Dato: 26.06.2020 Svartype: Med merknad Høringsuttalelse fra Fredrikstad kommune til høringssak «Forsvarlig byggkvalitet - rapport fra byggkvalitetutvalget - forslag om endringer i plan- og bygningsloven». Innledning Fredrikstad kommune er delvis enig i Byggkvalitetutvalgets beskrivelse av utfordringer med dagens regelverk, og er derfor positive til det arbeidet som nå gjøres med å forenkle regelverket. Problembeskrivelsen er grundig, og det fremkommer tydelig hvilke virkemidler som foreslås tatt ut av regelverket. Derimot synes forslagene til nye virkemidler noe uklare og foreløpig ikke tilstrekkelig utredet. Fredrikstad kommune mener likevel at forslagene er interessante, og at de derfor både bør vurderes videre, og konkretiseres. Fredrikstad kommune er enig med Byggkvalitetutvalget i at forslaget må ses som en pakke, som vurderes samlet. De nye virkemidlene som innebærer å øke uavhengig kontroll, lovpålagte forsikringsordninger, byggskaderegister mv må ikke komme i tillegg til, men erstatte de virkemidler som foreslås fjernet. Et viktig mål må være at regelverket blir enklere å forstå og etterleve. Et komplisert og vanskelig regelverk Byggkvalitetutvalget trekker frem at plan- og bygningsloven med tilhørende bestemmelser er et komplisert og vanskelig regelverk å etterleve, og at det er rom for forenklinger og tilpasninger som kan gjøre det mer forståelig og derved lettere å etterleve. Fredrikstad kommune er enig i at regelverket er komplisert. Men å avvikle hele ansvarsrettssystemet vil være en omfattende endring av regelverket, som vil fjerne det offentligrettslige ansvaret foretakene har i dag. Fredrikstad kommune er ikke overbevist om at bedre byggkvalitet vil oppnås ved å avvikle ansvarsrettssystemet, og om det privatrettslige ansvaret vil kunne ivareta de offentligrettslige interessene på alle områder. Det har vist seg over tid at både kommuner og foretak har utfordringer med å forstå og etterleve dagens regelverk. Usikkerheten fører til unødig ressursbruk, uten at det nødvendigvis gir merverdi for samfunnet. Fredrikstad kommune ser at det finnes potensiale for effektivisering ved at reglene blir færre, tydeligere, og enklere å etterleve. Tydelig plassering av ansvar og enklere saksbehandling Plan- og bygningsloven pålegger både tiltakshaver og ansvarlige foretak et ansvar for at lovens krav oppfylles. Lovens krav omfatter både overordnede rammer, tekniske forhold, formelle krav, ansvarsregler og materielle krav. Byggkvalitetutvalget trekker frem at dagens ansvarsrettsystem ikke oppfyller intensjonen om tydelig plassering av ansvar, men at det tvert imot medfører uklarhet og ansvarspulverisering. Fredrikstad kommune er til dels enig. Det oppleves faglig uenighet i hvordan regelverket skal forstås både internt i kommunene, og hvordan kommunene kommuniserer regelverket ovenfor foretakene. Fredrikstad kommune erfarer at enkelte foretak ikke er klar over at de har påtatt seg et offentligrettslig ansvar, eller at de ikke tar dette ansvaret alvorlig nok. Ansvarsrettssystemet oppfattes i disse tilfellene som en byråkratisk øvelse uten reelt innhold, som foretaket må utøve for å tilfredsstille kommunen i byggesaken. Fredrikstad kommune mener en av årsakene kan være at mange kommuner ikke har gjennomført tilstrekkelig tilsyn med foretakene, og at foretakene dermed ikke har løpt noen reell risiko for reaksjoner fra kommunenes side. Foretakene har således hatt størst fokus på det privatrettslige ansvaret. Byggkvalitetutvalget foreslår at det offentligrettslige ansvaret må plasseres entydig hos tiltakshaver, slik at kommunen kun får en aktør å forholde seg til. Tiltakshaver må selv sørge for koordinering i prosjektet eller utpeke en koordinator til denne oppgaven. Slik skal byggesaksbehandlingen bli enklere, blant annet ved at det ikke lenger er nødvendig å