Hva høringen gjelder
Norsk Polarinstitutt viser til e-post og høringsbrev fra Energidepartementet (ED) datert 25.02.2025 om høring av forslag til forskrifter under havbunnsmineralloven (lov 22. mars 2019 nr. 7) som trådte i kraft 1. juli 2019. ED påpeker i høringen at en eventuell utvinning av mineralforekomster på havbunnen ligger et stykke frem i tid og betinger både utvikling av teknologi og utredning av miljøeffekter ved utvinning. Havbunnsmineralloven er langt på vei basert på prinsippene i petroleumsloven (lov 29. november 1996 nr. 72), og ED legger opp til en tilsvarende forskriftsarkitektur under havbunnsmineralloven som den som er etablert under petroleumsloven. Følgende tre forskriftsutkast er sendt på høring:
Norsk Polarinstitutt kommer kun til å gi høringssvar til forskrift til havbunnsmineralloven, og da særlig til bestemmelsene som skal ivareta miljøhensyn, punkt 12 i høringsnotatet. Vårt hovedanliggende er ivaretakelsen av miljøverdier og sårbare økosystemer i tilknytning til den planlagte virksomheten. I tillegg vil vi gi enkelte kommentarer til andre deler av forskriften som har implikasjoner for naturmangfold og miljø. Våre innspill er basert på biologisk og økologisk fagkompetanse, med særlig vekt på føre-var-prinsippet og behovet for et solid kunnskapsgrunnlag før inngrep i sårbare marine økosystemer.
Norsk Polarinstitutt kommer kun til å gi høringssvar til forskrift til havbunnsmineralloven, og da særlig til bestemmelsene som skal ivareta miljøhensyn, punkt 12 i høringsnotatet. Vårt hovedanliggende er ivaretakelsen av miljøverdier og sårbare økosystemer i tilknytning til den planlagte virksomheten. I tillegg vil vi gi enkelte kommentarer til andre deler av forskriften som har implikasjoner for naturmangfold og miljø. Våre innspill er basert på biologisk og økologisk fagkompetanse, med særlig vekt på føre-var-prinsippet og behovet for et solid kunnskapsgrunnlag før inngrep i sårbare marine økosystemer.
Forvaltningsstruktur og faglig kompetanse
Selv om myndigheten etter forskriften må ligge hos ett forvaltningsorgan, Sokkeldirektoratet, er det viktig at også forvaltningsorganer med relevant miljøkompetanse får en formell rolle i saksbehandlingen etter forskriften. Dette bør komme klarere til uttrykk i forskriften. For å sikre tilstrekkelig miljøkompetanse til å vurdere konsekvensene mineralvirksomhet vil få for naturmangfold og økosystemer er det særlig viktig at Miljødirektoratet får en avklart rolle.
I Meld. St. 25 (2022 – 2023) Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane står det at: «Havrettskonvensjonen har i artikkel 208 eigne reglar for forureining frå havbotnverksemd underlagd nasjonal jurisdiksjon. Føresegna krev at statane skal vedta regelverk og gjere andre tiltak for å hindre, avgrense og kontrollere havforureining frå nasjonal havbotnverksemd som ikkje er mindre effektive enn internasjonale reglar. For utvinning av havbotnmineral på norsk sokkel inneber det at tiltak for å beskytte miljøet etter det norske systemet må vere minst like effektive som Noregs forpliktingar etter havrettskonvensjonen, inkludert relevant regelverk vedteke innanfor rammene av Havbotnstyresmakta.»
Norsk Polarinstitutt mener at forslaget til forskrift ikke i tilstrekkelig grad gjenspeiler ambisjonen i stortingsmeldingen. Som et eksempel kan nevnes at Havbunnsstyringsmakten har vedtatt krav til konsekvensutredning av undersøkelsesvirksomhet. Videre er det utarbeidet grundige anbefalinger for hvilken data som bør inkluderes i en slik konsekvensutredning for å ha gode nok grunnlinjedata for det biologiske systemet før man setter i gang med videre undersøkelser av de ikke-fornybare ressursene som utvinningsvirksomheten retter seg mot.
I Meld. St. 25 (2022-2023) er det tydelig at konsekvensutredninger av aktivitet ikke er tenkt inn før det er påvist drivverdige forekomster av mineraler, og det er konkludert med at all aktivitet før en kommersiell utvinning ikke vil ha noen konsekvenser for miljøet. Dette er det umulig å vite før man faktisk vet hva som finnes i området.
