt er svært viktig. Allerede i dag er det sentrale aktører innenfor påtalemyndigheten, som ønsker at DA skal tildeles mer makt og blant annet gis instruksjonsmyndighet over tingrettene i Norge. Som eksempel vises det til høringsuttalelsen fra Troms og Finnmark statsadvokatembeter i forbindelse med strukturendring der det fremgår følgende:
«Innføringen av DA har nok til en viss grad bedret styringen av domstolene, men det foreligger ingen formell instruksjonsmyndighet utover at DA faktisk styrer gjennom sine bevillinger.
At domstolene innretter seg etter signaler fra DA må tas som et uttrykk for at de enkelte domstolene med domstollederne ønsker og anerkjenner at de trenger ledelse.
På den bakgrunn foreslår vi at styringshierarkiet fra DA styrkes. Vi tar ikke stilling til om statsmaktperspektivet tilsier at en dommer også skal lede domstolene i administrative spørsmål og om Høyesterett også skal underlegges DA administrativt.
En mulig løsning kan være at DA leder lagmannsrettene sammen med Høyesterett og at de enkelte lagmannsrettene leder de enkelte tingrettene i sin rettskrets.
Den generelle domstolstrukturen foreslås underlagt en mer hierarkisk oppbygging med instruksjonsmyndighet .»
Når en såpass sentral aktør innenfor påtalemyndigheten gir uttrykk for at DA bør gis instruksjonsmyndighet over domstolene i Norge, vekker dette grunn til bekymring.
Grunnlovsforslaget er allerede fremmet for Stortinget:
Høyres Peter Frølich har allerede fremmet grunnlovsforslaget om økt makt til DA for det sittende Storting. Det haster således for politikerne på Stortinget å ta stilling til dette. Dersom dette forslaget mot all formodning skulle bli endelig vedtatt, så vil DA gis uinnskrenket makt over samtlige domstoler i Norge, og da på bekostning av Stortinget. DA vil da rent administrativt kunne legge ned hvilken som helst av domstolene i Norge uten at hverken domstolen selv, Stortinget, eller for den saks skyld regjeringen, kan gripe inn. Det kan nok derfor tenkes at det fremsatte grunnlovsforslaget vil kunne berøre ulike sider av maktfordelingsprinsippet.
At DA over lang tid har ønsket en slik løsning, etter gjentatte ganger å ha møtt motbør i Stortinget, er i og for seg forståelig. Sett i lys av Domstolkommisjonens sammensetning er det vel heller ikke overraskende at kommisjonen fremmer forslaget på vegne av DA.
Å grunnlovsfeste uinnskrenket makt til et forvaltningsorgan, fremstår imidlertid som direkte oppsiktsvekkende.
Vi får bare håpe at Stortingets behandling av grunnlovsforslaget ikke fører til at vi står igjen med , den lovgivende myndighet, den utøvende myndighet, den dømmende myndighet og den administrerende myndighet.
I så fall bør man kanskje vurdere administrasjonsjustitiarius, som ny stillingsbetegnelse for DA`s direktør.