Høringsuttalelse til forslag til endringer i utlendingsloven og forskrift om omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i mottak mv
Det vises til høringsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet datert 16.12.19 der det bes om eventuelle innspill til saken innen 6. mars 2020.
Det har i de senere år vært mange asylmottak for enslige mindreårige asylsøkere på Agder. Fylkesmannen i Agder syns det er viktig å komme med kommentarer til denne saken som er av stor prinsipiell og faktisk betydning for de barna dette gjelder.
Bakgrunnen for høringen er at Stortinget har anmodet regjeringen om å nedfelle omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere (EMA) mellom 15 og 18 år i lov. Høringen går ut på en lovfesting av eksisterende praksis.
Fylkesmannen i Agder er positiv til en lovfesting av omsorgsansvaret for asylsøkerbarna mellom 15 og 18 år. Det er imidlertid slik at man legger opp til å lovfeste en omsorgsstandard som er lavere enn for andre barn i Norge. Det er tatt altfor for lett på begrunnelsen for dette etter vår oppfatning. Det bør for det første foretas en grundig drøfting av om de enslige barna som kommer til Norge og søker asyl bør bo på mottak eller ikke som hovedregel.
For enslige barn under 15 år som søker asyl, gjelder barneverntjenesteloven kapittel 5A om innkvartering på omsorgssentre. BUFETAT har omsorgen for disse barna. Det er lovfestede krav til bemanning og relevant kompetanse hos institusjonens leder, jf. barneverntjenesteloven § 5-10, jf. forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner. Fylkesmannen fører tilsyn.
Enslige barn over 15 år som søker asyl bor som hovedregel på EMA-mottak. Utlendingsdirektoratet (UDI) har omsorgen og fører «tilsyn» gjennom oppfølgning med at driftsoperatørene for mottakene leverer etter kontrakten med UDI. Eksempler på rapporter fra slik oppfølgning finnes her: https://www.udi.no/asylmottak/tilsyn-med-og-kontroll-av-asylmottak/#link-3860 . Dette er svært kortfattede rapporter som ikke utgjør noe reelt grunnlag for sektormyndighetene i kommune/fylke til å følge med på rettssikkerhetssituasjonen for beboerne. Fylkesmannen har bred tilsynskompetanse og er den naturlige myndighet til å føre kontroll med at barnas rettigheter ivaretas.
Den lokale barnevernstjenesten har plikt til å drive forebyggende arbeid også i EMA-mottak, jf. bvtjl. § 3-1. Barneverntjenesteloven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, jf. § 1. I praksis ser vi imidlertid at barneverntjenesten ofte kobles på asylsøkerbarna først når det er gått riktig galt. Det kan tale for at ressursene til å gi omsorg til de enslige barna som søker asyl burde vært lagt i BUFETAT eller de kommunale barnevernstjenestene i første omgang.
For barn og ungdom er relasjoner og trygghet livsviktig og relasjonsbrudd og utrygghet får mye større konsekvenser enn for voksne. Ungdomshjernen er under fullstendig ombygning og den er sårbar for stress. De enslige barna har vært på flukt uten sine foresatte og er ekstra sårbare. I tiden i Norge opplever de, slik systemet er nå, gjentatte brudd i relasjoner til ansatte, beboere og skifte av skoletilbud, aktiviteter og lokalsamfunn.
Det er ikke nødvendig å legge opp til en løsning som i seg selv vil innebære flere oppbrudd for ungdommene. I Sverige og Storbritannia er det etter vår kjennskap slik at EMA plasseres direkte i en kommune der den ordinære sosialtjenesten har ansvar for omsorgen også under asylprosessen, jf. Rapport 2020:1 Fra bosetting til voksenliv, Institutt for samfunnsforskning s. 39.
Omsorgen for barna mellom 15 og 18 år som søker asyl, kan legges til BUFETAT eller kommunene (direktebosetting/ foreløpig bosetting). For de som får oppholdstillatelse, vil det dermed bli behov for færre flyttinger og oppbrudd. Det er altså ikke nødvendig å gi UDI omsorgen for enslige barn i det hele tatt. Styrken til UDIs regionkontorer er logistikk og enkel innkvartering. Etter år med EMA-mottaksdrift er det bygget opp en kompetanse på omsorgsarbeid, men det er ikke først og fremst det denne organisasjonen er bemannet og rigget for.
