Partilovnemnda

Det vises til høringsnotat av 18. februar fra Kommunal og distriktsdepartementet om forslag til endringer i lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven). Partilovnemnda takker for anledningen til å komme med innspill. Nemnda har drøftet forslagene i møte 31. mars og står samlet bak dette innspillet.

Nemnda ser det som gledelig at departementet har fulgt opp anmodningsvedtaket fra Stortinget 5. oktober 2023 og det påfølgende brevet fra nemnda 18. desember 2023 om å etablere lovgrunnlag som kan gjøre det mulig å få større åpenhet om bakenforliggende givere. Nemnda mener initiativet til lovendring også kan bidra til å forebygge at skjulte bidrag fra internasjonale aktører, deriblant fremveksten av påvirkningsoperasjoner som kan arbeide for å skape politisk splittelse i flere land, kan få innflytelse ved norske stortingsvalg.

Nemnda noterer seg også forslaget til oppjustering av terskelverdiene i loven for når partier og partiledd har regnskapsplikt, bokføringsplikt og innberetningsplikt i tråd med utviklingen i konsumprisindeksen. Nemnda har ikke merknader til denne delen av høringsnotatet.

Nemndas innspill er knyttet til forslagene til endringer i partiloven for å skape åpenhet om bakenforliggende givere i høringsnotatets punkt 3. Lovforslaget vil synliggjøre for allmennheten at lovens intensjon om åpenhet også gjelder for givere som yter bidrag via mellommenn. Det trekkes også opp nærmere rammer for partienes undersøkelses- og dokumentasjonsplikt når det gjelder identiteten til slike bakenforliggende givere. Initiativet vil kunne skape bedre samsvar mellom lovens formål og lovens regulering av partienes rett til å motta bidrag enn det som er tilfelle i dag. Nemnda ønsker å peke på innvendinger som kan reises mot utformingen av lovforslaget og vil også komme med noen alternative forslag til innretning av lovendringene.

Innledningsvis vil nemnda påpeke at partiloven skal balansere hensynet til å sikre tillitvekkende rammer for partifinansieringen mot hensynet til partienes autonomi. Et lovfestet, detaljert og rigid system for åpenhet om alle pengestrømmer til partiene vil fort gå på akkord med viktige prinsipper om at partiene skal være uavhengige av myndighetene. Samtidig er det ikke enkelt å stanse en partipraksis som fraviker ideelle fordringer dersom fordringene ikke kommer til uttrykk som påbud eller forbud i loven. For å sikre den frivillige etterlevelse av loven som partifinansieringen er avhengig av, må påbud og forbud ikke fremstå som for byrdefulle og ha et så klart og forståelig innhold som mulig.

Nemnda vil i dette innspillet belyse seks ulike innvendinger til regelforslaget fra departementet:

Partilovnemnda redegjør mer detaljert for disse innvendingene nedenfor og vil i noen av tilfellene komme med alternative forslag. Nemnda vil også forslå at departementet vurderer om andre deler av lovverket kan og bør tas i bruk for å kunne regulere bidragsyterne direkte.

Som departementet påpeker på s. 11 i høringsnotatet har bidragsytere ingen plikter etter loven. Det er partiene som har plikt til å rapportere bidrag og som er direkte adressat for den nye foreslåtte plikten til å sikre åpenhet om identiteten til en giver som gir sitt bidrag via et mellomledd. Dette viderefører dagens system der det forutsettes å være i partienes egen interesse at lovens formål om åpenhet om pengestrømmer til partifinansiering blir realisert. Nye partier kommer stadig til og «partikulturen» varierer fra parti til parti. I praksis har det vist seg at partiene kan ha forskjellig syn på om lovens intensjon om åpenhet innebærer at partiene bør offentliggjøre identiteten til indirekte givere av eget tiltak. I forslaget blir partiene pålagt å sikre dette.

Partilovnemnda antar at lovforslaget vil kunne sikre noe større åpenhet om bakenforliggende givere enn i dag og følger departementet i løsningen om å knytte undersøkelsesplikter til første bakenforliggende ledd. Dette vil rydde opp i dagens uklarheter knyttet til innsamlingsaksjoner for partistøtte som ikke vil opplyse til partiene hvem giverne er og ikke kan sikre at lovens forbudsregler blir fulgt.

