Høringssvar – endringer i sivilbeskyttelsesloven
Forslag til ny sbl. § 4 a representerer en etterspurt nyvinning i sivilbeskyttelsesloven i og med at Sivilforsvaret får sin organisasjon formelt regulert. I någjeldende lov er kun Sivilforsvarets oppgaver beskrevet, jf. sbl. § 4 m.fl. Strengt tatt kan statens selv vedta sin egen organisering uten å lovregulere dette (prerogativ). Imidlertid påpekes i departementets høringsnotat betydning av å lovregulere Sivilforsvarets organisatoriske nivå i fred, krise og krig. Vi sier oss enige i departementets vurdering om at "Det er særskilt i større kriser og krig at behovet for tydelige linjer og ansvarsforhold er viktig". Nedenfor inneholder høringssvaret merknader om a) Sivilforsvarets organisering i forhold til folkeretten, b) Sivilforsvarets inndeling i distrikter – behovet for lokal tilstedeværelse og autonomi, c) Betydningen av legalitetsprinsippet – direkte lovhjemmel for sivilforsvarsdistriktene og d) Særlig om sivilforsvarets nasjonale ledelse.
Departementet har i lovforslaget valgt en organisatorisk todelt tilnærming:
Det er særlig punkt nr. 1 som foranlediger kommentarer i dette høringssvar. Bestemmelsens annet og fjerde ledd tydeliggjør at departementet formelt kun kjenner to organisatoriske nivå i sbl. § 4 a; direktoratet og sivilforsvarsdistriktene.
I sivilbeskyttelseslovens forarbeider og senere uttalelser fra departement og direktorat er fastslått at Sivilforsvaret er en regional statsetat , ledet av DSB og med myndighetslinje til JD.
I lovforslagets annet ledd fastslås at organisasjonen Sivilforsvaret er underlagt DSB og er således ikke en del av direktoratet. Dette tydeliggjøres i fjerde ledd hvor Sivilforsvaret er inndelt i distrikter. Bestemmelsen samsvarer godt med reorganiseringen som ble innført i 2004 og hvor Sivilforsvaret i ettertid ble benevnt å være en regional statsetat.
a) Sivilforsvarets organisering i forhold til folkeretten
At Sivilforsvaret er organisert som egen statsetat antar jeg er et viktig poeng i folkerettslig forstand ut fra følgende forståelse:
I internasjonal folkerett (IHR) er det etablert normer for beskyttelse av sivilforsvarsorganisasjoner, dets personell og materiell. Det vises særlig til Genèvekonvensjonenes (GC) Tilleggsprotokoll I fra 1977 (TP 1) kapittel VI om sivilforsvar.
TP 1 art. 61 (a) lister uttømmende opp i alt 15 anerkjente og beskyttede sivilforsvarsoppgaver som f.eks. varsling, evakuering, administrasjon av t-rom, dekontaminering, brannbekjempelse mv. I praksis utføres disse oppgavene i "felten", dvs. i sivilforsvarsdistriktene. Dette gjelder uavhengig om det norske Sivilforsvaret utfører en del eller alle oppgavene. Den 15. og siste oppgaven gjelder supplerende virksomhet ("complementary activities") som er nødvendig for å gjennomføre noen av de øvrige 14 oppgavene "herunder, men ikke begrenset til planlegging og organisering". Her inngår blant annet administrativ virksomhet, planlegging, utdannelse samt understøttende tiltak som er nødvendig for redningsaksjoner og brannbekjempelse.
Sivilforsvarets administrative virksomheter på alle nivå, både sentralt/nasjonalt, regionalt og lokalt, på kontorene og i undervisningslokaler, går inn under definisjonen av sivilforsvarsoppgaver, og er dermed undergitt folkerettslig beskyttelse etter TP 1 art. 62.
Overføres og fordeles oppgavene i TP 1 art 61 a til det norske Sivilforsvaret vil de 14 første oppgavene naturlig sammenfalle med oppgaveporteføljen til sivilforsvarsdistriktene (taktisk nivå), mens deler av den 15. oppgaven kan utføres av direktoratet (operasjonelt nivå). Nivåene er nærmere kommentert i pkt. b nedenfor.
