Dato: 31.08.2020 Svartype: Med merknad SINTEF Community har med interesse lest rapport fra Byggkvalitetutvalget - Forsvarlig byggkvalitet, forslag om endringer i plan- og bygningsloven. I det følgende kommenterer SINTEF Community utvalgets vurderinger og konklusjoner slik de fremkommer i kapitlet Innledning og sammendrag. 1.1 Tydelig plassering av ansvar SINTEF støtter situasjonsbeskrivelsen i punktet, men konklusjonen (ansvarliggjøre tiltakshaver) kommer uten begrunnelse. SINTEF har ingen tro på at kvaliteten på byggeriet heves av at tiltakshaveren (som i de langt fleste tilfeller er uprofesjonell) skal ivareta et regelverk denne ikke kjenner. En reell tredjepartskontroll kan ha noe for seg som sikkerhetsnett, men ved innføringen av dagens uavhengige kontroll ble det tydelig at verken myndighetene eller næringen var villige til å ta på seg et reelt ansvar og å prise dette ansvaret. SINTEF ser det slik at plan- og bygningslovgivningens natur er å begrense tiltakshavers handlingsrom til fellesskapets beste. Å sette tiltakshaveren som den fremste vokteren av bestemmelser som tiltakshaveren selv ikke ønsker å oppfylle, slik Byggkvalitetutvalget foreslår, mener SINTEF ikke er et godt grep. SINTEF ser, som Byggkvalitetutvalget, at dagens ansvarsplassering er for besværlig – det er mange ledd fra kravstiller til kravoppfyller, og det er i dag potensial for svikt i alle leddene: · Staten stiller krav til saksbehandling og til teknisk kvalitet, og kommunen stiller krav til arealbruk og utforming av bebyggelsen. · Det er kommunen som er bygningsmyndighet og skal håndheve statens krav. I en god del tilfeller går statens krav på tvers av kommunens interesser, eksempelvis: Naturvern versus utbygging, universell utforming versus lokal handels- og servicenæring, krav til uavhengighet for kontrollerende versus oppdrag for lokale foretak. De fleste kommunene er ofte så små, at det er vanskelig å danne og opprettholde et kompetent byggesaksbehandlermiljø. Ett grep for å bedre sannsynligheten for at minstenivå på byggkvalitet opprettholdes, kunne være å la staten (ved fylkesmannen) håndheve statens krav og kommunen håndheve kommunens krav. · Tiltakshaver har også i dag det overordnede ansvaret for at myndighetskrav blir overholdt. Men tiltakshaver er sannsynligvis den i kjeden som har minst kjennskap til myndighetskrav og minst interesse av å overholde dem. Dersom tiltakshaver skal få hovedansvaret for å oppfylle myndighetskravene, slik Byggkvalitetutvalget foreslår, mener SINTEF at det må følges opp med et kraftig kontrollregime og sterke sanksjonsmuligheter, dersom man skal opprettholde dagens etterlevelsen av myndighetskrav – eller forbedre etterlevelsen. · I dag er det ansvarlig prosjekterende som har ansvar for å velge løsninger som oppfyller myndighetskravene. Man har ingen garanti for samsvar mellom fordelingen av ansvarsretter og inndelingen i kontrakter. Prosjekterende kommer også i en skvis ved å være den som må fortelle tiltakshaver at tiltakshavers ønsker (som prosjekterende blir betalt for å oppfylle) ikke lar seg oppfylle på grunn av offentlig regelverk. Dersom prosjekterende skal løses fra denne skvisen, må myndighetene komme tydeligere på banen og selv fortelle tiltakshaver hvilke begrensninger i handlingsrommet som gjelder. Men det er slik at det er de prosjekterende som har best kunnskap om hvilke løsninger som kan oppfylle myndighetskravene – den erkjennelsen var kjernen i ansvarsreformen i 1997. Dersom myndighetsorganene skal sterkere på banen igjen, forutsetter det styrket kompetanse hos organene, noe det ikke har vært vilje til å satse på hittil. Et alternativ er at private aktører – fristilt fra tiltakshaver – ivaretar myndighetenes interesser á la den svenske ordningen. Bygningslovutvalget (forarbeidene til pbl 2008) var også inne på et liknende forslag om en byggeteknisk nemd. · Ansvarlig søker står mellom ansvarlig prosjekterende og kommunen. Det bidrar til at kommunens inngripen ofte stopper hos ansvarlig søker, slik Byggkvalitetutvalget påpeker. Rollen til ansvarlig søker bør kanskje redefineres. · Utførende skal bygge som prosjektert. Det er minst to svakheter i dette leddet: Utførendes kravsforståelse og grensegangen mellom prosjektering og utførelse. I mange tilfeller får utførende bare beskjed om å gjøre slik eller sånn, uten noen forklaring på hvorfor. Ved utfordringer i utførelsen (mangelfull beskrivelse eller vanskelig å utføre i praksis) blir det ofte gjort modifikasjoner på prosjektert løsning som utførende tror er "innafor", men som kan føre til at krav ikke blir oppfylt. Det er også uklart hvor grensen går mellom detaljprosjektering og planlegging og tilrettelegging av arbeidet: Når rørleggeren planlegger rørinstallasjonene på baderommet, prosjekterer han da eller planlegger han bare arbeidet? Plasseringen av rørene får konsekvens for antall rørbend som igjen får konsekvens for om kravet til utskiftbarhet blir oppfylt. Det er egentlig prosjekterende som har ansvar for å oppfylle myndighetskrav, men rørstrekket mellom fordelerskap og armatur blir som regel overlatt til den utførende. Selv om ansvarlig søker skal sørge for at ingen krav faller mellom to stoler blant de prosjekterende og blant de utførende, er det en del krav som faller mellom disse to stolradene. Og i siste ende er det eneste interessante om det bygde resultatet oppfyller myndighetskravene. Kjeden fra kravstiller til ferdig byggverk har altså en rekke svake ledd. SINTEF mener at det er bedre å forsøke å styrke disse leddene, og kanskje utelate noen av dem, enn å skrote hele kjeden og satse på tiltakshaver alene. Utviklingen de seneste årene har, etter SINTEFs syn, dessverre gått i motsatt retning: · Departementets svar på ESA-domstolen var å gå fra å søke om ansvarsrett til å erklære ansvarsrett: Fra å måtte gjøre en forhåndsvurdering (om enn ofte summarisk) av samsvar mellom arbeidsoppgaver og kompetanse, må nå kommunen aktivt opprette en tilsynssak for å få innsyn i kompetansen i foretakene, og man risikerer at konklusjonen foreligger først etter at jobben er gjort og den ansvarlige ikke er tilgjengelig lenger. SINTEF mener at man hadde reelle alternativer: På samme tid ble det innført forhåndsgodkjenning av renholdsforetak med frykt for sosial dumping som argument, et argument som, så vidt vi vet, ESA-domstolen aksepterte. · Uavhengig kontroll er vingestekket: Den obligatoriske uavhengige kontrollen er redusert til noen få stikkprøver som alle aktørene kjenner (altså ingen "på tå hev-effekt"). Og kontrolløren er ikke ansvarlig for annet enn å gjennomføre stikkprøvene – lukking av avvikene er overlatt til dem som har gjort avvikene og de kan selv bestemme om de vil avvise at det er et avvik. · Tilsyn fra kommunen er fortsatt ikke – etter 23 år – kommet opp på et nivå som forutsatt i 1997. I etterpåklokskapens lys kan man si at tilsynsvirksomheten burde vært innført først, og først når den var oppe på forutsatt nivå, skulle man gått videre med reformen. Multiconsult avdekker i sin rapport at to tredeler av kommunene fører tilsyn i mindre enn fem prosent av byggesakene, og at tilsynet i hovedsak går på formaliteter og ikke realiteter. SINTEF mener at myndighetene i større grad må "kikke næringen i kortene": Det er velkjent at når regelbrudd får liten konsekvens, reduseres læringsevnen og risikoviljen øker, og det er vi ikke tjent med. · Regelbrudd får ofte også liten konsekvens i rettssystemet. SINTEF bidrar som sakkyndig i en rekke rettssaker. Vår opplevelse er at domstolene til en viss grad motarbeider offentlig regelverk. Vi opplever dessverre ofte at rettens konklusjon er som følger: "Kjære entreprenør, du har nå ført to vitner som – som har samme forhold til regelverket som deg. Det er følgelig bevist at det er vanlig å bryte krav i TEK. Siden det er vanlig, er det ingen mangel. Og siden det ikke er en mangel, blir det heller ingen erstatning til byggherren. At TEK er brutt, bryr ikke retten seg om." SINTEF er rett og slett redd for at bunnplanken i Byggkvalitetutvalgets forslag – alt ansvar på tiltakshaver – ikke holder, og hvis så er tilfelle vil hele systemet falle sammen. SINTEF mener at det er mer tjenlig å ta grep for å tette "kvalitetslekkasjene" i dagens system. Vi vil gi Byggkvalitetutvalget rett i at det er et påtrengende behov for forbedring av virkemiddelapparatet – vår omfattende og lange erfaring med skadesaker tilsier det – men vi er redd Byggkvalitetutvalget snubler allerede i rapportens første avsnitt. 