I høringen argumenteres det med at tilbudet er alderstilpasset og at det ikke er diskriminerende å bruke flere ressurser på de yngste barna. Høringen skiller mellom god og tilstrekkelig/forsvarlig omsorg. Fylkesmannen i Agder mener det må være ubestridt at alle barn har krav på god omsorg uavhengig av oppholdsstatus og at det er retten til god, likeverdig omsorg for alle barn som bør lovfestes, ikke unntak fra dette. Alderstilpassing er en selvfølge, men ikke et argument for et svakere vern. Videre tilsier prinsippet om tidlig innsats at det er både rett og kostnadseffektivt å gi god hjelp tidlig og bredt. I virkeligheten er det jo slik at man ikke alltid klarer å gi alle barn alt de trenger fordi omsorgsressursene kan være begrenset i praksis, men det blir likevel feil å lovfeste en dårligere rett til omsorg for enslige asylsøkerbarn etter Fylkesmannen i Agders mening.
Flere rapporter beskriver hvordan barn som har søkt asyl har opplevd at integreringen og skolegangen er blitt hemmet, hindret og forsinket av at de har måttet vente lenge på mottak, bo adskilt fra/annerledes enn andre ungdommer på samme alder og flytte flere ganger. Mange har fortalt om at uvissheten, frykten og håpløsheten har ført til så store konsentrasjonsproblemer at de ikke har klart å følge med på skolen og har droppet å gå på skolen. Dette har hatt konsekvenser for døgnrytme og miljø på bostedet og på skolen. Barn som lever med slik uvisshet, frykt og håpløshet, trenger mer omsorg og lovforslaget legger ikke opp til å møte dette behovet. Det stilles ingen konkrete krav til bemanning og kompetanse. Fylkesmannen i Agder mener det må stilles konkrete minimumskrav til barnefaglig kompetanse til leder/stedfortreder i lov/forskrift.
Det er en realitet at mange av de enslige barna som søker asyl, får oppholdstillatelse, og dermed skal bosettes. UDIs statistikk for EMA for 2019 viser at de aller fleste fikk en oppholdstillatelse og dermed skulle bosettes. Og uansett om det skjer, eller om barnet får avslag og skal dra fra Norge, så er det verdifullt for barnet selv og for samfunnet at barnet har kunnet leve og utvikle seg som barn sammen med andre på samme alder. I Rapport 2020:1 Fra bosetting til voksenliv, Institutt for samfunnsforskning på side 8 og 9, beskriver de enslige barna at de har liten kontakt med norske jevnaldrende og lite sosialt nettverk ut til andre i lokalsamfunnet, samt at hverdagen ga lite praktisk språktrening. På s. 39 fremgår at det er andre asylsøkere de knytter kontakt med på mottak og holder kontakten med, selv om de blir bosatt i ulike kommuner etter hvert. At enslige mindreårige bor på mottak, øker dermed segregeringen i Norge.
Fylkesmannen i Agder mener etter dette at hensynet til barns beste, og også ellers de beste grunner, taler for at enslige barn som søker asyl gis samme vern om sin rett til god omsorg som andre barn som oppholder seg i Norge. Det vil si at de samme lovkrav til kvalitet på omsorgen gjelder. Om man skal tildele omsorgsansvaret for de enslige mindreårige til UDI eller Bufetat eller kommunene, er en valgmulighet, men innholdskravene bør være like.
Fylkesmannen i Agder foreslår at:
Dette innebærer at vi mener Barne- og familiedepartementet må kobles på lovarbeidet med å følge opp Stortingets anmodning om lovfesting. Arbeid med ny barnevernslov pågår. I påvente av ny lov kan man vurdere å midlertidig lovfeste tilsvarende krav som for barnevernsinstitusjoner i utlendingsloven.
Justis- og vergemålsavdelingen
Dokumentet er elektronisk godkjent
Sendes i kopi til Barne- og familiedepartementet som relevans for sak om forslag til ny barnevernslov ref 19/1565.
