Bergen kommunes kommentar til bakgrunn og kunnskapsgrunnlag
I sin argumentasjon for hvorfor plikt til å vurdere barns norske språkkunnskaper bør lovfestes, viser departementet til kunnskapen fra nasjonal og internasjonal forskning på barnehager. Som eksempel trekker de frem en avhandling (Stangeland 2018), hentet fra «Stavanger-prosjektet», en studie som satte søkelyset på barns utvikling i alderen fra to til ti år. I dette prosjektet ble de yngste barna kartlagt i barnehagen ved hjelp av verktøyene TRAS og Alle med, og det var de ansatte i barnehagene som foretok kartleggingen i såkalte uformelle situasjoner.
I 2010 satte daværende kunnskapsminister Kristin Halvorsen ned et språkkartleggingsutvalg som kom med anbefalinger når det gjelder kartlegging i barnehagen. Utvalget vurderte blant annet de språkkartleggingsverktøyene som fantes i Norge, deriblant TRAS og Alle med.
Utvalget ga uttrykk for at TRAS er lite egnet for minoritetsspråklige barn. Verktøyet bygger på en sosiokulturell forståelse som ikke inkluderer kulturell variasjon i kommunikasjon med barn.
Ekspertutvalget sier også i sin rapport at muligheten for at barnehagepersonalet kan feilvurdere tolkningene av de funnene de har, fordi de ikke er kjent med kulturell variasjon i kommunikasjon med barn, derfor er til stede.
Kartleggingsverktøyet Alle med er ment å gi et helhetlig bilde av barns sosiale utvikling, hvor språk er et av områdene. Verktøyet er sagt å kunne identifisere barn i alderen 1-6 år med språkvansker og andre vansker. Ifølge ekspertutvalget er det ikke nevnt i medfølgende veileder hvordan det kan brukes i forhold til minoritetsspråklige barn og materiellet egner seg etter utvalgets mening ikke til å kartlegge denne gruppen barns språklige utvikling og ferdigheter.
Bergen kommune hadde tidligere et krav om at alle kommunale barnehager skulle ta i bruk TRAS for kartlegging av barn fra de var to år. Når det gjaldt kartlegging av barn med flere språk, ble det imidlertid anbefalt å benytte kartleggingsverktøyet Språkpermen, som er laget til bruk for flerspråklige barn. Da ny kvalitetsutviklingsplan for de kommunale barnehagene ble vedtatt i 2018, beskrev imidlertid planen at språkarbeidet i de kommunale barnehager skulle handle om systematisk vurdering av det arbeidet som utføres og om enkeltbarns språkutvikling. En gikk altså bort fra kravet om kartlegging med definerte verktøy. I tråd med rammeplanen skulle systematisk vurdering innebære at språkarbeidet dokumenteres, reflekteres over og at det igangsettes tiltak slik at alle barn får tidlig og tilpasset støtte i egen språkutvikling.
Forfatteren av studien som departementet viser til i høringsnotatet (Stangeland 2018), skriver på slutten av sin avhandling at TRAS og Alle med ikke er kvalitetssikret gjennom annen forskning, noe som kan virke inn på troverdigheten av funnene som ligger til grunn for studien. Forfatteren sier det er viktig at videre forskning bringer på det rene om en kan stole på at verktøyene måler det de gir seg ut for å kunne avdekke, og at de resultatene verktøyene gir er korrekte, siden dette er verktøy som brukes av mange barnehager.
Bergen kommune sier seg enig med regjeringen i at et godt norsk språk er viktig for å være en del av det norske samfunnet, og også at det er viktig at det legges til rette for at barn som trenger støtte til å utvikle et godt norsk språk, enten som første- eller andrespråk, må fanges opp så tidlig som mulig, slik at de kan delta i og ha utbytte av det utdanningsløpet de skal være en del av i mange år fremover. Dette har både menneskelige og samfunnsmessige konsekvenser.
Bergen kommune mener imidlertid at det kunnskapsgrunnlaget som departementet legger til grunn for forslag om å innføre en plikt for alle barnehager og kommuner til å vurdere barns norskspråklige kunnskap er basert på forskning hvor bare noen få ferdigheter blir vurdert og målt i forhold til barnas språklige og sosiale utvikling. Fokuset blir på hva barn mestrer og ikke mestrer, og i mye mindre grad på hva miljøet har å bety, i form av relasjoner mellom barn – barn og mellom barn – voksne, lekemiljø, gruppestørrelser, ansattes flerkulturelle kompetanse og liknende. Det finnes både norsk og nordisk forskning4 som viser til sammenhenger mellom personalets og barnas kompetanse, samt betydningen av sosial og kulturell bakgrunn.