Samtidig forhindrer forslaget ikke bruk av mellommenn til å omgå regelverket på samme måte som i dag. Penger kan skifte hender i mange ledd før de når partiorganisasjonen eller partileddet de er innsamlet til. Når det har blitt etablert organisasjoner som tar imot pengedonasjoner til partier under løfte om anonymitet, er dette et uttrykk for at det fins givere som ikke ønsker den åpenheten som loven forutsetter og som det er politisk enighet om at skal kreves. Givere som ønsker å være anonyme vil ha full anledning til å benytte en mellomliggende giver som bidragsyter til en innsamlingsorganisasjon for selv å slippe unna identifikasjonskravet. Mulighetene for anonyme donasjoner via mellommenn vil altså ikke bli stengt, bare vanskeliggjort.

Partilovnemnda finner det vanskelig å få bukt med dette problemet gjennom regulering av partienes plikter alene og kan dermed vanskelig se at problemet kan løses innenfor rammen av partiloven. Dette utdypes avslutningsvis i pkt. 3 nedenfor. Nemnda vurderer forslaget fra departementet som et skritt i riktig retning og antar at krav om kunnskap om første ledd av bakenforliggende givere er det beste man kan få til innenfor partilovens ramme.

I merknadene til forslaget til nytt femte ledd i partiloven § 20 er det presisert at bidragsytere til beløp som overskrider beløpsgrensene i §§ 18 fjerde ledd eller § 20 første ledd skal identifiseres, men at det ikke skal innberettes «hvor mye den enkelte bakenforliggende giver har gitt i bidrag». I høringsnotatet er denne løsningen begrunnet med at organisasjoner som samler inn penger for det formål å støtte politiske partier, kan benytte innsamlede midler til annet arbeid for å yte støtte. Når det «ikke nødvendigvis [vil] være et en-til-en-forhold mellom beløpene fra organisasjonens bidragsytere og beløpet organisasjonen har gitt som bidrag til det politiske paritet», mener departementet at det er tilstrekkelig at partiene oppgir navneliste på hvem som har bidratt, ikke beløpene den enkelte har bidratt med.

Partilovnemnda stiller seg skeptisk til løsningen departementet har valgt og begrunnelsen som er gitt på dette punktet. Det er ikke likegyldig om et bidrag er på 1 krone eller flere millioner kroner. Partilovens prinsipp om beløpsgrenser for å kreve åpenhet viser at beløpenes størrelse generelt er ansett for å ha betydning når partistøtten skal gjøres transparent. Dette handler om å synliggjøre maktforhold og maktkonsentrasjon i privatfinansiering av politiske partier. Dersom det står mange givere bak et bidrag, vil en lang navneliste med givere kunne tilsløre om enkelte aktører har større økonomisk påvirkningskraft enn andre. Givere kan ha bidratt med svært forskjellige beløp, og allmennheten bør ikke bare kunne gjøre seg kjent med hvilke bakenforliggende givere som har bidratt med beløp over lovens terskel for identifisering, men også med hvilke beløp givere av bidrag over terskelverdiene for identifikasjon i loven står bak.

Det faktum at organisasjonen kan ha benyttet innsamlede midler til annet arbeid for å yte støtte, slik at ikke hele summen som er gitt fra den enkelte inngår i det beløpet som partiet mottar som bidrag, kan etter nemndas syn ikke begrunne et generelt unntak fra prinsippet om åpenhet om bidrag av beløp over en viss verdi.

Partilovnemnda vil påpeke at midler som er benyttet til annet arbeid for å yte støtte, for eksempel reklamekampanjer e.l., vil være innberetningspliktig for partiet som naturalytelse. Partiene må ha like store plikter til å gjøre seg kjent med indirekte bidragsytere av naturalytelser som av pengegaver. Dersom lovens system skal etterleves, må partiene dermed også undersøke og kreve dokumentasjon fra mellommenn på om partiet har mottatt bidrag i form av naturalytelser fra bakenforliggende givere. Det vil svekke åpenheten i systemet om delbidrag i form av naturalytelser kan holdes skjult av innsamlingsorganisasjonene.

Partienes plikt til å kjenne bakenforliggende givere til juridiske personer som opptrer som mellommenn for partifinansiering er i forslaget begrenset til personer «som har som formål eller som en vesentlig del av sin virksomhet å støtte politiske partier økonomisk». Partilovnemnda er stiller spørsmål ved om vilkårene som er oppstilt for å avgrense kretsen av juridiske personer som utløser undersøkelsesplikten bidrar til en unødig komplisering av en regelendring som først og fremst er motivert av et ønske om å skape åpenhet om aksjonsgrupper for innsamling av midler til politiske partier.