Barnevernsavdelingen, Pb 8036 Dep, 0030 Oslo
Det vises til høringsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet datert 16.12.19 der det bes om eventuelle innspill til saken innen 6. mars 2020.
Det har i de senere år vært mange asylmottak for enslige mindreårige asylsøkere på Agder. Fylkesmannen i Agder syns det er viktig å komme med kommentarer til denne saken som er av stor prinsipiell og faktisk betydning for de barna dette gjelder.
Bakgrunnen for høringen er at Stortinget har anmodet regjeringen om å nedfelle omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere (EMA) mellom 15 og 18 år i lov. Høringen går ut på en lovfesting av eksisterende praksis.
Fylkesmannen i Agder er positiv til en lovfesting av omsorgsansvaret for asylsøkerbarna mellom 15 og 18 år. Det er imidlertid slik at man legger opp til å lovfeste en omsorgsstandard som er lavere enn for andre barn i Norge. Det er tatt altfor for lett på begrunnelsen for dette etter vår oppfatning. Det bør for det første foretas en grundig drøfting av om de enslige barna som kommer til Norge og søker asyl bør bo på mottak eller ikke som hovedregel.
For enslige barn under 15 år som søker asyl, gjelder barneverntjenesteloven kapittel 5A om innkvartering på omsorgssentre. BUFETAT har omsorgen for disse barna. Det er lovfestede krav til bemanning og relevant kompetanse hos institusjonens leder, jf. barneverntjenesteloven § 5-10, jf. forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner. Fylkesmannen fører tilsyn.
Enslige barn over 15 år som søker asyl bor som hovedregel på EMA-mottak. Utlendingsdirektoratet (UDI) har omsorgen og fører «tilsyn» gjennom oppfølgning med at driftsoperatørene for mottakene leverer etter kontrakten med UDI. Eksempler på rapporter fra slik oppfølgning finnes her: https://www.udi.no/asylmottak/tilsyn-med-og-kontroll-av-asylmottak/#link-3860 . Dette er svært kortfattede rapporter som ikke utgjør noe reelt grunnlag for sektormyndighetene i kommune/fylke til å følge med på rettssikkerhetssituasjonen for beboerne. Fylkesmannen har bred tilsynskompetanse og er den naturlige myndighet til å føre kontroll med at barnas rettigheter ivaretas.
Den lokale barnevernstjenesten har plikt til å drive forebyggende arbeid også i EMA-mottak, jf. bvtjl. § 3-1. Barneverntjenesteloven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, jf. § 1. I praksis ser vi imidlertid at barneverntjenesten ofte kobles på asylsøkerbarna først når det er gått riktig galt. Det kan tale for at ressursene til å gi omsorg til de enslige barna som søker asyl burde vært lagt i BUFETAT eller de kommunale barnevernstjenestene i første omgang.
For barn og ungdom er relasjoner og trygghet livsviktig og relasjonsbrudd og utrygghet får mye større konsekvenser enn for voksne. Ungdomshjernen er under fullstendig ombygning og den er sårbar for stress. De enslige barna har vært på flukt uten sine foresatte og er ekstra sårbare. I tiden i Norge opplever de, slik systemet er nå, gjentatte brudd i relasjoner til ansatte, beboere og skifte av skoletilbud, aktiviteter og lokalsamfunn.
Det er ikke nødvendig å legge opp til en løsning som i seg selv vil innebære flere oppbrudd for ungdommene. I Sverige og Storbritannia er det etter vår kjennskap slik at EMA plasseres direkte i en kommune der den ordinære sosialtjenesten har ansvar for omsorgen også under asylprosessen, jf. Rapport 2020:1 Fra bosetting til voksenliv, Institutt for samfunnsforskning s. 39.
Omsorgen for barna mellom 15 og 18 år som søker asyl, kan legges til BUFETAT eller kommunene (direktebosetting/ foreløpig bosetting). For de som får oppholdstillatelse, vil det dermed bli behov for færre flyttinger og oppbrudd. Det er altså ikke nødvendig å gi UDI omsorgen for enslige barn i det hele tatt. Styrken til UDIs regionkontorer er logistikk og enkel innkvartering. Etter år med EMA-mottaksdrift er det bygget opp en kompetanse på omsorgsarbeid, men det er ikke først og fremst det denne organisasjonen er bemannet og rigget for.