Bergen kommunes kommentar til dagens regelverk
Slik Bergen kommune oppfatter dagens regelverk, er det allerede på plass lovparagrafer og utfyllende forskrifter i henholdsvis barnehageloven og rammeplanen som ivaretar både barnehagens plikt til å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig læring, og krav om at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. Selv om barnehageloven ikke spesifikt fremhever språkutvikling, er språk en del av allsidig utvikling. Dette spesifiseres ytterligere i rammeplanen, i kapittel 3 Barnehagen skal fremme kommunikasjon og språk, hvor barnehagen forpliktes til å følge med på barnehagebarnas språkutvikling, gi god språkstimulering til alle og hvor det også stilles krav til dokumentasjon av barns utvikling og trivsel. Det er utarbeidet en veileder til rammeplanen, Språklig mangfold- en berikelse for alle barn i barnehagen! Veilederen løfter fram og konkretiserer hvordan personalet i barnehagen kan arbeide for at det skal bli et levende flerspråklig miljø i barnehagen. Bergen kommune støtter derfor en videreføring av det allerede eksisterende lovverket med forskrifter.
Høringsnotatet viser også til Helsedirektoratets forskrift om helsefremmende og forebyggende arbeid for alle barn og ungdommer mellom 0 og 20 år. I forbindelse med forskriften har Helsedirektoratet, i samarbeid med Institutt for spesialpedagogikk ved UiO og Bredtvet kompetansesenter, utarbeidet faglige retningslinjer for språkkartlegging av barn. Disse retningslinjene bygger på en forståelse av barns språkutvikling, med vekt på biologiske, kognitive, sosiale og miljømessige forutsetninger. Når det gjelder minoritetsspråklige barn, viser retningslinjene til at et godt etablert morsmål vil danne grunnlag for å utvikle et språk nummer to. Samtidig sies det at de barna som møter flere språk i tidlig alder, vil møte store utfordringer i sin språkutvikling, ikke bare i forhold til andrespråket, men også i forhold til utvikling av morsmålet. I den anbefalte kartleggingen av barns språkutvikling på helsestasjonen, brukes SATS ved toårskontroll, og SPRÅK 4 ved fireårskontroll. Kartleggingsmateriellet er utviklet ved Institutt for spesialpedagogikk, UiO. Slik Bergen kommune oppfatter dette, pålegger altså Helsedirektoratet allerede en språkkartlegging av alle barn før skolestart.
Bergen kommunes kommentar til departementets vurderinger og forslag
Departementet foreslå en lovendring som vil innføre en plikt til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart, altså en spesifisering av gjeldende lovverk med tilhørende forskrift. Dette for å møte utfordringen når barn ikke har tilstrekkelig norskkunnskaper. Bergen kommune vurderer at å skulle løse disse utfordringene ved å innføre plikt for barnehagen og kommunen til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart, fremstår som en forenkling av komplekse sammenhenger. Å lære seg et språk skjer i samspill med omgivelsene, og er avhengig av et språkmiljø som støtter, utfordrer og stimulerer barna i deres møte med et nytt språk. I tillegg vil vurdering av barns norskkunnskaper være avhengig av pedagogenes kompetanse innenfor flerkulturell pedagogikk og andrespråksdidaktikk.
Bergen kommune mener at en lovpålagt språkvurdering i seg selv ikke er en garanti for at de barna som trenger støtte i sin norskspråklige utvikling, får dette. Når en vurdering er gjort, er dette bare begynnelsen på et godt språkarbeid. Hvordan barnehagen bruker sine observasjoner til å planlegge for et stimulerende leke- og læringsmiljø, vil ha stor betydning for barnas språkutvikling. Til tross for at den tidligere omtalte spørreundersøkelsen i hele barnehagesektoren viste at over 80 prosent av barnehager i Norge har gode rutiner for vurdering av barns norskkunnskaper før skolestart, viser GoBaN-forskningen (Gode barnehager for barn i Norge) at det er store variasjoner i kvaliteten på arbeidet med språkutvikling for de minste barna i barnehagen. Forskningen, som er den største kvalitetsstudien som noensinne er gjort i norske barnehager, har vist at språkstimulering kommer tydeligst fram gjennom frilek der barna får være spontane, umiddelbare og bruke nysgjerrigheten sin i god samhandling med andre barn og voksne. Barns språklæring kan ikke løsrives fra leke- og læringsprosesser i barnehagen.
For å styrke barnehagenes kompetanse innenfor flerspråklig utvikling, flerkulturell forståelse, språkstimulerende miljø og betydningen av tidlig innsats, mener Bergen kommune at departementet bør vurdere muligheten for å videreutvikle lokalt utviklingsarbeid på disse områdene gjennom Regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage (Rekomp). Ved å tilføre flere midler kan et større antall barnehager delta i de kompetanseutviklende tiltakene. Dermed kan en på sikt sikre at alle barnehager har den kompetansen det kreves for å kunne tilby både vurdering av alle barns norskspråklige kunnskap, og et språkstimulerende barnehagemiljø.
I tillegg til en styrking av barnehagenes språkpraksis, bør også profesjonsutdanningen styrkes for å sikre kvaliteten på hele barnehagesektoren. Når det påpekes at barn begynner på skolen uten å kunne godt nok norsk, og at det er viktig at barna fanges tidlig opp og får den støtten de trenger, mener Bergen kommune at blikket også må rettes mot høgskoler og universiteter, og hvilken kompetanse de gir barnehagelærere og spesialpedagoger i forhold til flerspråklig utvikling og flerkulturell forståelse.