1.2 En kompetent næring SINTEF er enige med Byggkvalitetutvalget i at kompetanse er avgjørende for byggkvalitet. Vi kan illustrere det med at vårt beste anslag for levetiden til et nybygd baderom er 1 til 50 år – det skyldes at det verken er materialkvaliteten eller prosjekteringen som avgjør baderommets levetid, men den håndverksmessige utførelsen. Som nevnt anser vi underkastelsen for ESA-domstolen som et alvorlig tilbakeslag for håndhevelsen av kompetansekrav til foretak. Men vi ser også at kompetansekravene med fordel kan rettes mer direkte mot de som faktisk er involvert i byggesaken, og ikke til foretaket som sådan. SINTEF finner det også betenkelig at dagens system legger opp til at ingen skal kunne generere kunnskap om hva som typisk går galt – den eneste innrapporteringen er knyttet til avvik som ikke lukkes etter uavhengig kontroll, og det handler om hvem som ikke lukker avviket, ikke hva avviket går ut på. 1.3 Effektiv kontroll og økt oppdagelsesrisiko SINTEF er ikke uenig i Byggkvalitetutvalgets vurderinger. 1.4 Et forståelig og hensiktsmessig regelverk som er lett å etterleve SINTEF er uenig i Byggkvalitetutvalgets forslag om å fjerne ansvarsrettssystemet. SINTEF kan ikke se at utvalget framfører argumenter, utover en tro på at en (ofte uprofesjonell) tiltakshaver vil være flinkere til å kjenne, forstå og etterleve byggereglene enn det profesjonelle aktører vil. SINTEF er enig i at sentral godkjenning har utspilt sin rolle og med fordel kan avvikles. Systemet med tiltaksklasser anser SINTEF i utgangspunktet som godt, men det er for svakt at det er tiltakshaver som på fritt grunnlag kan foreslå tiltaksklasse. Det bør strammes inn på, for ellers faller jo kompetansekravene også. 1.5 Opplyste bestillere Her er SINTEFs vurdering forskjellig fra Byggkvalitetutvalget: Det er forskjell på byggfeil og brudd på offentlig regelverk. Oppdragsgiver er selvfølgelig opptatt av å forhindre byggfeil, særlig de som kan føre til økonomisk eller funksjonelt tap for oppdragsgiveren. Virkemiddelapparatet handler imidlertid om å få tiltakshavere til å følge krav i offentlig regelverk som tiltakshaveren i utgangspunktet er uinteressert i å oppfylle. Da hjelper det ikke med opplysningsvirksomhet. SINTEF opplever dessverre forsikringsbransjen som mer opptatt av å holde byggskadeutbetalingene på et forutsigelig nivå enn å forhindre byggskader. SINTEF tviler derfor på om forsikringsbransjen vil komme til å spille en så stor rolle i byggkvalitetsforbedringen som Byggkvalitetutvalget synes å mene. 1.6 Det må lønne seg å levere kvalitet og være seriøs SINTEF er enig i Byggkvalitetutvalgets vurderinger. Vi kan imidlertid ikke se at refleksjonene i dette punktet kan være noe mer enn et supplement til et fungerende virkemiddelapparat. Det danske byggskadefondet ser ut til å ha hatt en god effekt i Danmark, men ordningen er (så vidt vi kjenner til) begrenset til "almennyttigt byggeri" – offentlig delfinansiert sosial boligbygging – noe vi har lite av i Norge. Det hadde nok vært bra, men kanskje politisk vanskelig salgbart i Norge, å pålegge private byggeiere en statlig forsikringsordning som betingelse for ferdigattest. Tatt i betraktning våre erfaringer med rettssystemet, er vi spørrende til om en slik ordning kun vil virke overfor fysisk påviselige skader, og ikke ha noen effekt på brudd på offentlig regelverk hvor fysisk skade enda ikke har inntruffet. Boligbyggingen – som dette er rettet mot – står imidlertid for bare en brøkdel av aktiviteten i byggenæringen. Vi mener at virkemidler bør rettes inn mot hele byggenæringen, dersom de skal bli kraftfulle. Oppsummering · Å ansvarliggjøre tiltakshaver slik Byggkvalitetutvalget foreslår, mener SINTEF Community ikke vil føre til forbedring av byggkvalitet, snarere tvert om. SINTEF Community mener det er bedre å forenkle og styrke dagens virkemiddelapparat, enn å skrote det. · SINTEF Community er positiv til grep som kan sikre at riktig kompetanse faktisk blir benyttet i tiltaket. Dette bør følges opp med grep for aggregert læring. · SINTEF Community ser det ikke som et klokt grep at ansvarsrettssystemet fjernes, da vi ikke kan se at Byggkvalitetutvalget foreslår noen god erstatning. · SINTEF Community mener at systemet for fastsettelse av tiltaksklasser (og dermed krav til kompetanse) bør strammes inn. · Sentral godkjenning kan gjerne avvikles. · SINTEF Community tror ikke at mer opplyste bestillere automatisk blir mer lovlydige bestillere. · Kvalitet og seriøsitet må lønne seg, men SINTEF Community mener at Byggkvalitetutvalgets forslag kun vil ha en begrenset effekt. Kommunal- og distriktsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