påse at fagområder er belagt med ansvar. Fredrikstad kommune er enig i at det medgår mye tid på komplettering av søknader med erklæringer om ansvarsretter og riktig utfylte gjennomføringsplaner. Byggkvalitetutvalget viser til tall fra KOSTRA som kan indikere at funksjonen ansvarlig søker ikke sikrer fullstendige søknader, da tallene viser en økning i mangelfulle søknader utarbeidet av ansvarlig søker, mens det motsatte er tilfellet for søknader utarbeidet av tiltakshaver selv. Fredrikstad kommune er ikke enig i Byggkvalitetutvalgets slutning om at funksjonen ansvarlig søker ikke sikrer bedre søknader til kommunen, og mener tallene kan forklares i andre forhold. Andre årsaker kan være at søknader med krav til ansvarlig søker er mer kompliserte, og at det stilles strengere krav til søknadsdokumentasjonen i slike saker. Fredrikstad kommune bruker mye ressurser på mangelfulle søknader. I saker hvor det ikke er krav om bruk av ansvarlige foretak går det med en del tid på veiledning av tiltakshaver. Fredrikstad kommune mener dette følger av veiledningsplikten. I saker hvor det er krav om bruk av ansvarlige foretak skal foretaket være kvalifisert for oppgaven og kjenne til sine plikter ovenfor bygningsmyndigheten. Fredrikstad kommune mener derfor at det ikke er samme veiledningsplikt i slike saker. Mottas søknader som kan tyde på at ansvarlig søker ikke er kvalifisert, gjennomføres tilsyn, og foretaket kan fratas ansvarsretten. Fredrikstad kommune bruker dette virkemidlet aktivt, og har tro på at dette gir bedre søknader. Forslaget om å avvikle ansvarsrettssystemet vil frata kommunene denne muligheten, og det må antas at en slik endring vil medføre økt ressursbruk på veiledning av tiltakshavere. Som et kompenserende tiltak, foreslår Byggkvalitetutvalget at byggesaksgebyrene graderes i henhold til medgått tid. Fredrikstad kommune er enige i at dette kan øke kvaliteten på søknader, men mener forslaget vil få uheldige effekter. For eksempel vil eldre, uklare planer eller nabomerknader til saken, kunne belaste den enkelte tiltakshaver urimelig. Som et annet kompenserende tiltak, foreslår Byggkvalitetutvalget at kommunene kan stille krav til spesifikk kompetanse i konkrete prosjekter, som tiltak i tilknytning til bevaringsverdige områder eller bygg, verdifullt kultur- eller naturlandskap og prosjekter som har særlig betydning for byutviklingen. Fredrikstad kommune er enig, men mener dette ikke fullt ut vil kompensere for bortfall av ansvarlig søker. Det er uklart om Byggkvalitetutvalget foreslår krav til kvalifikasjoner for koordinator, som skal fungere som et bindeledd mellom kommunen og tiltakshaver. Fredrikstad kommune mener at funksjonene ansvarlig søker og prosjekterende av arkitektur med tilhørende krav til kvalifikasjoner, bidrar til bedre søknadsdokumentasjon. Uten et kompetent bindeledd kan kommunen lett få problemer med effektiv veiledning og byggesaksbehandling. Fjerning av tiltaksklasser Byggkvalitetutvalget trekker frem at tiltaksklassene er krevende å praktisere, skaper uforutsigbarhet, reduserer konkurransen og i noen tilfeller utestengelse av kvalifiserte aktører. Fredrikstad kommune er til dels enig. Tiltaksklasser og kompetansekrav på områder som brann-, konstruksjonssikkerhet og geoteknikk samsvarer nødvendigvis ikke alltid. Avviklingen av tiltaksklassene vil fjerne dobbeltregulering for noen fagområder, gi et mer forutsigbart regelverk, og sikre harmonisering med etablerte norske og felleseuropeiske standarder. Fredrikstad kommune er enig i at dette kan bidra til færre misforståelser og en forenkling av regelverket. Hvilke kompetansekrav som skal stilles for andre fagområder i byggteknisk forskrift der dette ikke fremkommer i standarder eller i annen forskrift, er uklart. Kommunenes oppfølging av krav til kvalifikasjoner Byggkvalitetutvalget trekker