Personkretsen er begrenset av et formålskrav som ikke trenger å gjelde hele virksomheten. Det er nok at den juridiske personen har som «vesentlig del av sin virksomhet å støtte politiske partier». Den juridiske personen kan altså ha mange andre formål enn å støtte politiske partier, men partistøtte må være en «vesentlig del» av aktiviteten. I merknadene til bestemmelsen er det uttalt at det ikke er noe krav om at mer enn halvparten av virksomhetens midler må gis i støtte til politiske partier eller partiledd: «Det er nok at betydelige deler av virksomhetens midler går til slik støtte». Det er videre sagt at «det skal mindre til for å anse «vesentlighetsvilkåret» oppfylt der de øvrige delene av virksomheten i stor grad består av å søke å påvirke hvordan velgerne skal stemme, enn der den øvrige aktiviteten ikke er av slik karakter» (s. 17).

Personkretsen av juridiske personer som utløser undersøkelsesplikt og plikt til å skaffe dokumentasjon på bakenforliggende givere er avgrenset av svært skjønnsmessige kriterier. Dette kan etter nemndas syn invitere til organisasjonsmessige tilpasninger for å omgå regelverket av en type vi ikke har sett før. Dersom innsamlingsorganisasjoner etableres som en mindre del av en annen virksomhet, vil kravet om å undersøke og dokumentere bakenforliggende givere bortfalle.

Det vises til uttalelsen fra departementet på s. 12 om at «[f]ormålet med denne lovendringen er kun å skape økt åpenhet om finansieringen av politiske partier der bidrag gis gjennom andre, og ikke økt åpenhet om fra hvem bidragsytere generelt sett har mottatt sine midler fra». Partilovnemnda mener det er viktig å holde fast ved dette formålet og finne en løsning som ikke blir for byrdefull for partiene å etterleve. Selv om det ikke er noen optimal løsning, og utvilsomt også åpner for omgåelsesmuligheter, vil nemnda derfor foreslå at regelendringen begrenses til å omfatte juridiske personer som har som formål å støtte politiske partier ved å opptre som mellomledd for bidrag, det vil si at tillegget om «eller en vesentlig del av sin virksomhet» tas ut. En slik begrensning vil være enklere for partiene å forholde seg til og vil også løse innvendingene nemnda har i neste punkt som gjelder bidrag gitt via arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner.

Arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner er juridiske personer som har som hovedsakelig formål å fremme arbeidstakernes og arbeidsgivernes interesser. Slike organisasjoner har ikke som «vesentlig del av virksomheten» å støtte partier økonomisk. Vilkårene som er oppstilt for å avgrense hvilke juridiske personer som må oppgi navnelister på bakenforliggende givere til partiene, omtalt i pkt 2.4 ovenfor, kan synes å ha hatt til formål å sikre at slike juridiske personer ikke skal måtte oppgi identiteten til indirekte bidragsytere. Partilovnemnda oppfatter problembeskrivelsen i høringsnotatet om dette som sammensatt av flere litt forskjellige spørsmål som med fordel kunne vært skilt fra hverandre.

Et spørsmål som behandles gjelder indirekte bidrag fra privatpersoner til arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner i form av medlemsavgifter og kontingenter. Partilovnemnda slutter seg til synspunktet om at medlemsavgifter og kontingenter til denne typen organisasjoner ikke kan oppfattes som bidrag til politiske partier gitt via andre. Nemnda er enig i at det ikke er grunn til å kreve fremlagt medlemslister knyttet til støtte fra slike organisasjoner. Nemnda vil likevel presisere at resonnementet må bygge på en forutsetning om at beløpene som innkreves som kontingent eller medlemsavgift er innenfor en grense som kan betraktes som rimelig ytelse for de medlemstjenester organisasjonen gir.

