HØRINGSUTTALELSE «FORSLAG TIL FORSKRIFT TIL INTEGRERINGSLOVEN» KONGSVINGER KOMMUNE
Hovedutfordringen for mange tidligere introduksjonsdeltakere er manglende kvalifikasjoner og svake norskkunnskaper. Tiden i introduksjonsprogrammet har for mange ikke gitt den kvalifiseringa eller det språknivået som kreves for å få jobb, og kunne beholde jobben.
Barnefattigdom er vanligere blant familier med innvandrerbakgrunn enn blant andre familier. Hovedårsaken til den høye barnefattigdommen i disse familiene, er foreldrenes svake posisjon på arbeidsmarkedet. En stor del av disse foreldrene mangler formell utdannelse, og en del behersker i liten grad det norske språket. Når foreldrene ikke kvalifiserer til arbeid, blir familiene avhengige av økonomiske ytelser fra NAV. De som ikke har opparbeidet seg trygderettigheter, blir ofte langtidsmottakere av sosialhjelp fra kommunen. Kommunen er opptatt av at vi i større grad må lykkes med å gi foreldrene den norskopplæringen og kvalifiseringen de trenger. Dette vil sikre at færre barn med innvandrerbakgrunn vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt.
I lys av dette erkjenner kommunen at det er utfordringer knyttet til dagens introduksjonslov og at det er behov for endringer.
Empiriske data viser at det er store forskjeller mellom ulike kommuner når det gjelder innhold i, kvaliteten av, og resultatene av introduksjonsprogrammet.
Vi oppfatter at den nye integreringsloven ønsker å styrke introduksjonsprogrammet ved å legge vekt på tidlig innsats, sterkere styring av innholdet i programmet ved å legge inn obligatoriske elementer, anerkjenne ulikheten mellom deltakerne ved å sette søkelys på individuell tilpasning, og sterkere arbeidsretting av programmet.
I høringsnotatet ønsker man særlig tilbakemelding på;
· Kompetansekartlegging
· Permisjon ved fødsel og adopsjon
· Norskmål for deltakere som går i grunnskole
· Kompetansekrav for lærere
· Hvordan fylkeskommunen skal registrere opplysninger om karriereveiledning og fravær
· Hvorvidt der fortsatt skal registreres opplysninger om antall gjennomførte timer opplæring i norsk
Arbeidsmarked og kompetansekrav:
Det norske arbeidsmarkedet er svært spesialisert, og det er et generelt høyt lønnsnivå. Det vil bli stilt enda større krav til formell kompetanse i framtida.
Fortsatt høy arbeidsinnvandring, kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper slik som innvandrere å komme inn på arbeidsmarkedet også i årene som kommer.
Det ventes at den største mangel på arbeidskraft fram mot 2030 blir blant personer med yrkesfaglig utdanning, særlig innen helse- og håndverksfag.
For at innvandrere skal få innpass på det norske arbeidsmarkedet, er det avgjørende at de har de kvalifikasjonene og den kompetansen som arbeidsgiverne etterspør. Dette vil forutsette gode grunnleggende kvalifikasjoner og gode norskferdigheter. I tillegg er det viktig å ha søkelys på arbeidslivskompetanse, slik at innvandrere forstår de kulturelle kodene og reglene som gjelder på de norske arbeidsplassene.
Kompetansekartlegging:
I høringsnotatet er man spesielt ute etter å vite hva vi mener om punkt 5.3. Hva vil vi vite om deltakernes kompetanse?
Det foreslås rett og plikt til kompetansekartlegging før bosetting i en kommune og at det er vertskommunen for mottaket som skal utføre kompetansekartleggingen. Vi mener det er viktig at det så tidlig som mulig kartlegges hvilken kompetanse den enkelte har.
