Bakgrunn
Det vises til Samferdselsdepartementets (SD) høringsnotat 10. juli 2020, sendt i samråd med Finansdepartementet (FIN) og etter innspill fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD). Høringen omhandler forslag til endring i flere forskrifter for å legge til rette for kontrollutrustning som et alternativ til taksameter i drosje. Høringsfristen er satt til 2. oktober 2020.
Fra høringsnotatet fremgår det at forslaget til endringer samlet sett skal legge til rette for at drosjenæringen kan ta i bruk andre teknologiske løsninger som et alternativ til taksameter. Løsningene skal så langt som mulig ivareta de hensynene som taksameter gjør i dag. I tillegg må løsningen ivareta kravet om loggføring av drosjeturer som følger av ny § 9 tredje ledd i yrkestransportloven, som trer i kraft 1. november 2020. Loggføring vil også være et krav ved bruk av taksameter. I høringsnotatet beskrives to ulike alternativ for rammeverk på området.
Departementet påpeker at viktige hensyn i vurderingen av endringene blant annet har vært ønsket om å innføre teknologinøytrale krav, å redusere etablerings- og driftskostnader i drosjenæringen og å ivareta sikkerhet for passasjer og sjåfør.
Fra høringsnotatet fremgår det at forslaget til endringer samlet sett skal legge til rette for at drosjenæringen kan ta i bruk andre teknologiske løsninger som et alternativ til taksameter. Løsningene skal så langt som mulig ivareta de hensynene som taksameter gjør i dag. I tillegg må løsningen ivareta kravet om loggføring av drosjeturer som følger av ny § 9 tredje ledd i yrkestransportloven, som trer i kraft 1. november 2020. Loggføring vil også være et krav ved bruk av taksameter. I høringsnotatet beskrives to ulike alternativ for rammeverk på området.
Departementet påpeker at viktige hensyn i vurderingen av endringene blant annet har vært ønsket om å innføre teknologinøytrale krav, å redusere etablerings- og driftskostnader i drosjenæringen og å ivareta sikkerhet for passasjer og sjåfør.
Konkurransetilsynets merknader
Dagens krav til taksameter utgjør en betydelig etableringshindring i drosjemarkedet. Et rammeverk som åpner for alternativ til taksameter er viktig for å kunne realisere målsettingen med den forestående drosjereformen. Konkurransetilsynet er på den bakgrunn positiv til at det foreslås endringer knyttet til alternativ kontrollutrustning, og at det er fokus på teknologinøytralitet og å få på plass endringene så nært i tid som mulig til endringene i yrkestransportregelverket. Disse trer i all hovedsak i kraft 1. november 2020.
Endringene i yrkestransportloven omfatter krav til at det for alle drosjeturer skal registreres geografisk posisjon med satellittbasert kommunikasjonssystem (GNSS), og at slike data skal lagres i 60 dager. Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til om det bør fastsettes nærmere regler til loggføringsfunksjonen, slik de vedtatte endringene til yrkestransportregelverket åpner opp for, men beskriver i høringen to alternative forslag. Alternativ 1 innebærer krav til en kontrollutrustning, men det fastsettes ikke nærmere krav til loggføringsfunksjonen. Alternativ 2 innebærer en kontrollutrustning som i alternativ 1, samt at det stilles nærmere krav om at funksjonen for registrering og loggføring for posisjonsdata skal være fysisk fastmontert i kjøretøyet som brukes til drosjevirksomhet.
Konkurransetilsynet har ikke tilstrekkelig teknisk kompetanse til å vurdere de alternative løsningene opp mot hverandre med tanke på sikkerhet for riktig rapportering og mulighet for manipulasjon av dataene. Som nevnt innledningsvis, er tilsynet opptatt av å redusere etableringshindringene i drosjemarkedet. Dersom departementet velger å fastsette nærmere regler om loggføring i forskrift, er det derfor viktig at departementet ikke går lengre i å stille krav til de fremtidige løsningene enn det som er nødvendig for å ivareta tilstrekkelig sikkerhet og etterprøvbarhet.
Departementet foreslår at krav til kontrollutrustning plasseres i samme forskrift som kravene til taksameter. Dette innebærer en endring i dagens taksameterforskrift.
Konkurransetilsynet er positiv til dette forslaget. Drosjenæringen er regulert av en rekke ulike lover og forskrifter, noe som kan bidra til at regelverket næringen skal forholde seg til fremstår som uoversiktlig og lite tilgjengelig. Kontrollutrustning skal være et likestilt alternativ til dagens taksameter. Dersom kravene til de alternative løsningene er å finne i samme forskrift, blir regelverket lettere tilgjengelig.
Departementet foreslår i høringsnotatet kapittel 6.1.3, å innta enkelte nye definisjoner i taksameterforskriften ettersom kravene til kontrollutrustning medfører behov for nye begreper. Ett av begrepene som foreslås definert er formidler .
