Helsedirektoratet

Helsedirektoratet viser til ovennevnte høring fra Justis- og beredskapsdepartementet. Høringen omhandler forslag til endringer i midlertidig lov 19. juni 2020 nr. 83 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.

Helsedirektoratet avgir følgende høringssvar:

Kongen besluttet i statsråd 6. november i år at utlendinger som ankommer Norge fra et område med karanteneplikt ved innreise skal fremvise en attest som viser negativ test for covid-19, jf. forskrift om innreiserestriksjoner § 4 a. Utlendinger som ikke kan fremlegge slik test, kan bli bortvist.

Forskriftsbestemmelsen ble gitt med hjemmel i lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) § 7-12, og må fremlegges som lovforslag dersom den ikke oppheves innen 30 dager etter at den er meddelt Stortinget.

Departementet foreslår en ny hjemmel i den midlertidige loven for å videreføre krav om dokumentasjon for negativ test for covid-19 for rett til innreise til Norge. Helsedirektoratet ser at det er nødvendig å etablere et tydelig hjemmelsgrunnlag, og støtter forslaget.

Videre foreslås det at krav om negativ test reguleres i forskrift 29. juni 2020 nr. 1423 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen § 4 a med hjemmel i den midlertidige loven. Helsedirektoratet slutter seg til de vurderingene av behov og forholdsmessighet som er fortatt i høringsnotatet, og støtter forslaget knyttet til å videreføre ordningen i forskrift. Helsedirektoratet presiserer at vi mener det er nødvendig å videreføre kravet uten at det etableres alternativ mulighet til i stedet å teste seg ved ankomst. Et slikt alternativ vil uthule formålet med ordningen, som er å hindre importsmitte ved at smittede personer ikke reiser til Norge.

I høringsnotatet foreslås det også å innføre en hjemmel i den midlertidige loven for å bortvise utlendinger for grove eller gjentatte brudd på reglene om innreisekarantene i forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften). Helsedirektoratet støtter innføring av slik hjemmel.

Formålet med midlertidig lov om innreiserestriksjoner, jf. lovens § 1, innebærer at innreiserestriksjonene kun skal begrense retten til innreise når «det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19». Helsedirektoratet anser det nødvendig og forholdsmessig å videreføre ordningen.

Vi slutter oss til Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av situasjonen, med enkelte tilleggsbemerkninger:

Importsmitte er en vesentlig risikofaktor for smittespredning i Norge. Denne utfordringen vil være stor så lenge den internasjonale smittesituasjonen er som nå.

Til tross for omfattende nasjonale krav om innreisekarantene siden mars 2020 skyldes mye av smitten importsmitte. Risikoen for overføring av covid-19 fra personer som kommer til Norge fra utlandet må derfor begrenses, og det er behov for risikoreduserende tiltak mot importsmitte. Oppdaterte tall fra Folkehelseinstituttet (uke 47) viser at krav om fremleggelse av negativ test ved ankomst, kombinert med andre tiltak for å hindre importsmitte, har hatt effekt.

Gjeldende tiltak har ikke stått lenge nok til at det er mulig å vurdere den samlede effekten av tiltakene som nå er iverksatt i Norge. Indikasjoner tyder likevel på at det skjer en utflating og mulig nedgang i det nasjonale smittepresset. Det er viktig å være oppmerksom på at hensikten med tiltakene ikke bare er å flate ut smittetallene. Målet er å slå ned smittespredningen for å opprettholde kapasitet og igjen kunne normalisere driften av Norge så langt mulig. Effektive tiltak bør derfor opprettholdes, og det bør vurderes om enkelte av disse må bli stående i noen tid også i en situasjon som er mer normalisert.

Kostnadene ved skjerpede smitteverntiltak må veies opp mot kostnadene ved økt smitte eller stabilisering på høye smittetall. Mindre inngripende tiltak nå vil kunne ha lavere effekt, og medføre at smitteverntiltak må opprettholdes over en lengre periode.

Helsedirektoratet legger fortsatt til grunn at importsmitte kan føre til utbrudd i hele landet og at det er en stor utfordring knyttet til å holde det nasjonale smittepresset nede.

Fordi covid-19 kan smitte i 48 timer før symptomdebut, er det risiko for at tilreisende som er smittet i utlandet reiser inn i Norge og sprer smitte videre. Et krav om fremvisning av negativt prøvesvar på grensen kan bidra til å redusere denne risikoen. PCR og antigen hurtigtest er gode tester, med høy spesifisitet og sensitivitet, men de gir kun et øyeblikksbilde.

Med kravet om testing før innreise er målet å sikre at personer som tester positivt i hjemlandet, ikke ankommer Norge og dermed minske risikoen for at de smitter andre på reisen eller ved ankomst. Dette kan også forenkle tilsynsoppgavene og redusere kapasitetspresset i kommunene. En nødvendig reaksjon dersom en utlending ikke kan fremvise negativ test, er dermed bortvisning.

Kapasitetshensyn tilsier at det tilstrebes at antall smittede som må oppholde seg i isolasjon og karantene i Norge bør holdes lavt, og at kapasiteten til å smittespore må beskyttes. Hensynet til den smittede selv kan også tilsi at helsehjelp bør gis i hjemlandet.

Smitteutviklingen den siste tiden har vist at det er nødvendig å innføre nye tiltak for å hindre ytterligere smittespredning i samfunnet, og for å hindre importsmitte. Et krav om negativ test som ikke er eldre enn 72 timer ved ankomst vil være et forsterkende tiltak som, i tillegg til innreisekarantene og de øvrige innreiserestriksjonene, kan bidra til å redusere risiko.