Vi er enige i at de foreslåtte dataene er viktige, men det er også ønskelig å få vit noe om deltakernes digitale kompetanse. Erfaringer fra sosialt arbeid, arbeid for fellesskapet sier også mye om en persons kompetanse, og bør være med i kartleggingen. Antall år på skole er ofte upresist, uten opplysninger om hvor mange dager i uka de har gått på skole, for eksempel. Det er også viktig at eventuelle tilretteleggingsbehov blir avdekket.
Vår erfaring er at de opplysningene vi får gjennom NIR fram til nå har vært svært upresise – ofte som et resultat av manglende kunnskaper om det norske utdanningssystemet og det norske samfunnet. For eksempel svært god kompetanse i engelsk – hva betyr det? Det bør være en eller annen form for kvalitetssikring av kartleggingen, kanskje felles maler som skal benyttes.
En god kompetansekartlegging gjør det enklere å gi en god, tidlig oppstart av kvalifiseringsprogrammet, ved at vi tidlig kan lage en GAP-analyse.
Det er viktig at informasjonen fra kompetansekartleggingen og karriereveiledningen følger den enkelte og gjøres tilgjengelig for de øvrige etatene slik som kommune og fylkeskommune.
En god kartlegging fører til et godt integreringsarbeid og bør forskriftsfestes.
Permisjon ved fødsel og adopsjon.
Her ønsker departementet at vi uttaler oss om regelverket på dette området. Vårt syn er at disse reglene skal være de samme som for alle andre i Norge, altså følge folketrygdloven.
Vi støtter at man går bort fra antall timer norskopplæring til et konkret minimumsmål. Dagens ordning er ikke god nok, og mange som avslutter introduksjonsprogrammet har for svake norskkunnskaper. Departementet foreslår å sette krav til at kommunen skal sørge for opplæring til vedkommende har oppnådd et minimumsnivå i norsk. Deltakeren får en tilsvarende plikt til å nå dette nivået. Etter vår vurdering er dette gode forslag. Samtidig understreker vi at det er en risiko for at forslagene ikke vil ha ønsket effekt ettersom det foreslås at kommunenes forpliktelser opphører etter henholdsvis tre år eller 18 måneder - avhengig av deltakers utdanningsnivå.
Minimumsnivået differensieres og fastsettes med utgangspunkt i den enkeltes utdanningsbakgrunn. En person med skolebakgrunn og høyere utdanning vil som oftest ha bedre forutsetninger for å lære norsk enn en som aldri har gått på skole og som ikke kan lese og skrive på eget morsmål. Samtidig viser vi til erfaringer hvor utdanningsbakgrunn ikke alltid er avgjørende for en persons evne til å lære norsk. Evnen til å lære et nytt språk påvirkes av flere faktorer: alder, morsmål, helse, om man kan flere språk (eks engelsk, tysk, fransk) og kjønn noen eksempler.
Dersom en innvandrer oppnår B1-nivå i norskferdigheter vil mulighetene, både til jobb og på andre arenaer i samfunnet, være betraktelig større enn om nivået er på A1 eller A2. Vi er positive til forslaget om å kreve at kommunene gir norskopplæring opp til det nivået som anses som nødvendig. Det er per nå mange som ligger langt unna dette nivået når norskopplæringen stopper opp.
Vår erfaring er at det tar lang tid for mange å lære seg norsk. Selv i kommuner hvor det tilbys både differensiert og god norskopplæring, er det mange innvandrere som etter å ha benyttet all sin tildelte tid, ikke har nådd dette nivået.
Dersom det stilles krav om B1, også for de med grunnskole eller mindre, må det sikres at kvaliteten i norskopplæringen er god. Individuell tilrettelegging må være mulig og tiden må være tilstrekkelig. Dette fordrer at kommunene har penger og ressurser til å tilby et differensiert undervisningsopplegg.
Videre vurderer vi at det er problematisk at personer med fullført videregående når de kommer til Norge, kun skal få rett til norskopplæring i 18 måneder. En tidsramme på 18 måneder stiller store krav til at det er på plass kvalitativt gode tilbud i kommunene. Videre forutsetter en slik kort tidsramme at det ikke skjer uforutsette hendelser i flyktningens liv, noe som er svært vanskelig å predikere, spesielt i en sårbar migrasjonsfase. Vår erfaring tilsier at mange vil trenge mer enn 18 måneder.
