Forslag om opphevelse av boligstiftelser som er opprettet av kommuner
Vi viser til høringsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet av 2. juli 2020 med vedlagt høringsnotat om opphevelse av boligstiftelser som er opprettet av kommunen. Dette høringssvaret er utarbeidet av det stiftelsesfaglige miljøet ved Institutt for rettsvitenskap og styring ved Handelshøyskolen BI.
BI støtter ikke forslaget om en ny hjemmel i stiftelsesloven som åpner for at kommuner kan fatte vedtak om omdanning til opphør av såkalte boligstiftelser som er opprettet av kommunen.
Forslaget er i strid med helt grunnleggende prinsipper i stiftelsesretten. Vi viser til at en adgang for kommunestyrene til å treffe vedtak om å oppheve kommunale stiftelser opprettet av kommunen for det første strider med det grunnleggende selvstendighetskriteriet i stiftelsesretten. For det andre strider forslaget med utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige. Både selvstendighetskriteriet og utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige, er prinsipper som er foreslått videreført i forslag til ny stiftelseslov, jf. NOU 2016: 21.
For det første er det uforenelig med selvstendighetskriteriet at oppretteren selv kan omgjøre opprettelsen av stiftelsen. Det er også uforenelig med selvstendighetskriteriet at stiftelsens midler skal tilbakeføres til oppretteren. I høringsnotatet er det foreslått at kommunestyret selv kan fatte vedtak om omdanning til opphør av stiftelsene. Forslaget legger ikke opp til at stiftelsene selv skal få uttale seg om stiftelsen burde oppheves. Forslaget legger heller ikke opp til at Stiftelsestilsynet skal godkjenne endringen eller ha prøvelsesrett. Det er også foreslått at midler og gjeld i stiftelsen skal tilbakeføres til kommunen. Et av hovedkriteriene for å gjøre bruk av stiftelsesformen er nettopp at formuesverdiene som overføres til stiftelsen stilles selvstendig til rådighet for stiftelsens formål, jf. stiftelsesloven § 2. Dette selvstendighetskriteriet kommer blant annet til uttrykk ved at oppretteren etter opprettelsen ikke lenger har rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 3. Forslaget om at oppretter selv kan bestemme å omdanne stiftelsen til opphør og få formuesverdien tilbakeført til seg selv, truer derfor hele ideen om at stiftelser skal være selvstendige.
For det andre er det uforenelig med utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige at kommunale stiftelser skal kunne oppheves uten at minst ett av de strenge vilkårene for omdanning er oppfylt, jf. stiftelsesloven 46. I høringsnotatet foreslås det at kommunen selv kan bestemme å oppheve de kommunale boligstiftelsene. I eksemplene om Bodø kommunale boligstiftelse og Høyanger bustadstifting som høringsnotatet viser til, er det lagt til grunn at nettopp det at kommunen finner det ønskelig å oppheve en stiftelse ikke kvalifiserer til omdanning av stiftelser. I stiftelsesretten skal omdanningsspørsmålet vurderes ut fra stiftelsens behov. Det at omdanning til opphør etter forslaget skal vurderes ut fra oppretters behov og ikke stiftelsens behov, er derfor i strid med hele stiftelsesformen.
I høringsnotatet vises det til erfaringsmessige utfordringer knyttet til de kommunale boligstiftelsene, herunder utfordringer knyttet til rolleforståelser mellom kommunen og stiftelsen, styremedlemmers kompetanse og ulovlige utdelinger. Vi peker her på at de kommunale boligstiftelsene har samme forutsetninger for å tilpasse seg regelverket som det andre stiftelser har. Vi peker også på at stiftelsesformen i utgangspunktet er godt egnet for å sikre realisering av formålet om å skaffe boliger til vanskeligstilte personer i kommunen. Stiftelseslovens krav om styrets ansvar for formålsrealisering innebærer at styret må sørge for at formålet ivaretas, jf. stiftelsesloven § 30 tredje ledd første punktum. Stiftelseslovens bestemmelse om forsvarlig forvaltning av stiftelsens kapital innebærer blant annet at styret må sørge for at boligene vedlikeholdes og oppgraderes på en tilfredsstillende måte, jf. stiftelsesloven § 18. Regjeringens ønske etter Granavolden-plattformen om å forsterke det boligsosiale arbeidet bør derfor være vel så godt ivaretatt gjennom en stiftelse som av kommunen.
I høringsnotatet vises det også til at en av grunnene til forslaget om å åpne for opphevelse av boligstiftelser opprettet av kommunen er at bruk av stiftelsesformen har vist seg å ha uheldige konsekvenser som kommunene neppe overskuet da stiftelsene ble opprettet. Vi peker her på at kommunene som opprettet de kommunale boligstiftelsene, hadde de samme forutsetningene for å forstå hva det innebærer å opprette en stiftelse, som det andre personer som oppretter stiftelser har. Når kommunene velger stiftelse som organisasjonsform, må det legges til grunn at dette gjøres basert på grundige og veloverveide vurderinger. Det er nok flere som har etablert stiftelser som ønsker å få midlene tilbakeført til seg selv fordi de har kommet til at formuesverdien eller formålet kunne vært bedre tjent på en annen måte enn gjennom stiftelsen. Vi mener det ikke foreligger tilstrekkelig sterke grunner til å vedta særlige unntak som strider med grunnleggende stiftelsesrettslige prinsipper for boligstiftelser opprettet av kommuner. Prinsipielt sett bør boligstiftelser opprettet av kommunen være underlagt den samme reguleringen som andre stiftelser etter stiftelsesloven.
