Dato: 26.06.2020 Samferdselsdepartementet Vår dato 26.06.2020 Postboks 8010 Dep Deres dato 0030 Oslo Vår referanse TL Deres referanse NASJONAL TRANSPORTPLAN 2022-2033: HØRING AV TRANSPORTVIRKSOMHETENES SVAR PÅ OPPDRAG FRA SAMFERDSELSDEPARTEMENTET Det vises til høringsbrev med en rekke høringsnotater av 18. mars 2020. NHO Luftfart vil kommentere Avinors innspill vedrørende temaet "Meir infrastruktur for pengane og effektiv ressursbruk". Utover dette håper NHO Luftfart det kan etableres en dialog med departementet etter sommeren om noen temaer som ikke minst aktualiseres som følge av konsekvensene av korona pandemien. Det er bra at Avinor skisserer ulike tiltak for effektivisering av egen virksomhet. Norsk luftfart er prisgitt at Avinor leverer gode og effektive tjenester. Mange av tiltakene som er gjennomgått i innspillet fra Avinor har bransjen hørt om i mange år, men kostnadene i selskapet har likevel økt. Besparingsprogrammene har vært knyttet opp til en planlagt finansiell virksomhetsplan, ikke en faktisk kostnadsreduksjon. Riksrevisjonen har nylig også konkludert med at kostnadsveksten i Avinor har vært for høy, en rekke investeringsprosjekter har blitt for kostbare, og at Samferdselsdepartementets oppfølging har vært for svak. Dette til tross for at selskapet har overoppfylt egne effektiviseringsprogram. Etter NHO Luftfarts oppfatning er den grunnleggende utfordringen at Avinor har tilnærmet monopol, og med utstrakt krys-subsidiering gjør dette det krevende å styre selskapet. Vi er derfor særdeles bekymret for det langsiktige perspektivet for Avinor, ikke minst som følge av konsekvensene av korona pandemien. I tillegg til at kostnadsutviklingen ikke har vært god nok, ser vi at kommersielle/tax free inntektene er betydelig mer usikre på lengre sikt, i tillegg til at det planlegges flere nye, ulønnsomme lufthavn-prosjekter som vil svekke Avinors økonomi ytterligere. Avinor har derfor som følge av korona pandemien igangsatt planlegging av et nytt kostnadsreduksjonsprogram, betydelig større enn tidligere planer, men dette blir da nok et program som skal gjennomføres innenfor selskapets gjeldende styringsstruktur, og NHO Luftfart er sterkt i tvil om gjennomføringsstyrken er tilstrekkelig i selskapet. NHO Luftfarts grunnleggende synspunkter er som følger: i) Etter vår oppfatning er det en grunnleggende systemsvakhet i styringen av monopolselskapet Avinor. Vi har ved en rekke anledninger tatt opp at Avinor har svake incentiver for effektivisering av egen virksomhet, og at dagens styringsstruktur av selskapet er utilstrekkelig. Samferdselsdepartementets styring av Avinor er basert på prinsipper (avkastningsmål, krav til egenkapitalandel og utbytte) som er vel egnet for bedrifter hvor ledelse og styre delegeres rett til å ta beslutninger innenfor de begrensninger styringsprinsippene fastsetter – og hvor bedriften opererer i markeder med fungerende konkurranse mellom ulike aktører. Slik er det ikke i Avinor. Muligheten til utnyttelse av monopolmakt og det sterke innslaget av krys-subsidiering reduserer eller opphever virkningen av disse styringsprinsippene for Avinor. Det kan være mulig å få en konsernledelse til å styre etter summen av disse incentivene, men utfordringene vil øke nedover i organisasjonen etter hvert som sammenhengen mellom egne beslutninger og bedriftens mål blir mindre. Styret har derfor et særskilt ansvar for å sikre at selskapets effektivitet utvikles best mulig. Lufthavner er i sin karakter et naturlig monopol, med store stordriftsfordeler. Likevel viser den økonomiske utviklingen av Avinor over tid en foruroligende vekst i kostnadsnivået, og det er grunn til å anta at en raskt økende inntektsside etter etableringen av Avinor som selskap i 2003 har bidratt til å kamuflere en sterk kostnadsvekst i Avinor. Dette bekreftes av Riksrevisjonen. NHO Luftfart har tidligere oversendt en rapport til Samferdselsdepartementet utarbeidet av Vista Analyse, som skisserer forslag til endringer i styringsstrukturen i Avinor. Vi viser til denne rapporten for eventuell oppfølging. ii) Den økonomiske reguleringen skjer i dag gjennom fastsetting av det såkalte rammevedtaket (inntektsrammen) som skal danne grunnlaget for fastsettingen av