Justis- og beredskapsdepartementet
Høringssvar – Forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften – oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen
UNICEF er FNs barnefond og verdens største hjelpeorganisasjon for barn. UNICEF Norge jobber med å sikre ivaretakelsen av FNs barnekonvensjon både globalt og i Norge.
Viser til høringsbrev datert 27.05.2020.
UNICEF Norge takker for anledningen til å komme med våre kommentarer forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften – oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen.
UNICEF Norge vil i det følgende knytte merknader til den foreslåtte beredskapshjemmelens innvirkning på barn.
FNs barnekonvensjon artikkel 3 og vurderingen av forslagets konsekvenser på barn
Forslaget som er til høring innebærer blant annet at barn som befinner seg i hjemlandet eller et annet sted, ikke vil ha rett til familiegjenforening med foreldrene som får opphold i medhold av den foreslåtte bestemmelsen før to år etter at foreldrene ble innvilget tillatelse i Norge. Det vil også innebære at asylsøkende barn som får opphold etter denne hjemmelen vil få begrenset mulighet til familiegjenforening. Departementets forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen vil altså innskrenke barns rett til familie- og privatliv etter FNs barnekonvensjon artikkel 9 og 10 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8.
På bakgrunn av dette er UNICEF Norge positiv til at departementet eksplisitt viser til FNs barnekonvensjon artikkel 3 om hensynet til barnets beste som en del av Norges internasjonale rettslige forpliktelser. Det er riktig, som departementet skriver, at denne bestemmelsen pålegger departementet å vurdere hvilke konsekvenser forslaget har på barn. Denne presiseringen er i tråd med UNICEF Norges merknader blant annet til forslag om endringer i utlendingslovgivning (Innstramninger II) av 29.desember 2015. Det er gledelig at departementet har notert seg dette. UNICEF Norge mener likevel at departementet ikke gjør en reell konsekvensvurdering når det kort fastslå at “isolert sett kan [forslaget] ha klare negative konsekvenser for barn”, og uten ytterligere drøftelse konkluderes med at “viktige samfunnshensyn og hensynet til innvandringsregulering i en situasjon med en betydelig økning i asylankomstene veier tyngre”. Som redegjort for i den nevnte tidligere høring, så krever artikkel 3 i FNs barnekonvensjon at norske myndigheter gjør en konkret vurdering av de potensielle konsekvenser den foreslåtte endringer kan ha for etterlevelsen av de øvrige forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon og andre menneskerettigheter. Vurderingsnormen i henhold til artikkel 3 beskrives av FNs barnekomitè i generell kommentar nr. 14 fra 2013:
”With regard to implementation measures, ensuring that the best interests of the child are a primary consideration in legislation and policy development and delivery at all levels of Government demands a continuous process of child rights impact assessment (CRIA) to predict the impact of any proposed law (…)”.
FNs barnekomité slår altså fast at myndighetene må gjøre en rettighetskonsekvensvurdering. I henhold til artikkel 3 har staten en positiv en plikt til å avklare hva som er til «barns beste» og synliggjøre hvordan dette hensynet er analysert og veid opp mot andre aktuelle hensyn. Det er ikke tilstrekkelig at myndighetene kort noterer seg at det ikke er til barnets beste at et gitt forslag innføres, for deretter, uten noen forklaring på hvor tungt alle relevante hensyn må veie, konkludere med at andre hensyn enn barnets beste må få avgjørende vekt. Spørsmål myndighetene må svare på i en slik situasjon er hvorfor barnets beste ikke vinner frem, mens andre hensyn gjør det.
Slik UNICEF Norge leser høringsnotat vises kun konklusjonen av departementets vekting, hvor hensynet til barnets beste ikke tilkjennes tyngst vekt, men hvordan departement kom til denne konklusjonen synliggjøres i mindre grad.
I den generelle kommentaren til artikkel 3, presiserer også FNs barnekomité at man i vurderingen om hvor tungt hensynet til barnets beste skal veie, også må hensynta om det er snakk om barn i en særlig sårbar situasjon, og trekker særlig frem barn på flukt og asylsøkende barn. Komitéen understreker at ikke bare effekten på etterlevelsen av rettighetene etter FNs barnekonvensjon skal konsekvensutredes, men også ivaretakelsen av «andre menneskerettighetsnormer knyttet til disse bestemte situasjonene» må analyseres.