Utføres andre oppgaver enn de 15 mister sivilforsvarsorganisasjoner sin særskilte beskyttelse temporært eller permanent for resten av konflikten. Denne folkerettslige begrensning gjelder også for det norske Sivilforsvaret. Det er derfor juridisk avklarende at Sivilforsvaret internrettslig tydelig avgrenses som organisasjon i sbl. § 4 a fjerde ledd. Denne avgrensningen er også viktig for DSB:
DSB, som Sivilforsvaret er underlagt, vil ventelig utføre andre oppgaver enn de 15 som er definert i TP 1 art. 61 (a). DSB vi derfor ikke være en folkerettslig særskilt beskyttet organisasjon. I stedet er DSB beskyttet som ordinær sivil organisasjon ("ordinary civilian object"), jf. TP 1 art. 53 (1). Behovet for å skille sivilforsvarsoppgaver ut fra DSB i væpnet konflikt vil derfor være et vurderingstema.
Det vises for ordens skyld til TP 1 art 53 (2) hvor det er bestemt at "attacs shall be limited strictly to military objectives". Det er derfor viktig av staten Norge forplikter seg til tydelig å kommunisere Sivilforsvarets ansvar og myndighet, slik at utførelsen av sivilforsvarsoppgaver ikke misforstås eller oppfattes å være i konflikt med bestemmelsene i TP 1 kapittel VI om sivilforsvar ("civil defence"). Etter vår vurdering bidrar de organisatoriske avklaringene i ny sbl. § 4 a annet og særlig fjerde ledd til en tilfredsstillende folkerettslig tydeliggjøring om hvem Sivilforsvaret organisatorisk er.
Ser vi utenfor Sivilforsvarets område bemerkes at sentrale spørsmål knyttet til politiet som etat, politivirksomhet og selve politirollen er også regulert i folkeretten, primært i form av traktater, konvensjoner og erklæringer. I politiloven § 3 følgelig inntatt en bestemmelse om at "Loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater." Vi antar at samme forståelse også gjelder for Sivilforsvaret, uten at dette er uttrykt eksplisitt i sivilbeskyttelsesloven. I forhold til Sivilforsvarets roller og oppgaver er ovenfor vist til GC og TP 1. I tillegg kan eksempelvis nevnes EMK art 4 nr. 3 c om tjeneste som blir pålagt pga. nødstilstand mv. (som har betydning for tjenestepliktens innhold og utførelse i Sivilforsvaret, jf. sbl. Kapittel III), EMK art. 8 om privatlivets fred (som har betydning for gjennomføring av evakuering, jf. sbl. § 17) osv.
Med henvisning til ovenstående bør departementet vurdere å innta en lignende bestemmelse som den i pl. § 3. Bestemmelsen kan inngå som ny sbl. § 1 annet ledd og bør kunne lyde:
"Loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater."
Eventuelt kan et nytt annet ledd avgrenses til kun å gjelde for Sivilforsvaret. Bestemmelsen kan da lyde:
"Lovens bestemmelser om Sivilforsvaret mv. gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater."
b) Sivilforsvarets inndeling i distrikter – behovet for lokal tilstedeværelse og autonomi
Sbl. § 4 a fjerde ledd bestemmer at Sivilforsvaret er organisert og inndelt i distrikter. Denne løsning er en videreføring av dagens ordning hvor Sivilforsvaret hvor "Riket er inndelt i sivilforsvarsdistrikter med en distriktssjef som leder hvert distrikt.", se FOR 2004-06-21-921 Instruks for Sivilforsvarets distriktssjefer og om inndeling av Sivilforsvarets distrikter (distriktssjefinstruksen) § 1. Likeså fremgår i distriktssjefinstruksen § 3 at distriktssjefen er administrativ og operativ leder av distriktets sivilforsvarsstyrker.
Videre er det Sivilforsvarets distriktssjefer som etter distriktssjefsinstruksen § 9 kan gi pålegg om tjenesteplikt i sitt sivilforsvarsdistrikt. Denne fullmakten representerer en så vidt stor inngripen i borgernes rettssfære at fullmakten ikke kan delegeres videre, jf. distriktssjefinstruksen § 16 bokstav c.
Blir forbindelsen med DSB brutt i krig, utøver distriktssjefen på eget ansvar og i samarbeid med sivile og militære myndigheter nødvendig myndighet for å ivareta Sivilforsvarets oppgaver, jf. distriktssjefinstruksen § 6. Ved eventuell okkupasjon vil det primært være distriktssjefen som kommuniserer med okkupasjonsmakten for å ivareta sivilforsvarsoppgavene i medhold av TP 1 artiklene 61 og 63 ("Civil defence in occupied territories").