lufthavnavgiftene. Det er her man kan operasjonalisere krav til produktiviteten, og sette begrensninger for hvordan Avinor kan sette prisene for egne tjenester. I praksis har Avinor frem til nå i stor grad satt prisene selv (regulert seg selv). I den grad Samferdselsdepartementet (som regulator) ikke finner åpenbare feil i Avinors materiale, og bransjen ikke kan motbevise tallene, så blir Avinors forslag godtatt. Det betyr at ingen i praksis stiller krav utover det Avinor ønsker å pålegge seg selv. Som Riksrevisjonen påpeker har kostnadsutviklingen i Avinor de siste årene vært høy, men den økonomiske reguleringen har reelt sett ingen innflytelse på Avinors kostnadsbruk. Riksrevisjonen dokumenterer blant annet et svært høyt lønnsnivå i Avinor, men den økonomiske reguleringen gir ingen incentiver for å redusere dette. Tvert imot, så lenge kostnaden kan dokumenteres, er den formelt sett akseptert som beregningsgrunnlag for avgiftene. De siste årene har likevel utviklingen av avgiftsnivået vært "akseptable", men det er fordi norsk økonomi og inntjeningen til Avinor har gått noenlunde greit. Den dagen det butter, som vi nå ser med korona pandemien, har vi et problem. Når flytrafikken (volumet) stopper opp, slår dette også ut på de kommersielle inntektene, og da sitter man bare med ett virkemiddel – satsene for lufthavnavgiftene. Vi er derfor bekymret for hvordan dette regimet vil virke fremover. Vi opplever at Avinor ikke blir reelt (økonomisk) regulert, og at bransjens synspunkter ikke når frem. Vårt ønske er at prosessen forbedres, og gjerne med det som resultat at vi også får en langsiktig avtale med selskapet. Vi trenger en sterk "regulatorisk klo". Vi opplever det som en utfordring at Samferdselsdepartementet både er eier og økonomisk regulator – en dobbeltrolle som selvfølgelig er vanskelig å håndtere. Intern fordeling av ansvaret er selvfølgelig et skritt i riktig retning, men etter vår vurdering ikke tilstrekkelig. God eierstyring har til formål å ivareta aksjonærenes interesser, gjennom å sikre verdiutviklingen i selskapet og åpenhet og tillit mot kapitalmarkedet. Eller sagt mer direkte; et ønske om å gode økonomiske resultater (øke verdiene) og ikke minst sikre mulighetene for nye investeringer. En økonomisk regulering skal på et vis gjøre det motsatte – nemlig bidra til at drift og utvikling av lufthavnnettet skjer på en samfunnsmessig rasjonell og effektiv måte. Eller sagt på en annen måte – slanke selskapet og gjøre det mer effektivt. Dagens ordning, med eierskapsansvaret og den økonomiske reguleringen på en og samme hånd (departement), er altså prinsipielt utfordrende. Men det er Samferdselsdepartementets praktisering av det nye direktivet for fastsetting av lufthavnavgifter som gjør oss mest bekymret. Hvilke kriterier er det man baserer seg på? Dersom man ikke finner en bedre prosess og regulering av dette bør man vurdere å skille rollene, dvs at fastsetting av nivået på lufthavnavgiftene bør settes av en uavhengig instans – så som Næringsdepartementet eller en egen reguleringsinstans for formålet. Vi er usikre på om Avinor reguleres strengt nok, noe også Riksrevisjonen klart har påtalt. iii) Omfanget av Avinors investeringer har økt mye de siste årene, og selskapet har planer om å gjennomføre flere større lufthavnprosjekter som norske flyselskaper ikke har bruk for. Dette er prosjekter som både er bedrifts- og samfunnsøkonomisk svært dårlige, og som vil påføre flyselskapene høyere avgifter. Avinor vil få betydelig høyere kapitalkostnader, og med statens avkastningspolitikk vil kapitalkostnadene i beregningsgrunnlaget for lufthavnavgiftene øke vesentlig også der investeringen i seg selv isolert sett gir negativ avkastning for selskapet. Omfanget av krys-subsidiering vil øke, med en økt belastning for de konkurranseutsatte flyselskapene som resultat. Med de perspektiver vi ser for utviklingen av luftfartsmarkedet fremover blir dette helt feil. NHO Luftfart mener at flyselskapene, som er de primære brukerne av Avinors lufthavner, i sterkere grad må trekkes inn i beslutningsprosessene omkring større utbyggingsprosjekter i Avinor. Dette gjelder både utbyggingsprosjekter på eksisterende lufthavner, og ikke minst nye