Dersom vi skal legge til rette for at flere får benyttet sin medbrakte kompetanse, må personen få mulighet til å lære norsk opp til et nivå som matcher utdanningsnivået, altså minimum B2 både muntlig og skriftlig (nivået for fullført vgs. / inntakskrav til høyere utdanning). Dersom målet for en deltakers program er jobb eller utdanning som krever gjennomført videregående skole eller mer, må introduksjonsprogrammet gi mulighet for å nå et norsknivå som muliggjør dette. Dette vil i mange tilfeller kreve mer enn 18 måneder.
Det kan bli vanskelig å oppnå gode nok norskferdigheter til å få utdanning og en relevant og varig jobb.
Norskmål for deltakere som går i grunnskole
Det er viktig at grunnskole ikke blir oppfattet som en lettere vei til å nå norskmålet. Grunnskoleeksamen skal være en vei inn i utdanningssystemet og ikke et mål i seg selv. Mangler deltakere som ikke skal videre i utdanningssystemet grunnleggende ferdigheter, bør man ha andre tilbud til disse avhengig av hvilke ferdigheter de mangler.
Derfor bør disse elevene likestilles med andre grunnskoleelever og gis karakterer.
Norskmålet bør minst være karakter 2. En karakter 1 gir dem likevel rettigheter til videregående skole og kombinasjonsklasse.
Kompetansekrav for lærere:
Kommunen stiller seg bak forslaget om å kunne stille krav til lærerkompetanse som i opplæringsloven, og at man i tillegg krever fordyping i norsk som andrespråk. Vi støtter derfor departementets forslag, også det som sies om unntak og overgangsordninger. Det bør være tydelige krav til de som skal undervise denne gruppa, og det er viktig at man har en forståelse av at å undervise voksne ikke bør drives med småbarn pedagogiske virkemidler. Det er viktig at disse lærerne også er en del av et større pedagogisk miljø, for å sikre fagutvikling.
Hvordan skal fylkeskommunen registrere opplysninger om karriereplanlegging og fravær
Det er ønskelig at fylkeskommunen skal registrere sine opplysninger om karriereveiledning og fravær i NIR slik at de blir tilgjengelige for kommunen i NIR.
Hvorvidt det skal registreres opplysninger om antallet gjennomførte timer i opplæring i norsk
På den ene siden kan vi ikke se at det er behov for å registrere antall timer norskundervisning når det er et definert norskmål, men på den annen side kan dette være viktige data i forskningssammenheng. Det kan også være nyttig i internkontrollsammenheng, for å sikre god kvalitet i norskopplæringen.
Avsluttende kommentar:
Kongsvinger kommune støtter mange av forslagene i forskriften. Samtidig har vi pekt på noen utfordringer, faktorer som etter vår vurdering vil gjøre det vanskelig for innvandrere å oppnå den kvalifiseringen og det norsknivået som kreves for å få en varig tilknytning til arbeidslivet.
Vi mener det er positivt at man går bort fra en begrensning på et visst antall timer norsk og foreslår at kommunen skal gi opplæring til deltakeren når sitt norskmål.
Antall asylsøkere til Norge har gått ned og de som bosettes i årene fremover vil i stor grad være kvoteflyktninger. Vi antar at disse vil ha lite skolebakgrunn og et stort kvalifiseringsbehov. De vil ha behov for langvarig kvalifisering for å kunne få varig tilknytning til arbeidslivet og for å kunne bli økonomisk selvstendige.