Som det fremgår er distriktssjefen gjennom gjeldende forskrift tildelt betydelig autonomi. Et viktig hensyn bak denne ordningen er at distriktene utgjør Sivilforsvarets utførende nivå (taktisk nivå). Dette betyr at majoriteten av de folkerettslig baserte sivilforsvarsoppgavene, jf. TP 1 art 61 a, i praksis utføres ute i felt på distriktsnivå under operativ ledelse av distriktssjefene. Dette betyr videre at distriktssjefene innehar ansvaret for gjennomføringen av sivilforsvarets oppgaver som utføres i eget distrikt (jf. distriktssjefsinstruksen § 3), herunder taktiske planer og ordrer, dvs. alle faktiske og praktiske valg av metoder og løsninger. Dette har vært et bevisst valg på bakgrunn av behovet for lokal kunnskap om befolkning og geografi samt sårbarheter som følge av kommunikasjonsbrudd i elektronisk infrastruktur (EKOM mv.), ekstremvær med innstilling av ferger, stengte flyplasser og bruer mv.
Samtidig følger det at direktoratet (operasjonelt nivå) gis direkte fullmakt til å omdisponere sivilforsvarsressursene ut over nabostøtte, slik dette allerede er lagt til rette for i gjeldende distriktssjefinstruks § 4 andre setning. Bestemmelsen lyder i sin helhet:
Ved behov kan distriktssjefen anmode et nabodistrikt om støtte. Når slik støtte gis har distriktssjefen i distriktet som anmoder om støtte den samlede ledelse av sivilforsvarsstyrken. Omdisponering av sivilforsvarsressursene ut over dette, avgjøres av DSB eller den direktoratet bemyndiger.
Med begrepet omdisponering avgjort på operasjonelt nivå menes ikke ledelse på taktisk nivå. Derimot peker begrepet på muligheten for å lede på operasjonelt nivå, hvilket innebærer et overordnet ansvar for å:
i gjennomføringsfasen av sivilforsvarsdistriktenes tildelte oppgaver, enten de er gitt fra operasjonelt nivå eller følger direkte av lov eller forskrift.
Firedelingen ovenfor er den faglige måten å ta en operativ rolle på overfor et underliggende, utførende nivå (taktisk nivå). En viktig forutsetning for at DSB på operasjonelt nivå effektivt skal kunne ta ansvar for helhetlig prioritering, koordinering, synkronisering og understøttelse av taktisk nivå, er at operasjonelt nivå opprettholder situasjonsbevissthet og situasjonsforståelse ved kontinuerlig å monitorere situasjonen i det eller de berørte distriktene. Samtidig vil det være DSBs ansvar å utveksle informasjon horisontalt med andre etater på operasjonelt nivå (POD, DSA, FOH, herunder KU, HRS mv) og med det overliggende strategiske nivå (JD m.fl).
En operativ inndeling i tre ansvarsnivåer kan etter dette greit innplasseres i det nasjonale beredskapssystemet således:
Inndelingen i tre operative nivå samsvarer med tilsvarende inndeling i forslag til ny sbl. § 4 a. Det er etter vår vurdering faglig tilrådelig at operativ og juridisk løsning er sammenfallende, slik som foreslått av departementet.
I dag er Sivilforsvaret inndelt i 20 distrikter. Det har vært diskutert om etaten burde inndeles i færre distrikter, etter modell fra regionreformen. Etter vår vurdering bør det legges betydelig vekt på at Sivilforsvarets oppgaver utføres av innsatsstyrker med lokal ledelse og tilstedeværelse innenfor hvert distrikt. Prinsippet om lokal tilstedeværelse bør i størst mulig grad i tiden fremover også gjelde for distriktsledelsen, dvs. distriktssjefen og hans/hennes stab. Operativt sett er det tvingende nødvendig at distriktsstab og underlagte innsatsenheten kommuniserer tett og effektivt. Stor geografisk avstand mellom distriktledelse og innsatsstyrker vil i betydelig grad kunne svekke Sivilforsvarets primæroppdrag med å beskytte sivilbefolkningen. Det er nok å vise til bortfall av EKOM som en påregnelig uønsket hendelse, ikke minst i de øvre deler av krisespekteret og i væpnet konflikt.