Bergen kommune ser enkelte fordeler ved at det kan innhentes rapporteringsdata via BASIL. Samtidig stiller kommunen spørsmål ved at det stilles krav om rapporteringsrutiner for en spesifikk bestemmelse i barnehageloven knyttet til barnehagens pedagogiske arbeid. Barnehagenes rapporteringer er per i dag i hovedsak knyttet til strukturelle kvaliteter ved driften.
Bergen kommune mener at den rapporteringen som gjøres i BASIL i dag, allerede er stor nok i omfang og ikke bør økes. Videre ønsker Bergen kommune å påpeke at det ble innført en ny §9 Internkontroll i barnehageloven fra 01.01.2021. Dersom det innføres en plikt for barnehagene til å vurdere alle barns norskkunnskaper, vil barnehageeier måtte risikovurdere muligheter for brudd på denne lovbestemmelsen i likhet med andre lovbestemmelser etter barnehageloven. Kommunen vil følge opp barnehageeiers etterlevelse av lovbestemmelsene og det vil være aktuelt med temabaserte tilsyn som tar for seg de nye lovbestemmelsene som tredde i kraft 01.01.2021. Bergen kommune ser ikke behov for å pålegge barnehagene ytterligere rapporteringskrav utover de endringer som allerede har tredd i kraft i barnehageloven fra 01.01.2021. Bergen kommune støtter på bakgrunn av dette ikke forslaget om innrapporteringsrutiner i BASIL.
Departementet foreslår videre at kommunens vurdering av barn som ikke er i barnehage kan foregå på helsestasjoner. Dette synes å være med bakgrunn i at helsestasjonene allerede foretar språkkartlegginger av barn ved to- og fireårskontroller, og at de dermed samtidig kan vurdere barnas norskkunnskaper.
De kartleggingsverktøyene som helsesykepleierne benytter, er beskrevet og vurdert av ekspertutvalget som vurderte norske språkkartleggingsverktøy (2011). Utvalget skriver at når det gjelder minoritetsspråklige toåringer må de som oftest kartlegges på morsmålet, og da skal det fortrinnsvis være foreldrene som skal være tolk. Hvis de skulle mangle kunnskaper i norsk, skal en bruke tolk når en bruker SATS. På grunn av kulturelle variasjoner i kommunikasjon med barn, vil mange av spørsmålene være uvante for en del toåringer, og barnet som kartlegges vil også være i uvante omgivelser, og den som kartlegger kjenner som regel ikke barnet. Om en i tillegg bruker en tolk, kan dette gjøre situasjonen temmelig utrygg for barnet, og dette kan ha en negativ effekt på kartleggingen. SPRÅK 4 er også utviklet for bruk på helsestasjonen, og har som formål å identifisere fireårige barn med språkforsinkelser. Verktøyet er rettet mot majoritetsspråklige og minoritetsspråklige barn. Det er lagt vekt på at minoritetsspråklige barn screenes både på norsk og på morsmålet, eventuelt med tolkebistand til det sistnevnte.
Ekspertutvalget viser også til en rapport som ble utarbeidet i 2008, på bakgrunn av undersøkelser blant helsesykepleiere om verktøyets effekt. Undersøkelsen konkluderer med at Språk 4 ikke er egnet til å avdekke forsinket språkutvikling eller språkvansker hos flerspråklige barn som kan lite norsk. Dette gjelder både for forsinket utvikling på andrespråket og på morsmålet.
Den kunnskapen helsesykepleiere har om barns språkutvikling bygger mye på kunnskapsgrunnlaget i veilederen til språkkartlegging som Helsedirektoratet har utviklet i samarbeid med Institutt for spesialpedagogikk, UiO og Bredtvet kompetansesenter. Ekspertutvalget som vurderte språkkartleggingsverktøy har uttalt at dette er et verktøy som bygger på utviklingspsykologisk teori, som i beskrivelsen av barns språk bruker uttrykk som «normalt» og «sent», noe som også kan knyttes til en spesialpedagogisk tenkning innenfor normalitet/avvik. Utvalget mener veiledningen til verktøyet har svakheter når det gjelder minoritetsspråklige barn, da den bare fremhever morsmålet betydning som et redskap til å lære norsk. Det samme gjelder veiledning om kulturelle variasjoner i kommunikasjon med små barn.
Bergen kommune mener at en vurdering av minoritetsspråklige barns norskkunnskaper, i tillegg til den kartleggingen som allerede foregår på helsestasjonen, vil kreve mye av helsesykepleiernes ressurser. I tillegg til at de allerede har minimalt med tid til å kartlegge barns språkkunnskaper, kjenner de som oftest ikke barna godt nok til å skape en vurderingssituasjon som skaper den tryggheten og tilliten barn og foreldre trenger for å synliggjøre barnets kompetanse. Videre kan det kunnskapsgrunnlaget som helsestasjonene bygger sin kartlegging på, føre til at rammene for hva som ses på som «normalt» allerede er så trange at de fleste barna blir vurdert ut fra et spesialpedagogisk perspektiv, hvor fokuset lett kan bli på mangler og spesialpedagogiske vansker. Det bør derfor vurderes i fortsettelsen om helsestasjonene skal fortsette sin kartlegging med det materiellet som foreligger, eller om Utdanningsdirektoratet i samarbeid med Helsedirektoratet skal utarbeide nye retningslinjer for vurdering av språk på helsestasjonene, med en veileder som bygger på et kunnskapsgrunnlag fra forskning på flerspråklig utvikling og flerkulturell forståelse, for bedre å kunne møte barn og foreldre med minoritetsbakgrunn.