I Meld. St. 25 (2022 – 2023) Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane står det at: «Havrettskonvensjonen har i artikkel 208 eigne reglar for forureining frå havbotnverksemd underlagd nasjonal jurisdiksjon. Føresegna krev at statane skal vedta regelverk og gjere andre tiltak for å hindre, avgrense og kontrollere havforureining frå nasjonal havbotnverksemd som ikkje er mindre effektive enn internasjonale reglar. For utvinning av havbotnmineral på norsk sokkel inneber det at tiltak for å beskytte miljøet etter det norske systemet må vere minst like effektive som Noregs forpliktingar etter havrettskonvensjonen, inkludert relevant regelverk vedteke innanfor rammene av Havbotnstyresmakta.»
Norsk Polarinstitutt mener at forslaget til forskrift ikke i tilstrekkelig grad gjenspeiler ambisjonen i stortingsmeldingen. Som et eksempel kan nevnes at Havbunnsstyringsmakten har vedtatt krav til konsekvensutredning av undersøkelsesvirksomhet. Videre er det utarbeidet grundige anbefalinger for hvilken data som bør inkluderes i en slik konsekvensutredning for å ha gode nok grunnlinjedata for det biologiske systemet før man setter i gang med videre undersøkelser av de ikke-fornybare ressursene som utvinningsvirksomheten retter seg mot.
I Meld. St. 25 (2022-2023) er det tydelig at konsekvensutredninger av aktivitet ikke er tenkt inn før det er påvist drivverdige forekomster av mineraler, og det er konkludert med at all aktivitet før en kommersiell utvinning ikke vil ha noen konsekvenser for miljøet. Dette er det umulig å vite før man faktisk vet hva som finnes i området.
Miljøhensyn og føre-var-prinsippet
Norsk Polarinstitutt har tidligere gitt høringssvar i forbindelse med prosessen, men ønsker å gjenta følgende: Vi uttrykker bekymring for at det legges til rette for mineralvirksomhet i områder der det i dag er store kunnskapshull om økosystemene og naturverdiene. Etter vårt syn er det uforenelig med føre-var-prinsippet å etablere rammeverk for virksomhet før et tilstrekkelig og uhildet kunnskapsgrunnlag foreligger.
Selv om det fremheves at aktiviteten i denne fasen begrenser seg til undersøkelser og datainnsamling, kan slik aktivitet få betydelige konsekvenser for miljøet, både på havbunnen, gjennom hele vannsøylen og på overflaten. Som nevnt i vårt høringssvar til høring av arealforslag – utlysning av områder for mineralvirksomhet på havbunnen datert 24.09.24, er det aktuelle området i nærhet av hekkekolonier for sjøfugl og har overlapp med områder som disse bruker til søk etter næring. Dette er faktorer som i liten grad reflekteres i det foreslåtte regelverket. Norsk Polarinstitutt mener fortsatt at uavhengige fagmiljøer bør få oppdrag om å gjennomføre spesifikke studier på hekkebestandenes arealbruk før lete- og utvinningsvirksomhet settes i gang.
Høringsnotatet viser til føre-var-prinsippet og hvordan Energidepartementet mener at det blir ivaretatt i utviklingen av forskrift. Slik Norsk Polarinstitutt forstår det, innebærer en føre-var-tilnærming at virksomhet må utsettes inntil et uhildet kunnskapsgrunnlag er tilstrekkelig, og at hensyn til økosystemer må prioriteres over næringsutvikling i tilfeller med høy usikkerhet. Denne forståelsen av føre-var-prinsippet er i tråd med vårt høringssvar til høring av arealforslag – utlysning av områder for mineralvirksomhet nevnt over.
Det er nå besluttet å åpne for aktiviteten til tross for manglende kunnskap om hvilke miljøverdier som kan påvirkes, og om hvilken påvirkning aktiviteten kan føre til. I denne situasjonen er det etter vår mening ikke nok med en henvisning til de generelle bestemmelsene i naturmangfoldloven tilstrekkelig for å ivareta føre-var-prinsippet. Det er nødvendig at forskriften stiller strenge krav til kunnskapsinnhenting og miljøkonsekvensvurderinger for det enkelte prosjekt. Det bør stilles tydelige krav til hva slags miljødata som må foreligge før en eventuell tillatelse kan gis. Videre bør det også synliggjøres hvordan slike data skal vurderes og gjøres tilgjengelig.
Energidepartementet søker å dekke disse behovene gjennom utkastets § 3, Søknad om undersøkelsestillatelse, og § 6, Søknad om utvinningstillatelse. Begge disse fastsetter i første ledd bokstav d. at det skal gis en beskrivelse av kjente miljøforhold i området søknaden omfatter og i første ledd bokstav e. at det skal foreligge en vurdering av miljøpåvirkningen av den foreslåtte letevirksomheten og mulig avbøtende tiltak.