Etter vår vurdering bidrar lovbestemte sivilforsvarsdistrikter i ny sbl. § 4 fjerde ledd til å anerkjenne og styrke prinsippet om lokal tilstedeværelse for Sivilforsvarets innsatsenheter og deres geografiske nærhet til distriktsledelsen på en meget god måte.
c) Betydningen av legalitetsprinsippet – direkte lovhjemmel for sivilforsvarsdistriktene
I mange tilfeller medfører gjennomføring av sivilforsvarsoppgavene at befolkningen, offentlige etater og private organisasjoner mv. der og da av Sivilforsvaret kan pålegges medvirkningsplikter hvor tidsmomentet er kritisk og krever øyeblikkelig gjennomføring. Dette gjelder eksempelvis:
Etter legalitetsprinsippet krever pålegg om plikter lovgitt hjemmelsgrunnlag. Grunnlaget for slike pålegg følger i dag blant annet av oppgavelisten i sbl. § 4 m.fl. og de særlige definerte aktiviteter som er bestemt i gjeldende distriktssjefinstruks. At distriktene ledes av en distriktssjef er i seg selv rolleavklarende og gir rettslig grunnlag for at distriktssjefen som rettssubjekt kan tildeles myndighet gjennom lov og forskrift.
Sammenfattet reguleres Sivilforsvarets organisering i ny sbl. § 4 a, mens oppgavene beskrives i gjeldende sbl. § 4 samt i en rekke bestemmelser om bistandsplikt mv. i gjeldende lov. All den tid distriktssjefen er ansvarlig for distriktets innsatser, følger det av lovforslaget at distriktssjefen etter dette kan gis direkte lov- eller forskriftshjemmel for operativ myndighet til å gjennomføre alle sivilforsvarsoppgaver på taktisk nivå. Slik direkte hjemmel er avgjørende viktig å ha på taktisk nivå, særlig hvor tidsmomentet er kritisk eller kommunikasjonslinjer er avskåret til sentrale myndigheter. Det videre lov- og forskriftsarbeidet bør ta tilstrekkelig hensyn til dette.
d) Særlig om Sivilforsvarets nasjonale ledelse
Lovforslagets hovedregel og utgangspunkt er at Sivilforsvaret organisatorisk utgjøres av sivilforsvarsdistriktene, jf. ny sbl. § 4 a fjerde ledd.
Lovens ordning er dernest at sivilforsvardistriktene understøttes av direktoratet, slik dette kan tolkes ut fra nytt annet ledd i sbl. § 4 a og kommentert ovenfor i dette høringssvar. Staten står fritt til å bestemme over- og underordningsforhold internt og mellom statlige etater. Direktoratets koordinerings- og samordningsrolle overfor sivilforsvarsdistriktene kan ses på som intern virksomhetsstyring som ikke trenger lovregulering.
DSBs ledes av direktør. Formelt er direktoratet distriktssjefenes nærmeste foresatte. Internt i DSB er i dag en avdelingsdirektør gitt fullmakt til å være Sjef for Sivilforsvaret som en synlig posisjon og viktig talsperson i samfunnet.
Ut fra bestemmelsen i fjerde ledd om at Sivilforsvaret er sivilforsvarsdistriktene under ledelse av distriktssjefene, kan det neppe anses å være behov for at funksjonen Sjef for Sivilforsvaret tillegges noen direkte lovhjemmel til å utføre sivilforsvaroppdrag. Utførelsen skjer som kjent i distriktene. Dette fratar ikke direktør DSB eller Sjef for Sivilforsvaret adgangen til internt å instruere distriktssjefene gjennom koordinerende eller understøttende tiltak mv., se drøftingen i pkt. b ovenfor. I juridisk forstand antar vi at det derfor ikke er behov for å lovregulere stillingen som Sjef for Sivilforsvaret under direktør DSB.
Vi tilrår derfor at ny sbl. § 4 a tredje ledd "Direktoratet oppnevner en sjef for Sivilforsvaret" strykes fra lovforslaget.