Samtidig vil Kongsvinger kommune minne om at mange kommuner nå opplever inntektssvikt på integreringsområdet som følge av lav bosetting, noe som gjør situasjonen særlig krevende. Derfor er det svært viktig at lovendringene følges opp med nødvendig finansiering, om mulighetene som gis til utvidet programtid og opplæring, faktisk skal tas i bruk av kommunene
Hovedutfordringen for mange tidligere introduksjonsdeltakere er manglende kvalifikasjoner og svake norskkunnskaper. Tiden i introduksjonsprogrammet har for mange ikke gitt den kvalifiseringa eller det språknivået som kreves for å få jobb, og kunne beholde jobben.
Barnefattigdom er vanligere blant familier med innvandrerbakgrunn enn blant andre familier. Hovedårsaken til den høye barnefattigdommen i disse familiene, er foreldrenes svake posisjon på arbeidsmarkedet. En stor del av disse foreldrene mangler formell utdannelse, og en del behersker i liten grad det norske språket. Når foreldrene ikke kvalifiserer til arbeid, blir familiene avhengige av økonomiske ytelser fra NAV. De som ikke har opparbeidet seg trygderettigheter, blir ofte langtidsmottakere av sosialhjelp fra kommunen. Kommunen er opptatt av at vi i større grad må lykkes med å gi foreldrene den norskopplæringen og kvalifiseringen de trenger. Dette vil sikre at færre barn med innvandrerbakgrunn vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt.
I lys av dette erkjenner kommunen at det er utfordringer knyttet til dagens introduksjonslov og at det er behov for endringer.
Empiriske data viser at det er store forskjeller mellom ulike kommuner når det gjelder innhold i, kvaliteten av, og resultatene av introduksjonsprogrammet.
Vi oppfatter at den nye integreringsloven ønsker å styrke introduksjonsprogrammet ved å legge vekt på tidlig innsats, sterkere styring av innholdet i programmet ved å legge inn obligatoriske elementer, anerkjenne ulikheten mellom deltakerne ved å sette søkelys på individuell tilpasning, og sterkere arbeidsretting av programmet.
I høringsnotatet ønsker man særlig tilbakemelding på;
· Kompetansekartlegging
· Permisjon ved fødsel og adopsjon
· Norskmål for deltakere som går i grunnskole
· Kompetansekrav for lærere
· Hvordan fylkeskommunen skal registrere opplysninger om karriereveiledning og fravær
· Hvorvidt der fortsatt skal registreres opplysninger om antall gjennomførte timer opplæring i norsk
Arbeidsmarked og kompetansekrav:
Det norske arbeidsmarkedet er svært spesialisert, og det er et generelt høyt lønnsnivå. Det vil bli stilt enda større krav til formell kompetanse i framtida.
Fortsatt høy arbeidsinnvandring, kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper slik som innvandrere å komme inn på arbeidsmarkedet også i årene som kommer.
Det ventes at den største mangel på arbeidskraft fram mot 2030 blir blant personer med yrkesfaglig utdanning, særlig innen helse- og håndverksfag.
For at innvandrere skal få innpass på det norske arbeidsmarkedet, er det avgjørende at de har de kvalifikasjonene og den kompetansen som arbeidsgiverne etterspør. Dette vil forutsette gode grunnleggende kvalifikasjoner og gode norskferdigheter. I tillegg er det viktig å ha søkelys på arbeidslivskompetanse, slik at innvandrere forstår de kulturelle kodene og reglene som gjelder på de norske arbeidsplassene.
Kompetansekartlegging:
I høringsnotatet er man spesielt ute etter å vite hva vi mener om punkt 5.3. Hva vil vi vite om deltakernes kompetanse?
Det foreslås rett og plikt til kompetansekartlegging før bosetting i en kommune og at det er vertskommunen for mottaket som skal utføre kompetansekartleggingen. Vi mener det er viktig at det så tidlig som mulig kartlegges hvilken kompetanse den enkelte har.
Vi er enige i at de foreslåtte dataene er viktige, men det er også ønskelig å få vit noe om deltakernes digitale kompetanse. Erfaringer fra sosialt arbeid, arbeid for fellesskapet sier også mye om en persons kompetanse, og bør være med i kartleggingen. Antall år på skole er ofte upresist, uten opplysninger om hvor mange dager i uka de har gått på skole, for eksempel. Det er også viktig at eventuelle tilretteleggingsbehov blir avdekket.