I tilfeller hvor en avgjørelse vil ha stor innvirkning på et barn eller barn som gruppe, er det å forvente at myndighetene foretar en grundigere og mer rigid vurdering av barnets beste og hvordan handlingen vil innvirke på beskyttelsen av barnet. UNICEF Norge ser ikke at departementet synliggjør disse vurderingene, og mener dermed at forpliktelsene etter artikkel 3 ikke er innfridd.
Forskjellsbehandling av barn
UNICEF Norge mener at det ikke medfører riktighet når departementet konkluderer med at det er “klart at statene ikke er forpliktet til å gi personer med subsidiær beskyttelse de samme rettighetene som flyktninger”.
Barn er barn, og skal ikke utsettes for usaklig forskjellsbehandling. Dette følger av FNs barnekonvensjon artikkel 2, og er et av de absolutt ukrenkelige prinsipper konvensjonen er tuftet på. Dette medfører i praksis en positiv plikt for norske myndigheter til å oppfylle alle konvensjonsrettighetene ovenfor alle barn som befinner seg innenfor sin jurisdiksjon uten noe form for diskriminering.
Barn som får opphold i henhold til dagens utlendingslov § 28 a eller b, altså som enten anerkjennes som konvensjonsflyktninger og personer som får subsidiær beskyttelse, har i praksis det samme beskyttelsesbehovet. Et annet likhetstrekk er at begge barnegruppene er avskåret fra muligheten for å utøve familieliv i hjemlandet, og at dette er barn i ekstremt sårbare situasjoner. Det eneste som på gruppenivå skiller barna, er deres oppholdsstatus. FNs Barnekomité har eksplitt slått fast at retten til å ikke bli diskriminert også gjelder barn som ankommer et land uten følgespersoner. Ifølge komitéen er det «[s]ærlig (…) forbudt å diskriminere på grunnlag av et barns status (…) som flyktning, asylsøker eller innvandrer.» [1] Det er altså utvilsomt forbudt å forskjellsbehandle barn utelukkende på bakgrunn av deres oppholdsgrunnlag. UNICEF Norge etterspør en redegjørelse for hvorfor departementet mener den ene gruppen barns rett til familieliv skal stå sterkere enn den andre gruppens tilsvarende rettighet.
UNICEF Norge mener at det ikke er saklig og forholdsmessig grunn til å forskjellsbehandle de to gruppene barn når det gjelder rett til familieliv og tilgang til familiegjenforening.
Barns rett til familieliv
UNICEF Norge etterspør at departementet gjør en grundig analyse av de internasjonale og regionale menneskerettighetsrammene som gjelder retten til respekt for familielivet. Med henvisning til EMK artikkel 8, samt FNs barnekonvensjon artikler 9 og 10, mener UNICEF Norge at det klart at stater ikke står fritt til å fastsette regler om barns adgang til familiegjenforening og familieinnvandring.
UNICEF Norge bemerker med bekymring at den foreslåtte to-årige ventetiden i praksis kan bety at barn som får opphold basert på subsidiær beskyttelse ikke vil være i stand til å gjenforenes med sine familier uten unødig forsinkelse slik denne standarden er fastsatt av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.
Departementet understreker at hovedmålet med beredskapshjemmelen er å beskytte den norske velferdsmodellen. UNICEF Norge anerkjenner at dette kan være et legitimt formål for å gjøre innskrenkninger i rettigheter etter artikkel 8 EMK og artikkel 9 og 10 i FNs barnekonvensjon, men er av den oppfatning at departementet ikke har vist hvordan en to årig ventetid er tilstrekkelig for å nå dette målet. Det vises her også til merknaden knyttet til vurderingen av etterlevelsen av FNs barnekonvensjon artikkel 3 i lov- og forskriftsarbeid. UNICEF Norge mener det er grunn til å så tvil om at forskjellsbehandlingen av barns tilgang familiegjenforening basert på oppholdsstaus ikke er uforholdsmessig og dermed kan være i strid med internasjonal og regional lovgivning. Med den mangelfulle redegjørelsen av hvordan formålet med forskriftsendringer oppnår ønsket mål, og den mangelfulle konsekvensutredningen av hvilken effekt forskriftsendringen vil ha på etterlevelsen av barns rettigheter, mener UNICEF Norge at det er særlig graverende at departementet som et argument for å innføre endringen hevder at “effekten av tiltaket blir svært begrenset dersom dette ikke skal omfatte barn”. I et tenkt scenario hvor et lovforslag innebærer krenkelser av barns rettigheter, vil det ikke likevel være lov å innføre dette fordi man motsatt fall ikke hadde fått gjennomslag for ønsket rettsendring. Da vil menneskerettighetene Norge er forpliktet av ikke utgjøre den skansen for politikk som de er ment å sette.