frem at kommunene i liten grad sjekker om kvalifikasjonskravene er oppfylt, og at foretakene derfor løper liten risiko for sanksjoner om de ikke oppfyller kravene. Denne beskrivelsen stemmer ikke med praksis i Fredrikstad kommune. I Fredrikstad kommune gjennomgås samtlige mottatte erklæringer om ansvarsrett av kommunens tilsynsansvarlige. Dersom foretaket ikke er sentralt godkjent, og ikke tidligere har dokumentert kvalifikasjoner, kreves slik dokumentasjon. Dersom foretaket ikke oppfyller krav til kvalifikasjoner, blir de fratatt ansvarsretten i tiltaket. Det vil si at alle foretak med ansvarsrett i Fredrikstad kommune har blitt vurdert, og funnet kvalifisert for oppgaven. Vanskeligheter med operasjonaliseringen av kvalifikasjonskravene Byggkvalitetutvalget trekker frem at det har vært betydelige vanskeligheter med operasjonaliseringen av kvalifikasjonskravene. Fredrikstad kommune er enig. Helt siden endringen av regelverket i 2016, har Fredrikstad kommune gjennomført tilsyn med samtlige foretak som erklærer ansvarsrett som ikke har sentral godkjenning. Tilsynet har vist at flere foretak som antas å være kompetente innenfor sitt fagområde, ikke nødvendigvis tilfredsstiller de formelle kvalifikasjonskravene i regelverket. Det er også eksempler på at foretak som har erklært ansvarsrett ikke har en aktiv rolle i det aktuelle tiltaket. Sentral godkjenning er heller ingen garanti for at kompetansen som ligger til grunn for godkjenningen brukes i prosjektet, og at foretaket ivaretar sitt ansvar på en tilfredsstillende måte. Kommunenes oppfølging av de ansvarlige foretakene Byggkvalitetutvalget trekker frem at kommunene, kun i begrenset grad, utnytter muligheten til å forfølge de ansvarlige foretakene. Denne beskrivelsen stemmer ikke med praksis i Fredrikstad kommune. Fredrikstad kommune har tilsyn i hver fjerde byggesak hvor det er krav om ansvarsrett. Tilsynet rettes direkte til det foretak som har ansvarsrett for det aktuelle ansvarsområde som det føres tilsyn med. Dersom det er uklart hvilket foretak som har ansvaret for det aktuelle ansvarsområdet, ber vi ansvarlig søker oppklare dette. Ansvarlig søker trekkes ellers kun inn i tilsynssaken dersom det er aktuelt å frata ansvarsrett for det foretaket vi har tilsyn med. Tiltakshaver trekkes kun inn i tilsynssaken dersom det er aktuelt å frata ansvarlig søker ansvarsrett. I Fredrikstad kommune har vi sjelden behov for å fatte vedtak om pålegg om retting, da foretakene lukker påpekte avvik etter tilsyn på eget initiativ. I de tilfeller foretak ikke har lukket avvik får dette konsekvenser for videre byggesaksbehandling og reaksjoner ovenfor det ansvarlige foretaket. I 2019 ga Fredrikstad kommune 7 advarsler og fattet 30 vedtak om å frata ansvarsrett. Forslag om forsikringsordning og byggskaderegister Byggkvalitetutvalget foreslår en forsikringsordning for skade på nye boliger som baserer premien på aktørenes skadehistorie, og opprettelsen av et offentlig tilgjengelig register som viser alle foretak som har tegnet byggskadeforsikring, hvilke byggskader som har oppstått, og om skadene er rettet. Fredrikstad kommune synes forslaget er interessant, og bør vurderes videre. Et slikt register vil gjøre det vanskeligere for foretakene å skjule dårlig historikk og lettere for forbrukere å velge seriøse aktører. Fredrikstad kommune ser det som positivt dersom byggkvaliteten foretaket leverer, får konsekvenser for forsikringspremiene og deres oppdragstilfang. Fredrikstad kommune er enig i at etableringen av et slikt register kan gi foretakene incitamenter til å levere byggkvalitet. Det blir rimeligere å være seriøs, og dyrere å være useriøs. Lovligheten av et slikt offentlig register kommer ikke frem i rapporten, eller om byggskaderegisteret kun vil omfatte de foretak som har vært involvert i boligprosjekter. Fredrikstad