En naturlig språklig forståelse av begrepet vil etter Konkurransetilsynets vurdering tilsvare forklaringen departementet gir på side 34 i høringsnotatet: "Med formidler menes den virksomheten som formidler en drosjetjeneste til potensielle kunder".
Departementet foreslår imidlertid i forslag til endringer i taksameterforskriften å definere begrepet noe snevrere i § 2 bokstav i):
"formidler: den som formidler drosjetjenester gjennom kontrollutrustningen ." (Konkurransetilsynets understrekning).
Departementet har i § 2 bokstav a), foreslått å definere kontrollutrustning som:
"[E]n utrustning med funksjoner for beregning av pristilbud, lagring og overføring av data som brukes til å formidle drosjetransport, registrere hvor og når slik persontransport har skjedd samt lagre informasjon om transaksjoner ved persontransport, men som ikke er et taksameter ." (Konkurransetilsynets understrekning).
Definisjonen på formidler som er foreslått i endringsforskriften innebærer, slik Konkurransetilsynet forstår forslaget, at aktører som ikke benytter seg av en kontrollutrustning, men for eksempel et taksameter, ikke er å anse som en formidler etter forskriftens ordlyd. Det fremstår som uklart hva som har vært intensjonen med å gi begrepet dette innholdet. Begrepet formidler vil trolig i fremtiden benyttes som et samlebegrep på aktører som formidler drosjetjenester fra tilbyder til etterspørrer, men ikke nødvendigvis kun for de av tilbyderne som benytter en kontrollutrustning. Det fremstår derfor som noe uheldig at begrepet gis en snevrere definisjon enn det den naturlige språklige forståelsen av begrepet i denne sammenheng skulle tilsi.
Departementet påpeker at det vil være forskjeller mellom sanksjonsmulighetene ved brudd på kravene til taksameter og kontrollutrustning, ettersom kravene til henholdsvis taksameter og kontrollutrustning er hjemlet i ulike lover. Brudd på kravene til taksameter vil etter forslaget kunne sanksjoneres med et forvaltningsrettslig overtredelsesgebyr i taksameterforskriften, mens brudd på kravene til kontrollutrustning kun kan sanksjoneres gjennom strafferettslige reaksjoner som bot og tilbakekalling av løyve, jf. yrkestransportloven § 41.
Konkurransetilsynet mener at det på generelt grunnlag er uheldig at to løsninger som er ment å være likeverdige alternativer til hverandre, ikke er underlagt like sanksjonsmuligheter. Det vil være forskjeller mellom forvaltningsrettslige sanksjoner og strafferettslige sanksjoner. Eksempelvis vil det være forskjeller i kravene til bevis, samt ulike prosessuelle regler. I tillegg vil strafferettslige sanksjoner kunne fremstå graverende enn forvaltningsrettslige sanksjoner.
Konkurransetilsynet er derfor av den oppfatning at spørsmålet om mulige sanksjonsformer for brudd på kravene til kontrollutrustninger bør utredes nærmere, slik at brudd på krav til henholdsvis taksameter og kontrollutrustninger underlegges like sanksjonsmuligheter.
Departementet foreslår i del 4 til forskriften om taksameter og kontrollutrustning at det henvises til relevante sanksjoner ved brudd på krav til taksameter i del 2. Det er ikke foreslått tilsvarende henvisning til relevante sanksjoner ved brudd på krav til kontrollutrustning i del 3.
Konkurransetilsynet foreslår at det i del 4 legges til en ekstra bestemmelse tilsvarende § 56, hvor henvisning til relevante sanksjoner ved brudd på kravene til kontrollutrustningen i del 3 fremgår. Dette gjør regelverket og oversikten over relevante sanksjonsmuligheter lettere tilgjengelig både når det gjelder taksameter og alternativ kontrollutrustning.
Endringene i yrkestransportloven omfatter krav til at det for alle drosjeturer skal registreres geografisk posisjon med satellittbasert kommunikasjonssystem (GNSS), og at slike data skal lagres i 60 dager. Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til om det bør fastsettes nærmere regler til loggføringsfunksjonen, slik de vedtatte endringene til yrkestransportregelverket åpner opp for, men beskriver i høringen to alternative forslag. Alternativ 1 innebærer krav til en kontrollutrustning, men det fastsettes ikke nærmere krav til loggføringsfunksjonen. Alternativ 2 innebærer en kontrollutrustning som i alternativ 1, samt at det stilles nærmere krav om at funksjonen for registrering og loggføring for posisjonsdata skal være fysisk fastmontert i kjøretøyet som brukes til drosjevirksomhet.
Konkurransetilsynet har ikke tilstrekkelig teknisk kompetanse til å vurdere de alternative løsningene opp mot hverandre med tanke på sikkerhet for riktig rapportering og mulighet for manipulasjon av dataene. Som nevnt innledningsvis, er tilsynet opptatt av å redusere etableringshindringene i drosjemarkedet. Dersom departementet velger å fastsette nærmere regler om loggføring i forskrift, er det derfor viktig at departementet ikke går lengre i å stille krav til de fremtidige løsningene enn det som er nødvendig for å ivareta tilstrekkelig sikkerhet og etterprøvbarhet.