I forhold til høringsnotatets forventning om at kommunen skal skaffe oversikt over hvilke barn som ikke går i barnehagen, i forhold til en eventuell plikt til å vurdere deres norskkunnskaper, mener Bergen kommune at det skal et stort administrativt apparat til for å få igangsatt registrering av disse barna. Kommunen må holde bostedsadresser oppdatert, få tak i tolk, komme i kontakt med familiene, innhente tillatelser for vurdering og eventuell kartlegging, foreldresamtaler om vurdering og videre oppfølging. Bergen kommune kan ikke se at det er tilstrekkelige administrative ressurser avsatt til å gjennomføre dette, og forutsetter at det avsettes statlige midler til dette.
Forutsetningene for å vurdere barn som ikke går i barnehages norskspråklige kunnskap, er at det finnes et reelt oppfølgingstilbud for de som trenger det i etterkant. Slike tilbud er per i dag ikke etablert i Bergen kommune. Dersom språkvurdering viser at barn som ikke går i barnehage og ikke har behov for spesialpedagogisk hjelp trenger støtte, finnes det reelt sett ikke noe annet tilbud enn barnehageplass. Men det er ikke noen garanti for å få en barnehageplass dersom det søkes utenom hovedopptak. Det er heller ikke alle som vil ha barnet i barnehagen. Departementets forslag om å gi tilbud om oppfølging i barnehage, forutsetter at det er ledig kapasitet i barnehagene, og at en har muligheten til å øke antallet ansatte for å opprettholde bemanningsnormen. Beregninger ut fra Kostra-tall viser at dette kan dreie seg om ca. 700 barn. Bergen har 75 kommunale barnehager, som utgjør 30 prosent av barnehagene i kommunen. Bergen kommune kan heller ikke pålegge private barnehager å stille barnehageplasser til disposisjon.
Senest i 2016 kom det et oppmodingsvedtak fra Stortinget i forbindelse med behandling av Prop. 33L (2015-2016) – Endringer i barnehageloven (tilsyn m.m.). I vedtak nr. 789 (7. juni 2016) om kartlegging i barnehagen, står følgende: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til ny §2 første ledd i barnehageloven som ivaretar et eventuelt behov for lovhjemling av barnehagens personopplysninger, men som på ingen måte legger til rette for mer dokumentasjon, kartlegging og måling av det enkelte barn».
Bergen kommune støtter ikke forslaget om plikt for barnehagen til å vurdere alle barnehagebarns norskkunnskaper og plikt for kommunene til å tilby en vurdering av barns norskkunnskaper til foreldre som har barn under opplæringspliktig alder som ikke går i barnehage.
Bergen kommunes kommentar til utforming og plassering av de nye bestemmelsene i lovverket
Som Bergen kommune tidligere har uttalt i dette høringssvaret, støttes ikke forslaget om å lovfeste en plikt til å vurdere barns norskkunnskaper før skolestart. Skulle imidlertid dette forslaget bli vedtatt, mener kommunen det er betenkelig å plassere disse bestemmelsene i samme kapittel som bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m. Ved å plassere barn som holder på å utvikle sin flerspråklige kompetanse i samme kapittel som bestemmelser som skal ivareta barn med forsinket språkutvikling, spesifikke språkvansker eller andre funksjonsnedsettelser, kan det føre til at flerspråklig utvikling blir sett på som en fase hvor det må settes inn kompensatoriske tiltak for å oppnå en aldersadekvat språkutvikling på norsk.
Dersom regjeringen innfører en vurdering slik forslaget er lagt frem i dette høringsnotatet, blir grensegangen mellom vurdering og kartlegging svært utydelig. Hvis plikten til å vurdere barns norskkunnskaper i tillegg plasseres under kap VII Spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m., plasseres arbeidet inn i et arbeidsområde hvor det tradisjonelt kartlegges og fattes vedtak om spesialpedagogiske tiltak, med dertil hørende klagerett.
Bergen kommunes kommentar til presisering av statlig tilsyn m.m. med fylkeskommunen
Bergen kommune støtter forslaget om at barnehageloven får oppdatert bestemmelsene om statlig tilsyn m.m. gjennom å inkludere fylkeskommunen i lovteksten, slik at det fremgår klart av barnehageloven at statsforvalteren har det samme ansvaret overfor fylkeskommunen som overfor kommunene på dette området.
Bergen kommunes kommentarer til økonomiske og administrative konsekvenser
Bergen kommune vurderer at de foreslåtte endringene i barnehageloven vil kunne føre til en del økonomiske og administrative konsekvenser.
Bergen kommune forutsetter derfor at et eventuelt vedtak om å innføre plikt for kommunen til å vurdere norskkunnskapene til barn under opplæringspliktig alder m.m. finansieres i sin helhet av statlig nivå ved en eventuell innføring.