kommune påpeker at det ikke kommer klart frem i rapporten hvordan opprettelsen av et byggskaderegister er tenkt gjennomført i praksis. Det kan virke urealistisk at alle foretak som gjør oppgaver i et tiltak skal tegne forsikring. Det er ofte vanskelig å fastslå hvilket foretak som er ansvarlig etter en skade, og der det er mange aktører, peker de ofte på hverandre. Det vil derfor ikke alltid være en lett oppgave å finne den ansvarlige som skal føres i registeret. Dersom det legges opp til et system med en hovedaktør som er ansvarlig for hele tiltaket , vil dette kunne virke markedsvridende i favør av de store foretakene. Fredrikstad kommune er enig i at en positiv effekt av en byggskadeforsikring kan være en økonomisk omfordeling fra alle boligkjøpere til de kjøperne som er så uheldig at de får en bolig med byggfeil. En annen positiv effekt kan være at byggskaderegisteret kan gi et bedre erfaringsgrunnlag om byggfeil og påfølgende byggskader. Arbeidslivskriminalitet Fredrikstad kommune er enig i at plan- og bygningsloven direkte eller indirekte kan bidra til å motvirke arbeidslivskriminalitet, for eksempel gjennom kommunalt tilsyn, uavhengig kontroll, og krav til kompetente aktører. Krav om byggskadeforsikring vil gjøre det vanskeligere for useriøse og kriminelle å påta seg oppdrag som de ikke har økonomisk evne eller vilje til å fullføre. Et søkbart byggskaderegister vil gjøre det vanskeligere å være kriminell aktør, ettersom det blir enkelt for forbrukere å velge bort dem som ikke leverer kvalitet og utbedrer byggskader. Fredrikstad kommune mener forslagene bør vurderes videre. En stor del av arbeidslivskriminaliteten i bygge- og anleggsnæringen antas å knytte seg til markedet for rehabilitering, ombygging og tilbygg (ROT-markedet). Byggkvalitetutvalget foreslår en registreringsplikt for tiltak av et visst omfang som ikke omfattes av søknadsplikten. Kommunene får da oversikt over tiltak som settes i gang, og kan vurdere kommunalt tilsyn. Det bør vurderes om det er sannsynlig at kommunene vil ha ressurser til å prioritere slike tilsyn, all den tid mange kommuner har utfordringer med å prioritere tilsyn etter gjeldende regelverk. Det vil være viktig at slik innrapportering ikke vil innebære noen form for saksbehandling eller vurdering fra kommunenes side. Gebyr for tilsyn og oppfølging av ulovligheter Byggkvalitetutvalget ser på muligheten til å finansiere kommunalt tilsyn med gebyr direkte fra den ansvarlige. Fredrikstad kommune mener dette vil være uheldig da gjennomføring av tilsyn ikke nødvendigvis betyr at det foreligger ulovligheter. Tilsyn finansieres best som en andel av byggesaksgebyret. Byggkvalitetutvalget ser på muligheten for en gjennomskjæringsregel som gjør det mulig for kommunene å holde foretakets daglige leder, eller morselskap, økonomisk ansvarlig for feil eller mangler til datterselskap, hvis foretak med ansvarsrett går konkurs. Fredrikstad kommune ser behovet for dette siden bygg- og anleggsbransjen, ifølge Byggkvalitetutvalget, er den største konkursbransjen i landet. Dette virkemiddelet bør vurderes videre. Byggkvalitetutvalget foreslår at kommunene skal kunne ta gebyr for oppfølgingen av ulovligheter. Fredrikstad kommune ser det som positivt at den som bryter reglene, også er den som må bære de offentlige kostnadene for ulovlighetsoppfølgingen. Det er viktig at en eventuell regelendring ivaretar rettsikkerheten til de som vil få slike gebyr. Kommunalt tilsyn Byggkvalitetutvalget trekker frem at kommunene ikke har tilstrekkelige ressurser eller kompetanse til å føre nok tilsyn. Fredrikstad kommune er enig i at noe av det kommunale tilsynet krever spesialisert kompetanse som det ikke vil være mulig eller hensiktsmessig å ha i kommunene. Fredrikstad kommune mener forslaget om at uavhengig kontroll gjennomføres av kvalifiserte personer (lovregulerte yrker) bør vurderes. Dersom kommunalt tilsyn med de tekniske kravene flyttes ut av kommunene, vil det være en utfordring om kommunene i tillegg skal kunne påse at krav i byggteknisk forskrift blir ivaretatt (også ikke-funksjonsbaserte krav). Dette vil kunne medføre utfordringer med tanke på forutsigbarhet og likebehandling i kommunene og vil kunne så tvil om hva som faktisk gjelder. Samtidig ser kommunen at det kan være vanskelig å akseptere søknader med helt åpenbare mangler, spesielt der manglene kan ha samfunnsmessig betydning. Dette kan for eksempel gjelde universell utforming av offentlige bygninger og plasser. Det vil være behov for svært entydige regler på dette området. Byggkvalitetutvalget antar at det føres for lite kommunalt tilsyn, at kommunene først og fremst gjennomfører dokumenttilsyn, at tilsynene ikke er målrettet mot foretak som ikke etterlever kravene, og at byggeplasstilsyn i stor grad gjennomføres i forbindelse med brukstillatelsen. Denne beskrivelsen stemmer ikke med praksis i Fredrikstad kommune. I Fredrikstad kommune gjennomføres tilsyn i hver fjerde byggesak med ansvarlige foretak. Mye av tilsynene innebærer dokumenttilsyn, men det gjennomføres også mange byggeplasstilsyn, både varslede og uvarslede. Det er en bevisst strategi å varsle om tilsyn så tidlig som mulig i tiltaket, og det gjennomføres en del milepæltilsyn på byggeplassen, som ved legging av radonsperre og før tetting av konstruksjonen. Det er også en bevisst strategi å ha risikobaserte tilsyn, der tilsyn gjennomføres basert på tidligere erfaringer med foretakene. Fredrikstad kommune mener at tilsynet har en både forebyggende og oppdragende effekt. Strategien er viktig for å kunne avdekke feil, og at eventuell retting ikke blir unødig kostbart. Byggkvalitetutvalget trekker frem at kommunene er tilbakeholdne med å føre tilsyn med funksjonskravene i byggteknisk forskrift, da regelverket er uklart på hvor langt kommunen kan gå uten å påta seg ansvar for tekniske løsninger. Fredrikstad kommune er til dels enig. Noen kommuner, som Fredrikstad kommune, har spesialkompetanse på noen fagområder som kan brukes i tyngre tilsyn med tekniske krav. Kommuner uten spesialkompetanse kan føre tilsyn uten nødvendigvis å ta stilling til de tekniske kravene. Tilsyn med prosjekterende kan være å påse at det foreligger prosjekteringsunderlag, beregninger, at det er utarbeidet produksjonsgrunnlag, og at det er sporbarhet til regelverket. Tilsyn med utførelsen kan være at det foreligger produksjonsgrunnlag på byggeplassen, og at det gjennomføres kvalitetssikring med sporbarhet til produksjonsgrunnlaget. Byggkvalitetutvalget trekker frem at tilsyn på byggeplass blant annet kan omfatte at alle på byggeplassen har HMS-kort, og at sentrale forhold på byggeplassen som fallsikring og stillaser er tilfredsstillende. Fredrikstad kommune mener kommunalt tilsyn etter plan- og bygningsloven ikke bør omfatte forhold som omfattes av annet regelverk som arbeidsmiljøloven, men er positiv til et samarbeid med andre sektormyndigheter i tilsynsarbeidet. Fredrikstad kommune er enig i at regler om å presisere og avgrense kommunalt tilsyn, vil være en fordel for foretak, da tilsynet blir mer likt på tvers av kommuner. En annen fordel vil være at kommunene i mindre grad vil brukes i privatrettslige konflikter mellom tiltakshaver og ansvarlig foretak, da det blir tydeligere for tiltakshaver hva kommunalt tilsyn omfatter. Uavhengig kontroll Byggkvalitetutvalget trekker frem at uavhengig kontroll i stor grad handler om kontroll av dokumenter og ikke faktiske løsninger. Utvalget mener at dette skaper usikkerhet om byggverket oppfyller kravene, og reduserer sannsynligheten for å oppdage byggfeil. Fredrikstad kommune er enig i at dagens uavhengige kontroll bør forsterkes gjennom mer målrettet og kunnskapsbasert