Departementet foreslår at krav til kontrollutrustning plasseres i samme forskrift som kravene til taksameter. Dette innebærer en endring i dagens taksameterforskrift.
Konkurransetilsynet er positiv til dette forslaget. Drosjenæringen er regulert av en rekke ulike lover og forskrifter, noe som kan bidra til at regelverket næringen skal forholde seg til fremstår som uoversiktlig og lite tilgjengelig. Kontrollutrustning skal være et likestilt alternativ til dagens taksameter. Dersom kravene til de alternative løsningene er å finne i samme forskrift, blir regelverket lettere tilgjengelig.
Departementet foreslår i høringsnotatet kapittel 6.1.3, å innta enkelte nye definisjoner i taksameterforskriften ettersom kravene til kontrollutrustning medfører behov for nye begreper. Ett av begrepene som foreslås definert er formidler .
En naturlig språklig forståelse av begrepet vil etter Konkurransetilsynets vurdering tilsvare forklaringen departementet gir på side 34 i høringsnotatet: "Med formidler menes den virksomheten som formidler en drosjetjeneste til potensielle kunder".
Departementet foreslår imidlertid i forslag til endringer i taksameterforskriften å definere begrepet noe snevrere i § 2 bokstav i):
"formidler: den som formidler drosjetjenester gjennom kontrollutrustningen ." (Konkurransetilsynets understrekning).
Departementet har i § 2 bokstav a), foreslått å definere kontrollutrustning som:
"[E]n utrustning med funksjoner for beregning av pristilbud, lagring og overføring av data som brukes til å formidle drosjetransport, registrere hvor og når slik persontransport har skjedd samt lagre informasjon om transaksjoner ved persontransport, men som ikke er et taksameter ." (Konkurransetilsynets understrekning).
Definisjonen på formidler som er foreslått i endringsforskriften innebærer, slik Konkurransetilsynet forstår forslaget, at aktører som ikke benytter seg av en kontrollutrustning, men for eksempel et taksameter, ikke er å anse som en formidler etter forskriftens ordlyd. Det fremstår som uklart hva som har vært intensjonen med å gi begrepet dette innholdet. Begrepet formidler vil trolig i fremtiden benyttes som et samlebegrep på aktører som formidler drosjetjenester fra tilbyder til etterspørrer, men ikke nødvendigvis kun for de av tilbyderne som benytter en kontrollutrustning. Det fremstår derfor som noe uheldig at begrepet gis en snevrere definisjon enn det den naturlige språklige forståelsen av begrepet i denne sammenheng skulle tilsi.
Departementet påpeker at det vil være forskjeller mellom sanksjonsmulighetene ved brudd på kravene til taksameter og kontrollutrustning, ettersom kravene til henholdsvis taksameter og kontrollutrustning er hjemlet i ulike lover. Brudd på kravene til taksameter vil etter forslaget kunne sanksjoneres med et forvaltningsrettslig overtredelsesgebyr i taksameterforskriften, mens brudd på kravene til kontrollutrustning kun kan sanksjoneres gjennom strafferettslige reaksjoner som bot og tilbakekalling av løyve, jf. yrkestransportloven § 41.
Konkurransetilsynet mener at det på generelt grunnlag er uheldig at to løsninger som er ment å være likeverdige alternativer til hverandre, ikke er underlagt like sanksjonsmuligheter. Det vil være forskjeller mellom forvaltningsrettslige sanksjoner og strafferettslige sanksjoner. Eksempelvis vil det være forskjeller i kravene til bevis, samt ulike prosessuelle regler. I tillegg vil strafferettslige sanksjoner kunne fremstå graverende enn forvaltningsrettslige sanksjoner.
Konkurransetilsynet er derfor av den oppfatning at spørsmålet om mulige sanksjonsformer for brudd på kravene til kontrollutrustninger bør utredes nærmere, slik at brudd på krav til henholdsvis taksameter og kontrollutrustninger underlegges like sanksjonsmuligheter.
Departementet foreslår i del 4 til forskriften om taksameter og kontrollutrustning at det henvises til relevante sanksjoner ved brudd på krav til taksameter i del 2. Det er ikke foreslått tilsvarende henvisning til relevante sanksjoner ved brudd på krav til kontrollutrustning i del 3.
Konkurransetilsynet foreslår at det i del 4 legges til en ekstra bestemmelse tilsvarende § 56, hvor henvisning til relevante sanksjoner ved brudd på kravene til kontrollutrustningen i del 3 fremgår. Dette gjør regelverket og oversikten over relevante sanksjonsmuligheter lettere tilgjengelig både når det gjelder taksameter og alternativ kontrollutrustning.