Dette er etter vårt syn viktige og nødvendig elementer. Samtidig er bestemmelsene relativt generelt utformet, og det gis ikke nærmere veiledning for hva som kreves for at vurderingene skal anses som gode nok. Miljøverdiene i området er generelt lite kjent og det tillates ikke tid i åpningsprosessen til at miljøfaglig kunnskap kan innhentes. Norsk Polarinstitutt har tidligere pekt på at denne jobben bør gjøres i forkant av de aktuelle naturfaglige miljøene i Norge som innehar best ekspertise til en slik kartlegging.
Vi anbefaler at Miljødirektoratet får en tydelig rolle i å fastsette krav til de miljøfaglige vurderingene. Det vil etter vår mening bidra til et bedre beslutningsgrunnlag og sikre at vurderinger av miljøpåvirkning blir gjort av riktig instans.
Selv om det fremheves at aktiviteten i denne fasen begrenser seg til undersøkelser og datainnsamling, kan slik aktivitet få betydelige konsekvenser for miljøet, både på havbunnen, gjennom hele vannsøylen og på overflaten. Som nevnt i vårt høringssvar til høring av arealforslag – utlysning av områder for mineralvirksomhet på havbunnen datert 24.09.24, er det aktuelle området i nærhet av hekkekolonier for sjøfugl og har overlapp med områder som disse bruker til søk etter næring. Dette er faktorer som i liten grad reflekteres i det foreslåtte regelverket. Norsk Polarinstitutt mener fortsatt at uavhengige fagmiljøer bør få oppdrag om å gjennomføre spesifikke studier på hekkebestandenes arealbruk før lete- og utvinningsvirksomhet settes i gang.
Høringsnotatet viser til føre-var-prinsippet og hvordan Energidepartementet mener at det blir ivaretatt i utviklingen av forskrift. Slik Norsk Polarinstitutt forstår det, innebærer en føre-var-tilnærming at virksomhet må utsettes inntil et uhildet kunnskapsgrunnlag er tilstrekkelig, og at hensyn til økosystemer må prioriteres over næringsutvikling i tilfeller med høy usikkerhet. Denne forståelsen av føre-var-prinsippet er i tråd med vårt høringssvar til høring av arealforslag – utlysning av områder for mineralvirksomhet nevnt over.
Det er nå besluttet å åpne for aktiviteten til tross for manglende kunnskap om hvilke miljøverdier som kan påvirkes, og om hvilken påvirkning aktiviteten kan føre til. I denne situasjonen er det etter vår mening ikke nok med en henvisning til de generelle bestemmelsene i naturmangfoldloven tilstrekkelig for å ivareta føre-var-prinsippet. Det er nødvendig at forskriften stiller strenge krav til kunnskapsinnhenting og miljøkonsekvensvurderinger for det enkelte prosjekt. Det bør stilles tydelige krav til hva slags miljødata som må foreligge før en eventuell tillatelse kan gis. Videre bør det også synliggjøres hvordan slike data skal vurderes og gjøres tilgjengelig.
Energidepartementet søker å dekke disse behovene gjennom utkastets § 3, Søknad om undersøkelsestillatelse, og § 6, Søknad om utvinningstillatelse. Begge disse fastsetter i første ledd bokstav d. at det skal gis en beskrivelse av kjente miljøforhold i området søknaden omfatter og i første ledd bokstav e. at det skal foreligge en vurdering av miljøpåvirkningen av den foreslåtte letevirksomheten og mulig avbøtende tiltak.
Dette er etter vårt syn viktige og nødvendig elementer. Samtidig er bestemmelsene relativt generelt utformet, og det gis ikke nærmere veiledning for hva som kreves for at vurderingene skal anses som gode nok. Miljøverdiene i området er generelt lite kjent og det tillates ikke tid i åpningsprosessen til at miljøfaglig kunnskap kan innhentes. Norsk Polarinstitutt har tidligere pekt på at denne jobben bør gjøres i forkant av de aktuelle naturfaglige miljøene i Norge som innehar best ekspertise til en slik kartlegging.
Vi anbefaler at Miljødirektoratet får en tydelig rolle i å fastsette krav til de miljøfaglige vurderingene. Det vil etter vår mening bidra til et bedre beslutningsgrunnlag og sikre at vurderinger av miljøpåvirkning blir gjort av riktig instans.