Forslag til ny sbl. § 4 a representerer en etterspurt nyvinning i sivilbeskyttelsesloven i og med at Sivilforsvaret får sin organisasjon formelt regulert. I någjeldende lov er kun Sivilforsvarets oppgaver beskrevet, jf. sbl. § 4 m.fl. Strengt tatt kan statens selv vedta sin egen organisering uten å lovregulere dette (prerogativ). Imidlertid påpekes i departementets høringsnotat betydning av å lovregulere Sivilforsvarets organisatoriske nivå i fred, krise og krig. Vi sier oss enige i departementets vurdering om at "Det er særskilt i større kriser og krig at behovet for tydelige linjer og ansvarsforhold er viktig". Nedenfor inneholder høringssvaret merknader om a) Sivilforsvarets organisering i forhold til folkeretten, b) Sivilforsvarets inndeling i distrikter – behovet for lokal tilstedeværelse og autonomi, c) Betydningen av legalitetsprinsippet – direkte lovhjemmel for sivilforsvarsdistriktene og d) Særlig om sivilforsvarets nasjonale ledelse.
Departementet har i lovforslaget valgt en organisatorisk todelt tilnærming:
Det er særlig punkt nr. 1 som foranlediger kommentarer i dette høringssvar. Bestemmelsens annet og fjerde ledd tydeliggjør at departementet formelt kun kjenner to organisatoriske nivå i sbl. § 4 a; direktoratet og sivilforsvarsdistriktene.
I sivilbeskyttelseslovens forarbeider og senere uttalelser fra departement og direktorat er fastslått at Sivilforsvaret er en regional statsetat , ledet av DSB og med myndighetslinje til JD.
I lovforslagets annet ledd fastslås at organisasjonen Sivilforsvaret er underlagt DSB og er således ikke en del av direktoratet. Dette tydeliggjøres i fjerde ledd hvor Sivilforsvaret er inndelt i distrikter. Bestemmelsen samsvarer godt med reorganiseringen som ble innført i 2004 og hvor Sivilforsvaret i ettertid ble benevnt å være en regional statsetat.
a) Sivilforsvarets organisering i forhold til folkeretten
At Sivilforsvaret er organisert som egen statsetat antar jeg er et viktig poeng i folkerettslig forstand ut fra følgende forståelse:
I internasjonal folkerett (IHR) er det etablert normer for beskyttelse av sivilforsvarsorganisasjoner, dets personell og materiell. Det vises særlig til Genèvekonvensjonenes (GC) Tilleggsprotokoll I fra 1977 (TP 1) kapittel VI om sivilforsvar.
TP 1 art. 61 (a) lister uttømmende opp i alt 15 anerkjente og beskyttede sivilforsvarsoppgaver som f.eks. varsling, evakuering, administrasjon av t-rom, dekontaminering, brannbekjempelse mv. I praksis utføres disse oppgavene i "felten", dvs. i sivilforsvarsdistriktene. Dette gjelder uavhengig om det norske Sivilforsvaret utfører en del eller alle oppgavene. Den 15. og siste oppgaven gjelder supplerende virksomhet ("complementary activities") som er nødvendig for å gjennomføre noen av de øvrige 14 oppgavene "herunder, men ikke begrenset til planlegging og organisering". Her inngår blant annet administrativ virksomhet, planlegging, utdannelse samt understøttende tiltak som er nødvendig for redningsaksjoner og brannbekjempelse.
Sivilforsvarets administrative virksomheter på alle nivå, både sentralt/nasjonalt, regionalt og lokalt, på kontorene og i undervisningslokaler, går inn under definisjonen av sivilforsvarsoppgaver, og er dermed undergitt folkerettslig beskyttelse etter TP 1 art. 62.
Overføres og fordeles oppgavene i TP 1 art 61 a til det norske Sivilforsvaret vil de 14 første oppgavene naturlig sammenfalle med oppgaveporteføljen til sivilforsvarsdistriktene (taktisk nivå), mens deler av den 15. oppgaven kan utføres av direktoratet (operasjonelt nivå). Nivåene er nærmere kommentert i pkt. b nedenfor.
Utføres andre oppgaver enn de 15 mister sivilforsvarsorganisasjoner sin særskilte beskyttelse temporært eller permanent for resten av konflikten. Denne folkerettslige begrensning gjelder også for det norske Sivilforsvaret. Det er derfor juridisk avklarende at Sivilforsvaret internrettslig tydelig avgrenses som organisasjon i sbl. § 4 a fjerde ledd. Denne avgrensningen er også viktig for DSB:
DSB, som Sivilforsvaret er underlagt, vil ventelig utføre andre oppgaver enn de 15 som er definert i TP 1 art. 61 (a). DSB vi derfor ikke være en folkerettslig særskilt beskyttet organisasjon. I stedet er DSB beskyttet som ordinær sivil organisasjon ("ordinary civilian object"), jf. TP 1 art. 53 (1). Behovet for å skille sivilforsvarsoppgaver ut fra DSB i væpnet konflikt vil derfor være et vurderingstema.