Institutt for rettsvitenskap og styring, Handelshøyskolen BI
Vi viser til høringsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet av 2. juli 2020 med vedlagt høringsnotat om opphevelse av boligstiftelser som er opprettet av kommunen. Dette høringssvaret er utarbeidet av det stiftelsesfaglige miljøet ved Institutt for rettsvitenskap og styring ved Handelshøyskolen BI.
BI støtter ikke forslaget om en ny hjemmel i stiftelsesloven som åpner for at kommuner kan fatte vedtak om omdanning til opphør av såkalte boligstiftelser som er opprettet av kommunen.
Forslaget er i strid med helt grunnleggende prinsipper i stiftelsesretten. Vi viser til at en adgang for kommunestyrene til å treffe vedtak om å oppheve kommunale stiftelser opprettet av kommunen for det første strider med det grunnleggende selvstendighetskriteriet i stiftelsesretten. For det andre strider forslaget med utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige. Både selvstendighetskriteriet og utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige, er prinsipper som er foreslått videreført i forslag til ny stiftelseslov, jf. NOU 2016: 21.
For det første er det uforenelig med selvstendighetskriteriet at oppretteren selv kan omgjøre opprettelsen av stiftelsen. Det er også uforenelig med selvstendighetskriteriet at stiftelsens midler skal tilbakeføres til oppretteren. I høringsnotatet er det foreslått at kommunestyret selv kan fatte vedtak om omdanning til opphør av stiftelsene. Forslaget legger ikke opp til at stiftelsene selv skal få uttale seg om stiftelsen burde oppheves. Forslaget legger heller ikke opp til at Stiftelsestilsynet skal godkjenne endringen eller ha prøvelsesrett. Det er også foreslått at midler og gjeld i stiftelsen skal tilbakeføres til kommunen. Et av hovedkriteriene for å gjøre bruk av stiftelsesformen er nettopp at formuesverdiene som overføres til stiftelsen stilles selvstendig til rådighet for stiftelsens formål, jf. stiftelsesloven § 2. Dette selvstendighetskriteriet kommer blant annet til uttrykk ved at oppretteren etter opprettelsen ikke lenger har rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen, jf. stiftelsesloven § 3. Forslaget om at oppretter selv kan bestemme å omdanne stiftelsen til opphør og få formuesverdien tilbakeført til seg selv, truer derfor hele ideen om at stiftelser skal være selvstendige.
For det andre er det uforenelig med utgangspunktet om at stiftelser er uforanderlige at kommunale stiftelser skal kunne oppheves uten at minst ett av de strenge vilkårene for omdanning er oppfylt, jf. stiftelsesloven 46. I høringsnotatet foreslås det at kommunen selv kan bestemme å oppheve de kommunale boligstiftelsene. I eksemplene om Bodø kommunale boligstiftelse og Høyanger bustadstifting som høringsnotatet viser til, er det lagt til grunn at nettopp det at kommunen finner det ønskelig å oppheve en stiftelse ikke kvalifiserer til omdanning av stiftelser. I stiftelsesretten skal omdanningsspørsmålet vurderes ut fra stiftelsens behov. Det at omdanning til opphør etter forslaget skal vurderes ut fra oppretters behov og ikke stiftelsens behov, er derfor i strid med hele stiftelsesformen.
I høringsnotatet vises det til erfaringsmessige utfordringer knyttet til de kommunale boligstiftelsene, herunder utfordringer knyttet til rolleforståelser mellom kommunen og stiftelsen, styremedlemmers kompetanse og ulovlige utdelinger. Vi peker her på at de kommunale boligstiftelsene har samme forutsetninger for å tilpasse seg regelverket som det andre stiftelser har. Vi peker også på at stiftelsesformen i utgangspunktet er godt egnet for å sikre realisering av formålet om å skaffe boliger til vanskeligstilte personer i kommunen. Stiftelseslovens krav om styrets ansvar for formålsrealisering innebærer at styret må sørge for at formålet ivaretas, jf. stiftelsesloven § 30 tredje ledd første punktum. Stiftelseslovens bestemmelse om forsvarlig forvaltning av stiftelsens kapital innebærer blant annet at styret må sørge for at boligene vedlikeholdes og oppgraderes på en tilfredsstillende måte, jf. stiftelsesloven § 18. Regjeringens ønske etter Granavolden-plattformen om å forsterke det boligsosiale arbeidet bør derfor være vel så godt ivaretatt gjennom en stiftelse som av kommunen.
I høringsnotatet vises det også til at en av grunnene til forslaget om å åpne for opphevelse av boligstiftelser opprettet av kommunen er at bruk av stiftelsesformen har vist seg å ha uheldige konsekvenser som kommunene neppe overskuet da stiftelsene ble opprettet. Vi peker her på at kommunene som opprettet de kommunale boligstiftelsene, hadde de samme forutsetningene for å forstå hva det innebærer å opprette en stiftelse, som det andre personer som oppretter stiftelser har. Når kommunene velger stiftelse som organisasjonsform, må det legges til grunn at dette gjøres basert på grundige og veloverveide vurderinger. Det er nok flere som har etablert stiftelser som ønsker å få midlene tilbakeført til seg selv fordi de har kommet til at formuesverdien eller formålet kunne vært bedre tjent på en annen måte enn gjennom stiftelsen. Vi mener det ikke foreligger tilstrekkelig sterke grunner til å vedta særlige unntak som strider med grunnleggende stiftelsesrettslige prinsipper for boligstiftelser opprettet av kommuner. Prinsipielt sett bør boligstiftelser opprettet av kommunen være underlagt den samme reguleringen som andre stiftelser etter stiftelsesloven.
Institutt for rettsvitenskap og styring, Handelshøyskolen BI