kontroll, og sikre at det gjennomføres mer kontroll på byggeplassen. Byggkvalitetutvalget foreslår at uavhengige kontrollører med dokumentert byggteknisk spesialkompetanse får ansvar for å påse at byggtekniske krav er oppfylt innenfor viktige fagområder. Fredrikstad kommune mener dette bør vurderes videre. Kontrollørenes ansvar bør utvides til ikke bare å bekrefte at vedkommende foretak har gjennomført kvalitetssikring, men at fagområdet rent faktisk tilfredsstiller kravene i byggteknisk forskrift. Fredrikstad kommune mener det bør vurderes om uavhengig kontrollør skal påse at fagområdet er prosjektert i tråd med regelverket, at riktig kompetanse brukes i tiltaket, at produksjonsunderlaget følges, og at byggevarer har nødvendig dokumentasjon. Byggkvalitetutvalget foreslår at krav til uavhengig kontroll skal gjelde de mest samfunnskritiske og funksjonsbaserte byggtekniske kravene, som fuktsikring, bygningsfysikk og brann- og konstruksjonssikkerhet. Dersom kommunene ikke skal føre tilsyn med tekniske krav, og uavhengig kontrollør kun skal kontrollere noen fagområder, ser Fredrikstad kommune med bekymring på at det blir det en god del fagområder hvor ingen påser at tiltakshaver og foretakene følger regelverket. Fredrikstad kommune mener dette kan føre til at krav av mer offentlig interesse, som energi, tilgjengelighet, universell utforming og avfallshåndtering, da kan bli skadelidende. Regionalisert tilsyn Byggkvalitetutvalget viser til at regionalt tilsyn kan innebære et bredere fagmiljø enn i dag, og gjøre tilsyn og etterlevelse mer effektiv. Det vises også til at dette kan lette mulighetene for samarbeid med andre tilsynsmyndigheter og bidra til mer likebehandling. Fredrikstad kommune er enig, men ser at et regionalt tilsyn kan bryte med nærhetsprinsippet og utfordre det lokale selvstyret. Krav om innsendelse av dokumentasjon til kommunen Byggkvalitetutvalget redegjør for muligheten for å stille krav om innsendelse av dokumentasjon om oppfyllelse av krav til brann- og konstruksjonssikkerhet til kommunen som forutsetning for midlertidig brukstillatelse. Fredrikstad kommune mener en slik regel kan by på utfordringer dersom slik dokumentasjon ikke sendes inn, eller åpenbart er mangelfull. Selv om det klart fremgår av regelverket at kommunene ikke har et ansvar for å gjennomgå slik dokumentasjon, vil det oppstå tilfeller der kommunene må sette en grense for hva som er godt nok. Forslagets virkning på andre deler av regelverket Byggkvalitetutvalget redegjør ikke for hvordan forslaget kan virke inn på andre deler av regelverket. Fredrikstad kommune ser at forslaget kan åpne opp for en forenkling av også andre deler av regelverket. Dagens regelverk har flere søknadstyper med tilhørende frister for saksbehandling i kommunene. Endringsforslaget vil kunne redusere behovet for dette, slik at det blir behov for færre, eller kun en søknadstype. Fredrikstad kommune mener dette vil kunne forenkle arbeidet med utvikling av digitale byggesaksbehandlingsverktøy. Byggkvalitetutvalget redegjør ikke for virkningen forslaget kan få på tiltak i eksisterende byggverk. Fredrikstad kommune viser til at dagens regelverk legger ansvaret for å gi fravik fra TEK hos kommunene, og at vurderingen av dette krever byggfaglig kompetanse. Fredrikstad kommune mener en viktig effekt av forslaget vil være å redusere behovet for byggteknisk spesialkompetanse i kommunene, da dette vil frigjøre ressurser. Fredrikstad kommune mener derfor det bør vurderes om kommunene, dersom forslaget blir gjennomført, fremdeles bør behandle fravik fra TEK, eller om også dette kan ivaretas på en annen måte. Kommunene vil i så fall ikke lengre trenge slik kompetanse, noe som vil frigjøre ressurser til de øvrige oppgavene i byggesaken. Kommunal- og distriktsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