lufthavnprosjekter. Vi viser ellers til bransjens konkrete innspill i de ulike sakene, men vil spesielt vise til våre innspill om lokalisering av ny større lufthavn på Helgeland, hvor blant annet ny innflygningsteknologi nå kan gjøre det mulig med en mer hensiktsmessig lokalisering enn nåværende planer om bygging av storflyplass i Mo i Rana. Dette er åpenbart en feilinvestering med betydelig sløsing av fellesskapets midler, uten at flyselskapene ser behov for en slik investering. Konsekvensen av koronapandemien er åpenbart en betydelig svikt i flytrafikken, og en forholdvis lang gjenopphenting over flere år. Dette betyr at Avinor må revurdere grunnlaget for hele sin investeringsportefølje, og det bør skje i nær dialog med brukerne av lufthavnene. iv) Et klart eieransvar er å sikre at Avinor konsentrerer seg om kjernevirksomheten, som er å eie, drifte og utvikle lufthavn- og flysikringstjenestene. Ikke minst som monopolselskap er det viktig at eier sikrer at selskapet har stødig fokus på kjerneområdene, jf også vedtektsbestemmelsene. Det er lett for slike selskaper "å gli ut" på nye områder, og vi støtter at Avinor skal begrense aktiviteten innenfor f.eks utvikling av eiendom og ekstern konsulentvirksomhet, ref også siste eiermelding. Det er imidlertid nedslående å lese i Riksrevisjonen rapport at Avinor bruker 108 mill kr til markedsføring og profilering, og vi stiller spørsmål ved hvorfor et monopolselskap som Avinor skal markedsføre seg selv. v) Bransjen mener at det er helt nødvendig med mer konkurranseutsetting av tjenester i Avinor, og støtter regjeringens intensjon på dette området. Dette er viktig for reelt å "benchmarke" Avinors egen virksomhet, og ikke minst å stimulere effektiviteten både på konkurranseutsatte og gjenværende oppgaver/tjenester. Eksempelvis er det viktig at Avinor tilpasser enklere og billigere løsninger på mindre lufthavner, og ikke lager landsdekkende standarder dimensjonert etter de største lufthavnene. Dette skjer ikke uten at incentivene er sterke nok. Hvorfor skal en lufthavnsjef effektivisere når han uansett får dekket sitt underskudd? Vi støtter derfor regjeringens arbeid med en del strukturelle/organisatoriske grep for å utvikle og effektivisere virksomheten. Stikkordsmessig kan nevnes; - Konkurranseutsetting av tårn, men dette må intensiveres, jf nedenfor - Nye teknologi og sentralisering innen flysikring, ref spesielt Remote Towers - Konkurranseutsette brann og havari oppgaver - Forsøksprosjekt med konkurranseutsetting av lufthavndrift, jf eks. Haugesund - Behov for samordning av virksomhet på mindre flyplasser. Vi støtter også at Samferdselsdepartementet iverksetter nye bench mark studier, og at man styrker kunnskapsgrunnlaget og fokus på selskapets drift og effektivitet. Dette er imidlertid bare et supplement. En undersøkelse i seg selv gir ikke mye forbedret effektivitet. vi) Flysikringsvirksomheten i Norge har historisk vært preget av jevnt økende kostnader og ustabilitet i tjenesteutøvelsen. Regjeringen foreslo i siste eiermelding om Avinor delvis konkurranseutsetting av tårntjenestene, men ikke for underveistjenesten. NHO Luftfart er i prinsippet enig i dette skillet mellom de to tjenesteområdene. Vi mener imidlertid at behovet for konkurranseutsetting av tårntjenesten er stort, og at regjeringen har brukt alt for lang tid med å komme i gang med denne prosessen. Den private lufthavnen på Torp har konkurranseutsatt tjenesten, og etter sigende oppnådd en besparelse på over 30% i forhold til tidligere kostnadsnivå. Tilsvarende effekt er hentet ut fra konkurranse på Kjevik og Vigra, noe som viser at slik konkurranseutsetting kan gi gode resultater. Vi mangler imidlertid en masterplan for konkurranseutsettingen med omfang og tidsplan. Dette gjør markedet forutsigbart og attraktivt for nye aktører, og vil stimulere til en fungerende konkurranse og reelle forbedringer. Potensialet for besparelser er etter vår vurdering betydelig, og dette aktualiseres ytterligere nå i kjølvannet av korona pandemien. Så har vi registrert regjeringens ønske om å prioritere arbeidet med å etablere fjernstyrte tårn på de mindre flyplassene, og at 15 lufthavner skulle bli fjernstyrt fra et senter i Bodø i perioden 2017-2020. Dette