I høringen argumenteres det med at tilbudet er alderstilpasset og at det ikke er diskriminerende å bruke flere ressurser på de yngste barna. Høringen skiller mellom god og tilstrekkelig/forsvarlig omsorg. Fylkesmannen i Agder mener det må være ubestridt at alle barn har krav på god omsorg uavhengig av oppholdsstatus og at det er retten til god, likeverdig omsorg for alle barn som bør lovfestes, ikke unntak fra dette. Alderstilpassing er en selvfølge, men ikke et argument for et svakere vern. Videre tilsier prinsippet om tidlig innsats at det er både rett og kostnadseffektivt å gi god hjelp tidlig og bredt. I virkeligheten er det jo slik at man ikke alltid klarer å gi alle barn alt de trenger fordi omsorgsressursene kan være begrenset i praksis, men det blir likevel feil å lovfeste en dårligere rett til omsorg for enslige asylsøkerbarn etter Fylkesmannen i Agders mening.
Flere rapporter beskriver hvordan barn som har søkt asyl har opplevd at integreringen og skolegangen er blitt hemmet, hindret og forsinket av at de har måttet vente lenge på mottak, bo adskilt fra/annerledes enn andre ungdommer på samme alder og flytte flere ganger. Mange har fortalt om at uvissheten, frykten og håpløsheten har ført til så store konsentrasjonsproblemer at de ikke har klart å følge med på skolen og har droppet å gå på skolen. Dette har hatt konsekvenser for døgnrytme og miljø på bostedet og på skolen. Barn som lever med slik uvisshet, frykt og håpløshet, trenger mer omsorg og lovforslaget legger ikke opp til å møte dette behovet. Det stilles ingen konkrete krav til bemanning og kompetanse. Fylkesmannen i Agder mener det må stilles konkrete minimumskrav til barnefaglig kompetanse til leder/stedfortreder i lov/forskrift.
Det er en realitet at mange av de enslige barna som søker asyl, får oppholdstillatelse, og dermed skal bosettes. UDIs statistikk for EMA for 2019 viser at de aller fleste fikk en oppholdstillatelse og dermed skulle bosettes. Og uansett om det skjer, eller om barnet får avslag og skal dra fra Norge, så er det verdifullt for barnet selv og for samfunnet at barnet har kunnet leve og utvikle seg som barn sammen med andre på samme alder. I Rapport 2020:1 Fra bosetting til voksenliv, Institutt for samfunnsforskning på side 8 og 9, beskriver de enslige barna at de har liten kontakt med norske jevnaldrende og lite sosialt nettverk ut til andre i lokalsamfunnet, samt at hverdagen ga lite praktisk språktrening. På s. 39 fremgår at det er andre asylsøkere de knytter kontakt med på mottak og holder kontakten med, selv om de blir bosatt i ulike kommuner etter hvert. At enslige mindreårige bor på mottak, øker dermed segregeringen i Norge.
Fylkesmannen i Agder mener etter dette at hensynet til barns beste, og også ellers de beste grunner, taler for at enslige barn som søker asyl gis samme vern om sin rett til god omsorg som andre barn som oppholder seg i Norge. Det vil si at de samme lovkrav til kvalitet på omsorgen gjelder. Om man skal tildele omsorgsansvaret for de enslige mindreårige til UDI eller Bufetat eller kommunene, er en valgmulighet, men innholdskravene bør være like.
Fylkesmannen i Agder foreslår at:
Dette innebærer at vi mener Barne- og familiedepartementet må kobles på lovarbeidet med å følge opp Stortingets anmodning om lovfesting. Arbeid med ny barnevernslov pågår. I påvente av ny lov kan man vurdere å midlertidig lovfeste tilsvarende krav som for barnevernsinstitusjoner i utlendingsloven.
Justis- og vergemålsavdelingen
Dokumentet er elektronisk godkjent
Sendes i kopi til Barne- og familiedepartementet som relevans for sak om forslag til ny barnevernslov ref 19/1565.
Barnevernsavdelingen, Pb 8036 Dep, 0030 Oslo