I sin argumentasjon for hvorfor plikt til å vurdere barns norske språkkunnskaper bør lovfestes, viser departementet til kunnskapen fra nasjonal og internasjonal forskning på barnehager. Som eksempel trekker de frem en avhandling (Stangeland 2018), hentet fra «Stavanger-prosjektet», en studie som satte søkelyset på barns utvikling i alderen fra to til ti år. I dette prosjektet ble de yngste barna kartlagt i barnehagen ved hjelp av verktøyene TRAS og Alle med, og det var de ansatte i barnehagene som foretok kartleggingen i såkalte uformelle situasjoner.
I 2010 satte daværende kunnskapsminister Kristin Halvorsen ned et språkkartleggingsutvalg som kom med anbefalinger når det gjelder kartlegging i barnehagen. Utvalget vurderte blant annet de språkkartleggingsverktøyene som fantes i Norge, deriblant TRAS og Alle med.
Utvalget ga uttrykk for at TRAS er lite egnet for minoritetsspråklige barn. Verktøyet bygger på en sosiokulturell forståelse som ikke inkluderer kulturell variasjon i kommunikasjon med barn.
Ekspertutvalget sier også i sin rapport at muligheten for at barnehagepersonalet kan feilvurdere tolkningene av de funnene de har, fordi de ikke er kjent med kulturell variasjon i kommunikasjon med barn, derfor er til stede.
Kartleggingsverktøyet Alle med er ment å gi et helhetlig bilde av barns sosiale utvikling, hvor språk er et av områdene. Verktøyet er sagt å kunne identifisere barn i alderen 1-6 år med språkvansker og andre vansker. Ifølge ekspertutvalget er det ikke nevnt i medfølgende veileder hvordan det kan brukes i forhold til minoritetsspråklige barn og materiellet egner seg etter utvalgets mening ikke til å kartlegge denne gruppen barns språklige utvikling og ferdigheter.
Bergen kommune hadde tidligere et krav om at alle kommunale barnehager skulle ta i bruk TRAS for kartlegging av barn fra de var to år. Når det gjaldt kartlegging av barn med flere språk, ble det imidlertid anbefalt å benytte kartleggingsverktøyet Språkpermen, som er laget til bruk for flerspråklige barn. Da ny kvalitetsutviklingsplan for de kommunale barnehagene ble vedtatt i 2018, beskrev imidlertid planen at språkarbeidet i de kommunale barnehager skulle handle om systematisk vurdering av det arbeidet som utføres og om enkeltbarns språkutvikling. En gikk altså bort fra kravet om kartlegging med definerte verktøy. I tråd med rammeplanen skulle systematisk vurdering innebære at språkarbeidet dokumenteres, reflekteres over og at det igangsettes tiltak slik at alle barn får tidlig og tilpasset støtte i egen språkutvikling.
Forfatteren av studien som departementet viser til i høringsnotatet (Stangeland 2018), skriver på slutten av sin avhandling at TRAS og Alle med ikke er kvalitetssikret gjennom annen forskning, noe som kan virke inn på troverdigheten av funnene som ligger til grunn for studien. Forfatteren sier det er viktig at videre forskning bringer på det rene om en kan stole på at verktøyene måler det de gir seg ut for å kunne avdekke, og at de resultatene verktøyene gir er korrekte, siden dette er verktøy som brukes av mange barnehager.
Bergen kommune sier seg enig med regjeringen i at et godt norsk språk er viktig for å være en del av det norske samfunnet, og også at det er viktig at det legges til rette for at barn som trenger støtte til å utvikle et godt norsk språk, enten som første- eller andrespråk, må fanges opp så tidlig som mulig, slik at de kan delta i og ha utbytte av det utdanningsløpet de skal være en del av i mange år fremover. Dette har både menneskelige og samfunnsmessige konsekvenser.
Bergen kommune mener imidlertid at det kunnskapsgrunnlaget som departementet legger til grunn for forslag om å innføre en plikt for alle barnehager og kommuner til å vurdere barns norskspråklige kunnskap er basert på forskning hvor bare noen få ferdigheter blir vurdert og målt i forhold til barnas språklige og sosiale utvikling. Fokuset blir på hva barn mestrer og ikke mestrer, og i mye mindre grad på hva miljøet har å bety, i form av relasjoner mellom barn – barn og mellom barn – voksne, lekemiljø, gruppestørrelser, ansattes flerkulturelle kompetanse og liknende. Det finnes både norsk og nordisk forskning4 som viser til sammenhenger mellom personalets og barnas kompetanse, samt betydningen av sosial og kulturell bakgrunn.