skal gi en reduksjon i driftskostnadene på 30-40% og bedre driftsstabilitet. I fase 2 vil ytterligere 10-20 lufthavner knyttes til opplegget. Dette skal gi 40-50% lavere priser på alle lufthavnen. Fra 2024 skal den fjernstyrte tårndriften konkurranseutsettes. Nå opplever vi at dette er betydelig forsinket – etter sigende med mer enn ett og et halvt år. NHO Luftfart støtter arbeidet med å etablere fjernstyrte tårn på mindre lufthavner, dvs primært på såkalte AFIS lufthavner (ca 30 stykker). Vi har videre merket oss at flere i bransjen har påpekt at fjernstyrte tårn er uprøvd teknologi med høy risiko, med usikkert potensiale for effektivisering. Vi har så langt valgt å ta Avinor på ordet, og lagt til grunn at Avinor faktisk oppnår den reduksjon i prisene som er lagt til grunn i eiermeldingen. Nå er vi i tvil. Samtidig er det imidlertid etter vår vurdering god grunn til å ikke «legge alle egg i en kurv», og vi ønsker at Avinor parallelt må kunne intensivere arbeidet med opplegg og organisering for konkurranseutsetting av større tårn. Vi støtter derfor at tårnvirksomheten ved de øvrige ca 15 lufthavnene settes ut på anbud, og at dette skjer suksessivt slik blant annet konsulentselskapet Helios har skissert. For oss kan det virke som om konkurranseutsettingen unødig innskrenkes og forsinkes pga prioriteringen av RTC (som nå viser seg å bli betydelig forsinket). Dette er ikke akseptabelt, og vi ber departementet om å følge opp dette. For å få til en uhildet og virkningsfull konkurranse er det etter vår vurdering en forutsetning å skille Avinor Flysikring AS ut fra konsernet Avinor. Dersom flysikring organisatorisk forblir en del av konsernet vil man ikke oppnå et reelt kunde-leverandørforhold mellom lufthavnene som kjøper og Avinor Flysikring som leverandør av tjenester. Det er positivt at Samferdselsdepartementet mener det samme, men arbeidet må intensiveres. NHO Luftfart mener at Avinor Flysikring skal kunne konkurrere om oppdrag i utlandet når hjemmemarkedet i Norge åpnes for konkurranse. Dette vil bidra til å utvikle konkurransekraften i selskapet – i et marked som blir mer og mer konkurranseutsatt internasjonalt. vii) Bransjen har ved gjentatte anledninger tatt opp at kostnadene til en rekke samfunnspålagte oppgaver må dekkes av rette bruker. Etter vår oppfatning skal helsevesenet betale for kostnader til ambulanse mv, justissektoren for kostnader knyttet til søk og redning, faktiske brukere for luftsportsaktivitet, og Forsvaret for militær virksomhet. Det siste er slått klart fast i forrige eiermelding, hvor det sies at; Forsvaret skal betale for de kostnader selskapet (Avinor) blir påført ved å yte lufthavn- og flysikringstjenester. Dette kan ikke misforstås, og det blir helt feil at Forsvaret skal betale en luftfartsavgift på linje med sivil luftfart. Dette betyr at Forsvaret ikke belastes de faktiske kostnader ved sin aktivitet på Avinors lufthavner, men subsidieres gjennom kommersielle inntekter fra blant annet salg av alkohol, parfyme, tobakk mv. Dette er inntekter skapt av den sivile flytrafikken, og ordningen påfører sivil luftfart en tilsvarende høyere kostnad og avgiftsbelastning. Dette er ikke akseptabelt. viii) Til slutt vil vi også nevne at Sandefjord lufthavn, Torp har en viktig rolle for regional utvikling i området Vestfold – Telemark samt deler av Agder og Viken. Som internasjonal flyplass utenfor det statlige eide Avinor, er Torp avhengig av gode og forutsigbare konkurransebetingelser. Torp er primært en tilbudsstyrt lufthavn. Rutetilbudet er tidvis skjørt, hvilket innebærer at det ikke bør forekomme forskjellsbehandling som f.eks. støtteordninger til andre konkurrerende flyplasser eller flyplasser innenfor samme region. Bygging av dobbeltsporet Inter Citybane med jernbanestasjon i gangavstand til flyplassterminal vil være et svært viktig grep for å tilrettelegge for en videre sunn drift og samtidig til å redusere klimaavtrykket fra tilbringertjenesten. NHO Luftfart anmoder departementet om å ta med seg våre synspunkter i det videre arbeidet med NTP 2022-2033, og imøteser oppfølgingen. Med hilsen NHO Luftfart Torbjørn Lothe Administrerende direktør Samferdselsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