Verdens turismeorganisasjon (UNWTO) rapporterte i september at det var 32 stater som har krav om dokumentasjon på slik test ved ankomst, eller som krevde at testen ble foretatt ved ankomst. Dette illustrerer at dette er et tiltak som også andre land har vurdert som målrettet og nødvendig å håndtere pandemien.

Kommunene rapporterer at de ikke har kapasitet til å følge opp tilsyn, og at etterlevelsen av karantenekrav i enkelte grupper synes svak. Det arbeides kontinuerlig med tiltak for å forsterke tilsynsfunksjonen, og med andre tiltak for å styrke etterlevelsen av regelverket. Slik situasjonen nå er, vurderes det likevel nødvendig å opprettholde krav om testing før ankomst, også for å avhjelpe nevnte kapasitetsutfordringer.

Et krav om negativ test for covid-19 innebærer ikke i seg selv at flere grupper enn i dag nektes adgang til Norge. Justis- og beredskapsdepartementet skriver at de er kjent med at det i en del land er vanskelig å få tatt covid-19-test uten at man har symptomer på sykdom, blant annet på grunn av begrenset kapasitet i det offentlige helsevesenet, og at det vil kunne føre til at enkelte i praksis har begrensede muligheter til å fremskaffe negativ test. Også Helsedirektoratet er klar over denne problemstillingen. I likhet med departementet legger vi likevel til grunn at behovet for å slå ned smitteutviklingen raskt sammenholdt med kunnskapen vi har om risikoen ved importsmitte likevel må veie tyngst. For å avbøte uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser med testkravet, og for å ivareta våre internasjonale forpliktelser, er det etablert unntak fra kravet.

Som nevnt innledningsvis mener Helsedirektoratet at det ikke bør etableres et system med bruk av hurtigtest som alternativ til kravet om å fremlegge dokumentasjon på negativ test ved innreise. En slik ordning bør heller ikke innføres for reisende som ankommer uten testsvar. Vi slutter oss til departementets uttalelse om at:

Formålet med innreiserestriksjonsforskriften § 4 a og covid-19-forskriften § 4a (krav om attest på negativ test for covid-19) er å hindre at personer reiser dersom de er syke. Å tilby hurtigtest ved ankomst for reisende som ikke har testet seg før avreise vil kunne undergrave dette. Reisende vil kunne ta sjansen på at de er negative, droppe testing før de reiser hjemmefra og ankomststedene vil kunne få et økt antall positive testede på grensen som myndighetene kan bli stående med et ansvar for.

Helsedirektoratet opprettholder derfor anbefalingen om ikke å tilby hurtigtest til dem som ankommer Norge uten dokumentasjon på negativ test.

Departementet mener det er et bedre og mer målrettet tiltak å ha krav om å fremvise negativ test tatt mindre enn 72 timer før avreise til Norge, enn å ha testing på grensen. Helsedirektoratet er enig i dette.

Vi slutter oss videre til departementets vurdering av at det uansett er viktig å opprettholde kravet om innreisekarantene for reisende fra et område med karanteneplikt etter covid-19-forskriftens vedlegg A, og at også øvrige innreiserestriksjoner opprettholdes.

Testen må være tatt med testmetoden PCR eller være en antigen hurtigtest.

Helsedirektoratet mener også at test etter godkjent testmetode ikke kan være eldre enn 72 timer når utlendingen ankommer Norge. Det vil si at utlendingen må ha tatt testen og fått et negativt svar fra 0 til 3 dager før ankomst til Norge. Vi er enige i at det er prøvetakingstidspunktet som er avgjørende for 72-timerskravet, ikke når resultatet av testen foreligger.

Vi er enige i at attesten bør være på norsk, svensk, dansk, engelsk, fransk eller tysk, og at den må inneholde opplysninger om prøveresultatet, testmetode, testtidspunkt med videre.

Politiet erfarer at de reisende i stor grad er kjent med regelverket. Fergeselskapene har også vært gode på å informere de reisende om innreisekravene i forbindelse med ombordstigningen. Mangelen på formkrav knyttet til attesten som skal fremlegges kan imidlertid gjøre det vanskelig for politiet å føre kontroll med attestens ekthet. Helsedirektoratet støtter departementet i at det derfor er fint at det vil bli utformet et skjema som kan benyttes for å dokumentere negativ test, da dette kan bidra til å avhjelpe denne utfordringen.

Av høringsnotatet fremgår at det i 302 av de 557 sakene knyttet til bortvisning er registrert at bortvisningen skyldtes manglende dokumentasjon på negativ covid-19-test. Vi mener det er viktig å etablere gode rutiner for hvordan slike situasjoner skal håndteres. Det kan eksempelvis gå noe tid før en person som skal bortvises kan returneres, dette vil avhenge av hvilke og når transportmidler som fly er tilgjengelige.

Politiet opplyser at de fleste som passerer over svenskegrensen er omfattet av unntak fra kravet til fremleggelse av negativ covid-19-test, men at mange likevel fremviser test.

UDI og politiet har erfart at praktiske hindringer kan vanskeliggjøre fremleggelse av covid-19-test som ikke er eldre enn 72 timer. Helsedirektoratet forstår at slike situasjoner kan oppstå, men slutter seg til departementets vurdering av at smittevernhensyn nå likevel må veie tyngst.

Departementet foreslår en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for på nærmere vilkår å kunne bortvise utlendinger for brudd på innreisekarantenereglene i covid19-forskriften. Bortvisningsregelen vil ikke gjelde for personer som er i smittekarantene.

Departementet mener det kan være behov for en egen bortvisningsadgang etter innreiserestriksjonsloven for alvorlige brudd på karantenereglene, i tillegg til de eksisterende hjemlene i utlendingsloven.

Helsedirektoratet støtter forslaget.