Vår erfaring er at de opplysningene vi får gjennom NIR fram til nå har vært svært upresise – ofte som et resultat av manglende kunnskaper om det norske utdanningssystemet og det norske samfunnet. For eksempel svært god kompetanse i engelsk – hva betyr det? Det bør være en eller annen form for kvalitetssikring av kartleggingen, kanskje felles maler som skal benyttes.
En god kompetansekartlegging gjør det enklere å gi en god, tidlig oppstart av kvalifiseringsprogrammet, ved at vi tidlig kan lage en GAP-analyse.
Det er viktig at informasjonen fra kompetansekartleggingen og karriereveiledningen følger den enkelte og gjøres tilgjengelig for de øvrige etatene slik som kommune og fylkeskommune.
En god kartlegging fører til et godt integreringsarbeid og bør forskriftsfestes.
Permisjon ved fødsel og adopsjon.
Her ønsker departementet at vi uttaler oss om regelverket på dette området. Vårt syn er at disse reglene skal være de samme som for alle andre i Norge, altså følge folketrygdloven.
Vi støtter at man går bort fra antall timer norskopplæring til et konkret minimumsmål. Dagens ordning er ikke god nok, og mange som avslutter introduksjonsprogrammet har for svake norskkunnskaper. Departementet foreslår å sette krav til at kommunen skal sørge for opplæring til vedkommende har oppnådd et minimumsnivå i norsk. Deltakeren får en tilsvarende plikt til å nå dette nivået. Etter vår vurdering er dette gode forslag. Samtidig understreker vi at det er en risiko for at forslagene ikke vil ha ønsket effekt ettersom det foreslås at kommunenes forpliktelser opphører etter henholdsvis tre år eller 18 måneder - avhengig av deltakers utdanningsnivå.
Minimumsnivået differensieres og fastsettes med utgangspunkt i den enkeltes utdanningsbakgrunn. En person med skolebakgrunn og høyere utdanning vil som oftest ha bedre forutsetninger for å lære norsk enn en som aldri har gått på skole og som ikke kan lese og skrive på eget morsmål. Samtidig viser vi til erfaringer hvor utdanningsbakgrunn ikke alltid er avgjørende for en persons evne til å lære norsk. Evnen til å lære et nytt språk påvirkes av flere faktorer: alder, morsmål, helse, om man kan flere språk (eks engelsk, tysk, fransk) og kjønn noen eksempler.
Dersom en innvandrer oppnår B1-nivå i norskferdigheter vil mulighetene, både til jobb og på andre arenaer i samfunnet, være betraktelig større enn om nivået er på A1 eller A2. Vi er positive til forslaget om å kreve at kommunene gir norskopplæring opp til det nivået som anses som nødvendig. Det er per nå mange som ligger langt unna dette nivået når norskopplæringen stopper opp.
Vår erfaring er at det tar lang tid for mange å lære seg norsk. Selv i kommuner hvor det tilbys både differensiert og god norskopplæring, er det mange innvandrere som etter å ha benyttet all sin tildelte tid, ikke har nådd dette nivået.
Dersom det stilles krav om B1, også for de med grunnskole eller mindre, må det sikres at kvaliteten i norskopplæringen er god. Individuell tilrettelegging må være mulig og tiden må være tilstrekkelig. Dette fordrer at kommunene har penger og ressurser til å tilby et differensiert undervisningsopplegg.
Videre vurderer vi at det er problematisk at personer med fullført videregående når de kommer til Norge, kun skal få rett til norskopplæring i 18 måneder. En tidsramme på 18 måneder stiller store krav til at det er på plass kvalitativt gode tilbud i kommunene. Videre forutsetter en slik kort tidsramme at det ikke skjer uforutsette hendelser i flyktningens liv, noe som er svært vanskelig å predikere, spesielt i en sårbar migrasjonsfase. Vår erfaring tilsier at mange vil trenge mer enn 18 måneder.