Kommentarer til øvrige deler av høringsutkastet
Spesifikke kommentarer til § 10
§ 10 i forslag til forskrift spesifiserer at Sokkeldirektoratet kan fastsette nærmere krav til gjennomføring av datainnsamling, inkludert metoder og utstyr for innsamling av data og prøver. Det kreves også at Sokkeldirektoratet konsulterer Miljødirektoratet før fastsettelse av krav for miljørelaterte data, materiale og opplysninger, et krav Norsk Polarinstitutt støtter. Dette er en viktig bestemmelse som sikrer at miljøhensyn blir ivaretatt i datainnsamlingsprosessen. Samtidig mener vi at en bedre løsning hadde vært å etablere et tydelig skille mellom ressursdata og miljødata og tillegge de aktuelle direktoratene (hhv. Sokkeldirektoratet og Miljødirektoratet) ansvaret for å stille krav til innsamling, tolkning, lagring og tilgjengeliggjøring av data. Det er vesentlige forskjeller i behov for og bruk av de ulike datakategoriene og det er krevende å utvikle et rammeverk som dekker begge kategoriene på en tilfredsstillende måte.
Norsk Polarinstitutt har flere innvendinger til hvordan forslag til forskrift ivaretar innsamling av biologisk data. Formålet med å innsamle biologisk data er ikke beskrevet. Det må spesifiseres at de biologiske dataene skal samles inn for å kunne danne seg en god forståelse av det biologiske miljøet i området. Dette er viktig for at det skal bli en god målrettet innsamling og at man sikre at man får det rette datagrunnlaget å jobbe med videre.
Biologisk data har begrenset nytteverdi som enkeltregistreringer i en database. Data må lagres i en åpen database og det må lages en plan for bruk av data.
Spesifikke kommentarer til § 14
§ 14 i forskriften gjelder beskyttelse av aktive hydrotermale strukturer og naturmangfoldet knyttet til disse, samt større konsentrasjoner av svamper og koraller. Rettighetshaver skal ved undersøkelser ta tilbørlig hensyn til disse strukturene og rapportere funn til Sokkeldirektoratet. Vi etterlyser detaljerte krav til hvordan slike strukturer skal beskyttes, og hvordan rapporteringen skal gjennomføres. Sokkeldirektoratet kan fastsette nærmere bestemmelser om undersøkelser på og i nærheten av disse strukturene, inkludert prøvetaking.
§ 10 i forslag til forskrift spesifiserer at Sokkeldirektoratet kan fastsette nærmere krav til gjennomføring av datainnsamling, inkludert metoder og utstyr for innsamling av data og prøver. Det kreves også at Sokkeldirektoratet konsulterer Miljødirektoratet før fastsettelse av krav for miljørelaterte data, materiale og opplysninger, et krav Norsk Polarinstitutt støtter. Dette er en viktig bestemmelse som sikrer at miljøhensyn blir ivaretatt i datainnsamlingsprosessen. Samtidig mener vi at en bedre løsning hadde vært å etablere et tydelig skille mellom ressursdata og miljødata og tillegge de aktuelle direktoratene (hhv. Sokkeldirektoratet og Miljødirektoratet) ansvaret for å stille krav til innsamling, tolkning, lagring og tilgjengeliggjøring av data. Det er vesentlige forskjeller i behov for og bruk av de ulike datakategoriene og det er krevende å utvikle et rammeverk som dekker begge kategoriene på en tilfredsstillende måte.
Norsk Polarinstitutt har flere innvendinger til hvordan forslag til forskrift ivaretar innsamling av biologisk data. Formålet med å innsamle biologisk data er ikke beskrevet. Det må spesifiseres at de biologiske dataene skal samles inn for å kunne danne seg en god forståelse av det biologiske miljøet i området. Dette er viktig for at det skal bli en god målrettet innsamling og at man sikre at man får det rette datagrunnlaget å jobbe med videre.
Biologisk data har begrenset nytteverdi som enkeltregistreringer i en database. Data må lagres i en åpen database og det må lages en plan for bruk av data.
Spesifikke kommentarer til § 14
§ 14 i forskriften gjelder beskyttelse av aktive hydrotermale strukturer og naturmangfoldet knyttet til disse, samt større konsentrasjoner av svamper og koraller. Rettighetshaver skal ved undersøkelser ta tilbørlig hensyn til disse strukturene og rapportere funn til Sokkeldirektoratet. Vi etterlyser detaljerte krav til hvordan slike strukturer skal beskyttes, og hvordan rapporteringen skal gjennomføres. Sokkeldirektoratet kan fastsette nærmere bestemmelser om undersøkelser på og i nærheten av disse strukturene, inkludert prøvetaking.
Konklusjon
Norsk Polarinstitutt ønsker å understreke viktigheten av å ivareta miljøhensyn og føre-var-prinsippet i all fremtidig mineralvirksomhet på havbunnen. Vi mener at biologisk grunnlinjedata bør fremskaffes før undersøkelsesvirksomhet settes i gang, slik internasjonal forvaltning er innrettet. Relevante miljøfaglige instanser må etter Norsk Polarinstitutts mening få en formell rolle i prosessen på lik linje med Sokkeldirektoratet.