Det vises for ordens skyld til TP 1 art 53 (2) hvor det er bestemt at "attacs shall be limited strictly to military objectives". Det er derfor viktig av staten Norge forplikter seg til tydelig å kommunisere Sivilforsvarets ansvar og myndighet, slik at utførelsen av sivilforsvarsoppgaver ikke misforstås eller oppfattes å være i konflikt med bestemmelsene i TP 1 kapittel VI om sivilforsvar ("civil defence"). Etter vår vurdering bidrar de organisatoriske avklaringene i ny sbl. § 4 a annet og særlig fjerde ledd til en tilfredsstillende folkerettslig tydeliggjøring om hvem Sivilforsvaret organisatorisk er.
Ser vi utenfor Sivilforsvarets område bemerkes at sentrale spørsmål knyttet til politiet som etat, politivirksomhet og selve politirollen er også regulert i folkeretten, primært i form av traktater, konvensjoner og erklæringer. I politiloven § 3 følgelig inntatt en bestemmelse om at "Loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater." Vi antar at samme forståelse også gjelder for Sivilforsvaret, uten at dette er uttrykt eksplisitt i sivilbeskyttelsesloven. I forhold til Sivilforsvarets roller og oppgaver er ovenfor vist til GC og TP 1. I tillegg kan eksempelvis nevnes EMK art 4 nr. 3 c om tjeneste som blir pålagt pga. nødstilstand mv. (som har betydning for tjenestepliktens innhold og utførelse i Sivilforsvaret, jf. sbl. Kapittel III), EMK art. 8 om privatlivets fred (som har betydning for gjennomføring av evakuering, jf. sbl. § 17) osv.
Med henvisning til ovenstående bør departementet vurdere å innta en lignende bestemmelse som den i pl. § 3. Bestemmelsen kan inngå som ny sbl. § 1 annet ledd og bør kunne lyde:
"Loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater."
Eventuelt kan et nytt annet ledd avgrenses til kun å gjelde for Sivilforsvaret. Bestemmelsen kan da lyde:
"Lovens bestemmelser om Sivilforsvaret mv. gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater."
b) Sivilforsvarets inndeling i distrikter – behovet for lokal tilstedeværelse og autonomi
Sbl. § 4 a fjerde ledd bestemmer at Sivilforsvaret er organisert og inndelt i distrikter. Denne løsning er en videreføring av dagens ordning hvor Sivilforsvaret hvor "Riket er inndelt i sivilforsvarsdistrikter med en distriktssjef som leder hvert distrikt.", se FOR 2004-06-21-921 Instruks for Sivilforsvarets distriktssjefer og om inndeling av Sivilforsvarets distrikter (distriktssjefinstruksen) § 1. Likeså fremgår i distriktssjefinstruksen § 3 at distriktssjefen er administrativ og operativ leder av distriktets sivilforsvarsstyrker.
Videre er det Sivilforsvarets distriktssjefer som etter distriktssjefsinstruksen § 9 kan gi pålegg om tjenesteplikt i sitt sivilforsvarsdistrikt. Denne fullmakten representerer en så vidt stor inngripen i borgernes rettssfære at fullmakten ikke kan delegeres videre, jf. distriktssjefinstruksen § 16 bokstav c.
Blir forbindelsen med DSB brutt i krig, utøver distriktssjefen på eget ansvar og i samarbeid med sivile og militære myndigheter nødvendig myndighet for å ivareta Sivilforsvarets oppgaver, jf. distriktssjefinstruksen § 6. Ved eventuell okkupasjon vil det primært være distriktssjefen som kommuniserer med okkupasjonsmakten for å ivareta sivilforsvarsoppgavene i medhold av TP 1 artiklene 61 og 63 ("Civil defence in occupied territories").