Bergen kommunes kommentar til dagens regelverk
Slik Bergen kommune oppfatter dagens regelverk, er det allerede på plass lovparagrafer og utfyllende forskrifter i henholdsvis barnehageloven og rammeplanen som ivaretar både barnehagens plikt til å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig læring, og krav om at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. Selv om barnehageloven ikke spesifikt fremhever språkutvikling, er språk en del av allsidig utvikling. Dette spesifiseres ytterligere i rammeplanen, i kapittel 3 Barnehagen skal fremme kommunikasjon og språk, hvor barnehagen forpliktes til å følge med på barnehagebarnas språkutvikling, gi god språkstimulering til alle og hvor det også stilles krav til dokumentasjon av barns utvikling og trivsel. Det er utarbeidet en veileder til rammeplanen, Språklig mangfold- en berikelse for alle barn i barnehagen! Veilederen løfter fram og konkretiserer hvordan personalet i barnehagen kan arbeide for at det skal bli et levende flerspråklig miljø i barnehagen. Bergen kommune støtter derfor en videreføring av det allerede eksisterende lovverket med forskrifter.
Høringsnotatet viser også til Helsedirektoratets forskrift om helsefremmende og forebyggende arbeid for alle barn og ungdommer mellom 0 og 20 år. I forbindelse med forskriften har Helsedirektoratet, i samarbeid med Institutt for spesialpedagogikk ved UiO og Bredtvet kompetansesenter, utarbeidet faglige retningslinjer for språkkartlegging av barn. Disse retningslinjene bygger på en forståelse av barns språkutvikling, med vekt på biologiske, kognitive, sosiale og miljømessige forutsetninger. Når det gjelder minoritetsspråklige barn, viser retningslinjene til at et godt etablert morsmål vil danne grunnlag for å utvikle et språk nummer to. Samtidig sies det at de barna som møter flere språk i tidlig alder, vil møte store utfordringer i sin språkutvikling, ikke bare i forhold til andrespråket, men også i forhold til utvikling av morsmålet. I den anbefalte kartleggingen av barns språkutvikling på helsestasjonen, brukes SATS ved toårskontroll, og SPRÅK 4 ved fireårskontroll. Kartleggingsmateriellet er utviklet ved Institutt for spesialpedagogikk, UiO. Slik Bergen kommune oppfatter dette, pålegger altså Helsedirektoratet allerede en språkkartlegging av alle barn før skolestart.
Bergen kommunes kommentar til departementets vurderinger og forslag
Departementet foreslå en lovendring som vil innføre en plikt til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart, altså en spesifisering av gjeldende lovverk med tilhørende forskrift. Dette for å møte utfordringen når barn ikke har tilstrekkelig norskkunnskaper. Bergen kommune vurderer at å skulle løse disse utfordringene ved å innføre plikt for barnehagen og kommunen til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart, fremstår som en forenkling av komplekse sammenhenger. Å lære seg et språk skjer i samspill med omgivelsene, og er avhengig av et språkmiljø som støtter, utfordrer og stimulerer barna i deres møte med et nytt språk. I tillegg vil vurdering av barns norskkunnskaper være avhengig av pedagogenes kompetanse innenfor flerkulturell pedagogikk og andrespråksdidaktikk.
Bergen kommune mener at en lovpålagt språkvurdering i seg selv ikke er en garanti for at de barna som trenger støtte i sin norskspråklige utvikling, får dette. Når en vurdering er gjort, er dette bare begynnelsen på et godt språkarbeid. Hvordan barnehagen bruker sine observasjoner til å planlegge for et stimulerende leke- og læringsmiljø, vil ha stor betydning for barnas språkutvikling. Til tross for at den tidligere omtalte spørreundersøkelsen i hele barnehagesektoren viste at over 80 prosent av barnehager i Norge har gode rutiner for vurdering av barns norskkunnskaper før skolestart, viser GoBaN-forskningen (Gode barnehager for barn i Norge) at det er store variasjoner i kvaliteten på arbeidet med språkutvikling for de minste barna i barnehagen. Forskningen, som er den største kvalitetsstudien som noensinne er gjort i norske barnehager, har vist at språkstimulering kommer tydeligst fram gjennom frilek der barna får være spontane, umiddelbare og bruke nysgjerrigheten sin i god samhandling med andre barn og voksne. Barns språklæring kan ikke løsrives fra leke- og læringsprosesser i barnehagen.
For å styrke barnehagenes kompetanse innenfor flerspråklig utvikling, flerkulturell forståelse, språkstimulerende miljø og betydningen av tidlig innsats, mener Bergen kommune at departementet bør vurdere muligheten for å videreutvikle lokalt utviklingsarbeid på disse områdene gjennom Regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage (Rekomp). Ved å tilføre flere midler kan et større antall barnehager delta i de kompetanseutviklende tiltakene. Dermed kan en på sikt sikre at alle barnehager har den kompetansen det kreves for å kunne tilby både vurdering av alle barns norskspråklige kunnskap, og et språkstimulerende barnehagemiljø.
I tillegg til en styrking av barnehagenes språkpraksis, bør også profesjonsutdanningen styrkes for å sikre kvaliteten på hele barnehagesektoren. Når det påpekes at barn begynner på skolen uten å kunne godt nok norsk, og at det er viktig at barna fanges tidlig opp og får den støtten de trenger, mener Bergen kommune at blikket også må rettes mot høgskoler og universiteter, og hvilken kompetanse de gir barnehagelærere og spesialpedagoger i forhold til flerspråklig utvikling og flerkulturell forståelse.