Uklar terskel for å innføre beredskapshjemmel
UNICEF Norge er bekymret over at departementets forslag mangler en tydelig angivelse av når beredskapshjemmelen kan tas i bruk. Virkningen av beredskapsbestemmelsen er blant annet en sterk innskrenking av barns rett til familiegjenforening, og har store konsekvenser for etterlevelsen av FNs barnekonvensjon og EMK. I tilfelle forskriftsendringen trer i kraft, ber UNICEF Norge departementet om å ytterligere redegjøre for hvilke omstendigheter som kan utløse bruk av bestemmelsen. En tydeligere angivelse av hvilken terskel som gjelder og hvilke vurderinger som knytter seg til om denne er nådd eller ikke, vil etter UNICEF Norges syn bringe forslaget mer i tråd rettsstatsprinsipper. UNICEF Norge anmoder departementet om å legge terskel høyt, med presisering om at denne kun skal tas i bruk i alvorlige og eksepsjonelle situasjoner.
UNICEF Norges klare anmodning er at departementet forkaster forslaget som er på høring, og sikrer likebehandling av barns rett til familieliv uavhengig av oppholdsstatus.
Dersom departementet har kommentarer eller spørsmål til UNICEF Norges høringsinnspill kan disse rettes til direktør for barns rettigheter og bærekraft, Kristin Oudmayer, på e-post kristin.oudmayer@unicef.no.
Høringssvar – Forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften – oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen
UNICEF er FNs barnefond og verdens største hjelpeorganisasjon for barn. UNICEF Norge jobber med å sikre ivaretakelsen av FNs barnekonvensjon både globalt og i Norge.
Viser til høringsbrev datert 27.05.2020.
UNICEF Norge takker for anledningen til å komme med våre kommentarer forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften – oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen.
UNICEF Norge vil i det følgende knytte merknader til den foreslåtte beredskapshjemmelens innvirkning på barn.
FNs barnekonvensjon artikkel 3 og vurderingen av forslagets konsekvenser på barn
Forslaget som er til høring innebærer blant annet at barn som befinner seg i hjemlandet eller et annet sted, ikke vil ha rett til familiegjenforening med foreldrene som får opphold i medhold av den foreslåtte bestemmelsen før to år etter at foreldrene ble innvilget tillatelse i Norge. Det vil også innebære at asylsøkende barn som får opphold etter denne hjemmelen vil få begrenset mulighet til familiegjenforening. Departementets forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen vil altså innskrenke barns rett til familie- og privatliv etter FNs barnekonvensjon artikkel 9 og 10 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8.
På bakgrunn av dette er UNICEF Norge positiv til at departementet eksplisitt viser til FNs barnekonvensjon artikkel 3 om hensynet til barnets beste som en del av Norges internasjonale rettslige forpliktelser. Det er riktig, som departementet skriver, at denne bestemmelsen pålegger departementet å vurdere hvilke konsekvenser forslaget har på barn. Denne presiseringen er i tråd med UNICEF Norges merknader blant annet til forslag om endringer i utlendingslovgivning (Innstramninger II) av 29.desember 2015. Det er gledelig at departementet har notert seg dette. UNICEF Norge mener likevel at departementet ikke gjør en reell konsekvensvurdering når det kort fastslå at “isolert sett kan [forslaget] ha klare negative konsekvenser for barn”, og uten ytterligere drøftelse konkluderes med at “viktige samfunnshensyn og hensynet til innvandringsregulering i en situasjon med en betydelig økning i asylankomstene veier tyngre”. Som redegjort for i den nevnte tidligere høring, så krever artikkel 3 i FNs barnekonvensjon at norske myndigheter gjør en konkret vurdering av de potensielle konsekvenser den foreslåtte endringer kan ha for etterlevelsen av de øvrige forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon og andre menneskerettigheter. Vurderingsnormen i henhold til artikkel 3 beskrives av FNs barnekomitè i generell kommentar nr. 14 fra 2013:
”With regard to implementation measures, ensuring that the best interests of the child are a primary consideration in legislation and policy development and delivery at all levels of Government demands a continuous process of child rights impact assessment (CRIA) to predict the impact of any proposed law (…)”.