Dersom vi skal legge til rette for at flere får benyttet sin medbrakte kompetanse, må personen få mulighet til å lære norsk opp til et nivå som matcher utdanningsnivået, altså minimum B2 både muntlig og skriftlig (nivået for fullført vgs. / inntakskrav til høyere utdanning). Dersom målet for en deltakers program er jobb eller utdanning som krever gjennomført videregående skole eller mer, må introduksjonsprogrammet gi mulighet for å nå et norsknivå som muliggjør dette. Dette vil i mange tilfeller kreve mer enn 18 måneder.
Det kan bli vanskelig å oppnå gode nok norskferdigheter til å få utdanning og en relevant og varig jobb.
Norskmål for deltakere som går i grunnskole
Det er viktig at grunnskole ikke blir oppfattet som en lettere vei til å nå norskmålet. Grunnskoleeksamen skal være en vei inn i utdanningssystemet og ikke et mål i seg selv. Mangler deltakere som ikke skal videre i utdanningssystemet grunnleggende ferdigheter, bør man ha andre tilbud til disse avhengig av hvilke ferdigheter de mangler.
Derfor bør disse elevene likestilles med andre grunnskoleelever og gis karakterer.
Norskmålet bør minst være karakter 2. En karakter 1 gir dem likevel rettigheter til videregående skole og kombinasjonsklasse.
Kompetansekrav for lærere:
Kommunen stiller seg bak forslaget om å kunne stille krav til lærerkompetanse som i opplæringsloven, og at man i tillegg krever fordyping i norsk som andrespråk. Vi støtter derfor departementets forslag, også det som sies om unntak og overgangsordninger. Det bør være tydelige krav til de som skal undervise denne gruppa, og det er viktig at man har en forståelse av at å undervise voksne ikke bør drives med småbarn pedagogiske virkemidler. Det er viktig at disse lærerne også er en del av et større pedagogisk miljø, for å sikre fagutvikling.
Hvordan skal fylkeskommunen registrere opplysninger om karriereplanlegging og fravær
Det er ønskelig at fylkeskommunen skal registrere sine opplysninger om karriereveiledning og fravær i NIR slik at de blir tilgjengelige for kommunen i NIR.
Hvorvidt det skal registreres opplysninger om antallet gjennomførte timer i opplæring i norsk
På den ene siden kan vi ikke se at det er behov for å registrere antall timer norskundervisning når det er et definert norskmål, men på den annen side kan dette være viktige data i forskningssammenheng. Det kan også være nyttig i internkontrollsammenheng, for å sikre god kvalitet i norskopplæringen.
Avsluttende kommentar:
Kongsvinger kommune støtter mange av forslagene i forskriften. Samtidig har vi pekt på noen utfordringer, faktorer som etter vår vurdering vil gjøre det vanskelig for innvandrere å oppnå den kvalifiseringen og det norsknivået som kreves for å få en varig tilknytning til arbeidslivet.
Vi mener det er positivt at man går bort fra en begrensning på et visst antall timer norsk og foreslår at kommunen skal gi opplæring til deltakeren når sitt norskmål.
Antall asylsøkere til Norge har gått ned og de som bosettes i årene fremover vil i stor grad være kvoteflyktninger. Vi antar at disse vil ha lite skolebakgrunn og et stort kvalifiseringsbehov. De vil ha behov for langvarig kvalifisering for å kunne få varig tilknytning til arbeidslivet og for å kunne bli økonomisk selvstendige.
Samtidig vil Kongsvinger kommune minne om at mange kommuner nå opplever inntektssvikt på integreringsområdet som følge av lav bosetting, noe som gjør situasjonen særlig krevende. Derfor er det svært viktig at lovendringene følges opp med nødvendig finansiering, om mulighetene som gis til utvidet programtid og opplæring, faktisk skal tas i bruk av kommunene