Bergen kommune ser enkelte fordeler ved at det kan innhentes rapporteringsdata via BASIL. Samtidig stiller kommunen spørsmål ved at det stilles krav om rapporteringsrutiner for en spesifikk bestemmelse i barnehageloven knyttet til barnehagens pedagogiske arbeid. Barnehagenes rapporteringer er per i dag i hovedsak knyttet til strukturelle kvaliteter ved driften.
Bergen kommune mener at den rapporteringen som gjøres i BASIL i dag, allerede er stor nok i omfang og ikke bør økes. Videre ønsker Bergen kommune å påpeke at det ble innført en ny §9 Internkontroll i barnehageloven fra 01.01.2021. Dersom det innføres en plikt for barnehagene til å vurdere alle barns norskkunnskaper, vil barnehageeier måtte risikovurdere muligheter for brudd på denne lovbestemmelsen i likhet med andre lovbestemmelser etter barnehageloven. Kommunen vil følge opp barnehageeiers etterlevelse av lovbestemmelsene og det vil være aktuelt med temabaserte tilsyn som tar for seg de nye lovbestemmelsene som tredde i kraft 01.01.2021. Bergen kommune ser ikke behov for å pålegge barnehagene ytterligere rapporteringskrav utover de endringer som allerede har tredd i kraft i barnehageloven fra 01.01.2021. Bergen kommune støtter på bakgrunn av dette ikke forslaget om innrapporteringsrutiner i BASIL.
Departementet foreslår videre at kommunens vurdering av barn som ikke er i barnehage kan foregå på helsestasjoner. Dette synes å være med bakgrunn i at helsestasjonene allerede foretar språkkartlegginger av barn ved to- og fireårskontroller, og at de dermed samtidig kan vurdere barnas norskkunnskaper.
De kartleggingsverktøyene som helsesykepleierne benytter, er beskrevet og vurdert av ekspertutvalget som vurderte norske språkkartleggingsverktøy (2011). Utvalget skriver at når det gjelder minoritetsspråklige toåringer må de som oftest kartlegges på morsmålet, og da skal det fortrinnsvis være foreldrene som skal være tolk. Hvis de skulle mangle kunnskaper i norsk, skal en bruke tolk når en bruker SATS. På grunn av kulturelle variasjoner i kommunikasjon med barn, vil mange av spørsmålene være uvante for en del toåringer, og barnet som kartlegges vil også være i uvante omgivelser, og den som kartlegger kjenner som regel ikke barnet. Om en i tillegg bruker en tolk, kan dette gjøre situasjonen temmelig utrygg for barnet, og dette kan ha en negativ effekt på kartleggingen. SPRÅK 4 er også utviklet for bruk på helsestasjonen, og har som formål å identifisere fireårige barn med språkforsinkelser. Verktøyet er rettet mot majoritetsspråklige og minoritetsspråklige barn. Det er lagt vekt på at minoritetsspråklige barn screenes både på norsk og på morsmålet, eventuelt med tolkebistand til det sistnevnte.
Ekspertutvalget viser også til en rapport som ble utarbeidet i 2008, på bakgrunn av undersøkelser blant helsesykepleiere om verktøyets effekt. Undersøkelsen konkluderer med at Språk 4 ikke er egnet til å avdekke forsinket språkutvikling eller språkvansker hos flerspråklige barn som kan lite norsk. Dette gjelder både for forsinket utvikling på andrespråket og på morsmålet.
Den kunnskapen helsesykepleiere har om barns språkutvikling bygger mye på kunnskapsgrunnlaget i veilederen til språkkartlegging som Helsedirektoratet har utviklet i samarbeid med Institutt for spesialpedagogikk, UiO og Bredtvet kompetansesenter. Ekspertutvalget som vurderte språkkartleggingsverktøy har uttalt at dette er et verktøy som bygger på utviklingspsykologisk teori, som i beskrivelsen av barns språk bruker uttrykk som «normalt» og «sent», noe som også kan knyttes til en spesialpedagogisk tenkning innenfor normalitet/avvik. Utvalget mener veiledningen til verktøyet har svakheter når det gjelder minoritetsspråklige barn, da den bare fremhever morsmålet betydning som et redskap til å lære norsk. Det samme gjelder veiledning om kulturelle variasjoner i kommunikasjon med små barn.
Bergen kommune mener at en vurdering av minoritetsspråklige barns norskkunnskaper, i tillegg til den kartleggingen som allerede foregår på helsestasjonen, vil kreve mye av helsesykepleiernes ressurser. I tillegg til at de allerede har minimalt med tid til å kartlegge barns språkkunnskaper, kjenner de som oftest ikke barna godt nok til å skape en vurderingssituasjon som skaper den tryggheten og tilliten barn og foreldre trenger for å synliggjøre barnets kompetanse. Videre kan det kunnskapsgrunnlaget som helsestasjonene bygger sin kartlegging på, føre til at rammene for hva som ses på som «normalt» allerede er så trange at de fleste barna blir vurdert ut fra et spesialpedagogisk perspektiv, hvor fokuset lett kan bli på mangler og spesialpedagogiske vansker. Det bør derfor vurderes i fortsettelsen om helsestasjonene skal fortsette sin kartlegging med det materiellet som foreligger, eller om Utdanningsdirektoratet i samarbeid med Helsedirektoratet skal utarbeide nye retningslinjer for vurdering av språk på helsestasjonene, med en veileder som bygger på et kunnskapsgrunnlag fra forskning på flerspråklig utvikling og flerkulturell forståelse, for bedre å kunne møte barn og foreldre med minoritetsbakgrunn.