FNs barnekomité slår altså fast at myndighetene må gjøre en rettighetskonsekvensvurdering. I henhold til artikkel 3 har staten en positiv en plikt til å avklare hva som er til «barns beste» og synliggjøre hvordan dette hensynet er analysert og veid opp mot andre aktuelle hensyn. Det er ikke tilstrekkelig at myndighetene kort noterer seg at det ikke er til barnets beste at et gitt forslag innføres, for deretter, uten noen forklaring på hvor tungt alle relevante hensyn må veie, konkludere med at andre hensyn enn barnets beste må få avgjørende vekt. Spørsmål myndighetene må svare på i en slik situasjon er hvorfor barnets beste ikke vinner frem, mens andre hensyn gjør det.
Slik UNICEF Norge leser høringsnotat vises kun konklusjonen av departementets vekting, hvor hensynet til barnets beste ikke tilkjennes tyngst vekt, men hvordan departement kom til denne konklusjonen synliggjøres i mindre grad.
I den generelle kommentaren til artikkel 3, presiserer også FNs barnekomité at man i vurderingen om hvor tungt hensynet til barnets beste skal veie, også må hensynta om det er snakk om barn i en særlig sårbar situasjon, og trekker særlig frem barn på flukt og asylsøkende barn. Komitéen understreker at ikke bare effekten på etterlevelsen av rettighetene etter FNs barnekonvensjon skal konsekvensutredes, men også ivaretakelsen av «andre menneskerettighetsnormer knyttet til disse bestemte situasjonene» må analyseres.
I tilfeller hvor en avgjørelse vil ha stor innvirkning på et barn eller barn som gruppe, er det å forvente at myndighetene foretar en grundigere og mer rigid vurdering av barnets beste og hvordan handlingen vil innvirke på beskyttelsen av barnet. UNICEF Norge ser ikke at departementet synliggjør disse vurderingene, og mener dermed at forpliktelsene etter artikkel 3 ikke er innfridd.
Forskjellsbehandling av barn
UNICEF Norge mener at det ikke medfører riktighet når departementet konkluderer med at det er “klart at statene ikke er forpliktet til å gi personer med subsidiær beskyttelse de samme rettighetene som flyktninger”.
Barn er barn, og skal ikke utsettes for usaklig forskjellsbehandling. Dette følger av FNs barnekonvensjon artikkel 2, og er et av de absolutt ukrenkelige prinsipper konvensjonen er tuftet på. Dette medfører i praksis en positiv plikt for norske myndigheter til å oppfylle alle konvensjonsrettighetene ovenfor alle barn som befinner seg innenfor sin jurisdiksjon uten noe form for diskriminering.
Barn som får opphold i henhold til dagens utlendingslov § 28 a eller b, altså som enten anerkjennes som konvensjonsflyktninger og personer som får subsidiær beskyttelse, har i praksis det samme beskyttelsesbehovet. Et annet likhetstrekk er at begge barnegruppene er avskåret fra muligheten for å utøve familieliv i hjemlandet, og at dette er barn i ekstremt sårbare situasjoner. Det eneste som på gruppenivå skiller barna, er deres oppholdsstatus. FNs Barnekomité har eksplitt slått fast at retten til å ikke bli diskriminert også gjelder barn som ankommer et land uten følgespersoner. Ifølge komitéen er det «[s]ærlig (…) forbudt å diskriminere på grunnlag av et barns status (…) som flyktning, asylsøker eller innvandrer.» [1] Det er altså utvilsomt forbudt å forskjellsbehandle barn utelukkende på bakgrunn av deres oppholdsgrunnlag. UNICEF Norge etterspør en redegjørelse for hvorfor departementet mener den ene gruppen barns rett til familieliv skal stå sterkere enn den andre gruppens tilsvarende rettighet.