Et annet spørsmål er hvordan pengedonasjoner til arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, som ikke er medlemsavgift eller kontingent skal behandles. Dersom det skulle være ønskelig med økt åpenhet om hvor givere generelt har sine midler fra, og partiloven blir utstyrt med regler som skal sikre dette, vil det være naturlig at også arbeidstaker- og arbeidsgiver-organisasjoner må følge regler om åpenhet om bakenforliggende givere (undersøkelsesplikt, dokumentasjonsplikt og innrapporteringsplikt). Det vil da kunne stilles spørsmål ved et kategorisk standpunkt om at det ikke er ønskelig at bidragsyterne skal oppgi hvor de har fått slike gaver fra (høringsnotatet s. 12). Etter nemndas vurdering bør det i slike situasjoner avklares hvilken rådighet giver har gitt arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjonen over donasjonen. Dersom organisasjonen står fritt til å anvende donasjonen innenfor hele sitt virksomhetsområde, mener nemnda at organisasjonen er blitt eier av midlene og må anses som giver av partistøtten. Identiteten til den bakenforliggende donatoren blir da uten betydning. Dersom organisasjonen derimot bare er blitt betrodd en gave for å overføre denne eller deler av denne til et parti, mener nemnda at saken stiller seg annerledes.

Partilovnemnda vil som nevnt i punkt 2.4 ovenfor anbefale at lovendringen spisses mot regulering av rene aksjonsgrupper som opptrer som mellommenn for privat finansiering av partiene. For å sikre den frivillige etterlevelsen av loven anser nemnda det som nevnt innledningsvis som viktig at påbud og forbud ikke fremstår som for byrdefulle og har et så klart og forståelig innhold som mulig for.

Partilovnemnda mener at den lovtekniske utformingen av forslag til nytt første ledd § 17a er uheldig. § 17 a er en samlebestemmelse for bidrag som er forbudt å motta for partiene. Forslaget til ny bestemmelse er utformet som en tillatelse («Politiske partier og partiledd kan kun motta bidrag fra ...» i forlengelsen av forbudet mot anonyme bidrag. Poenget med den nye bestemmelsen er ikke å oppstille noe unntak fra forbudet mot anonyme bidrag, men å sikre at bakenforliggende givere ikke forblir anonyme. Dette taler for at den nye regelen burde formuleres som en presisering av hva som faller utenfor forbudet, og ikke som enn særlig tillatelse. Dersom bestemmelsen får politisk tilslutning, foreslås det at regelen omformuleres, for eksempel i en slik retning:

Formålet med lovendringen er, som departementet har påpekt, kun å skape økt åpenhet om finansieringen av politiske partier der bidrag gis gjennom andre. Reguleringen av åpenhet om bakenforliggende givere via partiloven vil nødvendigvis ha en indirekte form: Det er partiene som kan pålegges plikter gjennom loven. Bidragsytere som ikke er bundet av loven vil alltid kunne finne løsninger for å kunne støtte partier anonymt, og i praksis skjer dette kanskje i større omfang og med større beløp enn tidligere. Til forskjell fra i mange andre land, har vår lov ikke satt noe øvre beløpstak på bidrag som kan gis fra enkeltaktører. Et beløpstak setter en grense for hvor stor økonomisk innflytelse en privatperson kan ha på partienes valgarbeid knyttet til for eksempel påvirkningskampanjer og tilstedeværelse på ulike plattformer for å nå velgere. Uten et slikt beløpstak, og uten direkte kontrollmuligheter overfor indirekte bidragsytere gjennom partiloven, kan det stilles spørsmål ved om det burde vurderes å ta i bruk andre lover til å regulere bidragsyteres forhold direkte.

Det finnes andre muligheter enn partiloven til å pålegge bakenforliggende givere til partisystemet åpenhet om overføringer av større pengebeløp og som kan åpne for kontrollmuligheter for at dette blir gjort. En mulighet kan for eksempel være å ta i bruk skattelovgivningen til påbud om meldeplikt for gaver til politiske partier og la gaver som overstiger beløpstak som tilsvarer det andre land benytter, være avgiftspliktige. En slik modell ville kunne begrense enkeltpersoners økonomiske makt i valgkampen, både ved å kjølne viljen til de helt store donasjonene og ved å sørge for at de største donasjonene også kommer det nasjonale fellesskapet til gode. Gitt at partiene blir pålagt plikt til å identifisere givere av beløp over partilovens terskelverdier også der bidrag gis via mellommenn (jf. pkt 2.3 ovenfor), vil det heller ikke være så lett å omgå en slik regulering. Nemnda vil anbefale departementet å se nærmere på behov og muligheter for endringer i annet lovverk enn partiloven.

Ragna Aarli (leder) og Daniel Giske (sekretariatsleder)