I forhold til høringsnotatets forventning om at kommunen skal skaffe oversikt over hvilke barn som ikke går i barnehagen, i forhold til en eventuell plikt til å vurdere deres norskkunnskaper, mener Bergen kommune at det skal et stort administrativt apparat til for å få igangsatt registrering av disse barna. Kommunen må holde bostedsadresser oppdatert, få tak i tolk, komme i kontakt med familiene, innhente tillatelser for vurdering og eventuell kartlegging, foreldresamtaler om vurdering og videre oppfølging. Bergen kommune kan ikke se at det er tilstrekkelige administrative ressurser avsatt til å gjennomføre dette, og forutsetter at det avsettes statlige midler til dette.
Forutsetningene for å vurdere barn som ikke går i barnehages norskspråklige kunnskap, er at det finnes et reelt oppfølgingstilbud for de som trenger det i etterkant. Slike tilbud er per i dag ikke etablert i Bergen kommune. Dersom språkvurdering viser at barn som ikke går i barnehage og ikke har behov for spesialpedagogisk hjelp trenger støtte, finnes det reelt sett ikke noe annet tilbud enn barnehageplass. Men det er ikke noen garanti for å få en barnehageplass dersom det søkes utenom hovedopptak. Det er heller ikke alle som vil ha barnet i barnehagen. Departementets forslag om å gi tilbud om oppfølging i barnehage, forutsetter at det er ledig kapasitet i barnehagene, og at en har muligheten til å øke antallet ansatte for å opprettholde bemanningsnormen. Beregninger ut fra Kostra-tall viser at dette kan dreie seg om ca. 700 barn. Bergen har 75 kommunale barnehager, som utgjør 30 prosent av barnehagene i kommunen. Bergen kommune kan heller ikke pålegge private barnehager å stille barnehageplasser til disposisjon.
Senest i 2016 kom det et oppmodingsvedtak fra Stortinget i forbindelse med behandling av Prop. 33L (2015-2016) – Endringer i barnehageloven (tilsyn m.m.). I vedtak nr. 789 (7. juni 2016) om kartlegging i barnehagen, står følgende: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til ny §2 første ledd i barnehageloven som ivaretar et eventuelt behov for lovhjemling av barnehagens personopplysninger, men som på ingen måte legger til rette for mer dokumentasjon, kartlegging og måling av det enkelte barn».
Bergen kommune støtter ikke forslaget om plikt for barnehagen til å vurdere alle barnehagebarns norskkunnskaper og plikt for kommunene til å tilby en vurdering av barns norskkunnskaper til foreldre som har barn under opplæringspliktig alder som ikke går i barnehage.
Bergen kommunes kommentar til utforming og plassering av de nye bestemmelsene i lovverket
Som Bergen kommune tidligere har uttalt i dette høringssvaret, støttes ikke forslaget om å lovfeste en plikt til å vurdere barns norskkunnskaper før skolestart. Skulle imidlertid dette forslaget bli vedtatt, mener kommunen det er betenkelig å plassere disse bestemmelsene i samme kapittel som bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m. Ved å plassere barn som holder på å utvikle sin flerspråklige kompetanse i samme kapittel som bestemmelser som skal ivareta barn med forsinket språkutvikling, spesifikke språkvansker eller andre funksjonsnedsettelser, kan det føre til at flerspråklig utvikling blir sett på som en fase hvor det må settes inn kompensatoriske tiltak for å oppnå en aldersadekvat språkutvikling på norsk.
Dersom regjeringen innfører en vurdering slik forslaget er lagt frem i dette høringsnotatet, blir grensegangen mellom vurdering og kartlegging svært utydelig. Hvis plikten til å vurdere barns norskkunnskaper i tillegg plasseres under kap VII Spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m., plasseres arbeidet inn i et arbeidsområde hvor det tradisjonelt kartlegges og fattes vedtak om spesialpedagogiske tiltak, med dertil hørende klagerett.
Bergen kommunes kommentar til presisering av statlig tilsyn m.m. med fylkeskommunen
Bergen kommune støtter forslaget om at barnehageloven får oppdatert bestemmelsene om statlig tilsyn m.m. gjennom å inkludere fylkeskommunen i lovteksten, slik at det fremgår klart av barnehageloven at statsforvalteren har det samme ansvaret overfor fylkeskommunen som overfor kommunene på dette området.
Bergen kommunes kommentarer til økonomiske og administrative konsekvenser
Bergen kommune vurderer at de foreslåtte endringene i barnehageloven vil kunne føre til en del økonomiske og administrative konsekvenser.
Bergen kommune forutsetter derfor at et eventuelt vedtak om å innføre plikt for kommunen til å vurdere norskkunnskapene til barn under opplæringspliktig alder m.m. finansieres i sin helhet av statlig nivå ved en eventuell innføring.