UNICEF Norge mener at det ikke er saklig og forholdsmessig grunn til å forskjellsbehandle de to gruppene barn når det gjelder rett til familieliv og tilgang til familiegjenforening.
Barns rett til familieliv
UNICEF Norge etterspør at departementet gjør en grundig analyse av de internasjonale og regionale menneskerettighetsrammene som gjelder retten til respekt for familielivet. Med henvisning til EMK artikkel 8, samt FNs barnekonvensjon artikler 9 og 10, mener UNICEF Norge at det klart at stater ikke står fritt til å fastsette regler om barns adgang til familiegjenforening og familieinnvandring.
UNICEF Norge bemerker med bekymring at den foreslåtte to-årige ventetiden i praksis kan bety at barn som får opphold basert på subsidiær beskyttelse ikke vil være i stand til å gjenforenes med sine familier uten unødig forsinkelse slik denne standarden er fastsatt av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.
Departementet understreker at hovedmålet med beredskapshjemmelen er å beskytte den norske velferdsmodellen. UNICEF Norge anerkjenner at dette kan være et legitimt formål for å gjøre innskrenkninger i rettigheter etter artikkel 8 EMK og artikkel 9 og 10 i FNs barnekonvensjon, men er av den oppfatning at departementet ikke har vist hvordan en to årig ventetid er tilstrekkelig for å nå dette målet. Det vises her også til merknaden knyttet til vurderingen av etterlevelsen av FNs barnekonvensjon artikkel 3 i lov- og forskriftsarbeid. UNICEF Norge mener det er grunn til å så tvil om at forskjellsbehandlingen av barns tilgang familiegjenforening basert på oppholdsstaus ikke er uforholdsmessig og dermed kan være i strid med internasjonal og regional lovgivning. Med den mangelfulle redegjørelsen av hvordan formålet med forskriftsendringer oppnår ønsket mål, og den mangelfulle konsekvensutredningen av hvilken effekt forskriftsendringen vil ha på etterlevelsen av barns rettigheter, mener UNICEF Norge at det er særlig graverende at departementet som et argument for å innføre endringen hevder at “effekten av tiltaket blir svært begrenset dersom dette ikke skal omfatte barn”. I et tenkt scenario hvor et lovforslag innebærer krenkelser av barns rettigheter, vil det ikke likevel være lov å innføre dette fordi man motsatt fall ikke hadde fått gjennomslag for ønsket rettsendring. Da vil menneskerettighetene Norge er forpliktet av ikke utgjøre den skansen for politikk som de er ment å sette.
Uklar terskel for å innføre beredskapshjemmel
UNICEF Norge er bekymret over at departementets forslag mangler en tydelig angivelse av når beredskapshjemmelen kan tas i bruk. Virkningen av beredskapsbestemmelsen er blant annet en sterk innskrenking av barns rett til familiegjenforening, og har store konsekvenser for etterlevelsen av FNs barnekonvensjon og EMK. I tilfelle forskriftsendringen trer i kraft, ber UNICEF Norge departementet om å ytterligere redegjøre for hvilke omstendigheter som kan utløse bruk av bestemmelsen. En tydeligere angivelse av hvilken terskel som gjelder og hvilke vurderinger som knytter seg til om denne er nådd eller ikke, vil etter UNICEF Norges syn bringe forslaget mer i tråd rettsstatsprinsipper. UNICEF Norge anmoder departementet om å legge terskel høyt, med presisering om at denne kun skal tas i bruk i alvorlige og eksepsjonelle situasjoner.
UNICEF Norges klare anmodning er at departementet forkaster forslaget som er på høring, og sikrer likebehandling av barns rett til familieliv uavhengig av oppholdsstatus.
Dersom departementet har kommentarer eller spørsmål til UNICEF Norges høringsinnspill kan disse rettes til direktør for barns rettigheter og bærekraft, Kristin Oudmayer, på e-post kristin.oudmayer@unicef.no.
Med vennlig hilsen
Camilla Viken
Camilla Viken