Som det fremgår er distriktssjefen gjennom gjeldende forskrift tildelt betydelig autonomi. Et viktig hensyn bak denne ordningen er at distriktene utgjør Sivilforsvarets utførende nivå (taktisk nivå). Dette betyr at majoriteten av de folkerettslig baserte sivilforsvarsoppgavene, jf. TP 1 art 61 a, i praksis utføres ute i felt på distriktsnivå under operativ ledelse av distriktssjefene. Dette betyr videre at distriktssjefene innehar ansvaret for gjennomføringen av sivilforsvarets oppgaver som utføres i eget distrikt (jf. distriktssjefsinstruksen § 3), herunder taktiske planer og ordrer, dvs. alle faktiske og praktiske valg av metoder og løsninger. Dette har vært et bevisst valg på bakgrunn av behovet for lokal kunnskap om befolkning og geografi samt sårbarheter som følge av kommunikasjonsbrudd i elektronisk infrastruktur (EKOM mv.), ekstremvær med innstilling av ferger, stengte flyplasser og bruer mv.
Samtidig følger det at direktoratet (operasjonelt nivå) gis direkte fullmakt til å omdisponere sivilforsvarsressursene ut over nabostøtte, slik dette allerede er lagt til rette for i gjeldende distriktssjefinstruks § 4 andre setning. Bestemmelsen lyder i sin helhet:
Ved behov kan distriktssjefen anmode et nabodistrikt om støtte. Når slik støtte gis har distriktssjefen i distriktet som anmoder om støtte den samlede ledelse av sivilforsvarsstyrken. Omdisponering av sivilforsvarsressursene ut over dette, avgjøres av DSB eller den direktoratet bemyndiger.
Med begrepet omdisponering avgjort på operasjonelt nivå menes ikke ledelse på taktisk nivå. Derimot peker begrepet på muligheten for å lede på operasjonelt nivå, hvilket innebærer et overordnet ansvar for å:
i gjennomføringsfasen av sivilforsvarsdistriktenes tildelte oppgaver, enten de er gitt fra operasjonelt nivå eller følger direkte av lov eller forskrift.
Firedelingen ovenfor er den faglige måten å ta en operativ rolle på overfor et underliggende, utførende nivå (taktisk nivå). En viktig forutsetning for at DSB på operasjonelt nivå effektivt skal kunne ta ansvar for helhetlig prioritering, koordinering, synkronisering og understøttelse av taktisk nivå, er at operasjonelt nivå opprettholder situasjonsbevissthet og situasjonsforståelse ved kontinuerlig å monitorere situasjonen i det eller de berørte distriktene. Samtidig vil det være DSBs ansvar å utveksle informasjon horisontalt med andre etater på operasjonelt nivå (POD, DSA, FOH, herunder KU, HRS mv) og med det overliggende strategiske nivå (JD m.fl).
En operativ inndeling i tre ansvarsnivåer kan etter dette greit innplasseres i det nasjonale beredskapssystemet således:
Inndelingen i tre operative nivå samsvarer med tilsvarende inndeling i forslag til ny sbl. § 4 a. Det er etter vår vurdering faglig tilrådelig at operativ og juridisk løsning er sammenfallende, slik som foreslått av departementet.
I dag er Sivilforsvaret inndelt i 20 distrikter. Det har vært diskutert om etaten burde inndeles i færre distrikter, etter modell fra regionreformen. Etter vår vurdering bør det legges betydelig vekt på at Sivilforsvarets oppgaver utføres av innsatsstyrker med lokal ledelse og tilstedeværelse innenfor hvert distrikt. Prinsippet om lokal tilstedeværelse bør i størst mulig grad i tiden fremover også gjelde for distriktsledelsen, dvs. distriktssjefen og hans/hennes stab. Operativt sett er det tvingende nødvendig at distriktsstab og underlagte innsatsenheten kommuniserer tett og effektivt. Stor geografisk avstand mellom distriktledelse og innsatsstyrker vil i betydelig grad kunne svekke Sivilforsvarets primæroppdrag med å beskytte sivilbefolkningen. Det er nok å vise til bortfall av EKOM som en påregnelig uønsket hendelse, ikke minst i de øvre deler av krisespekteret og i væpnet konflikt.
Etter vår vurdering bidrar lovbestemte sivilforsvarsdistrikter i ny sbl. § 4 fjerde ledd til å anerkjenne og styrke prinsippet om lokal tilstedeværelse for Sivilforsvarets innsatsenheter og deres geografiske nærhet til distriktsledelsen på en meget god måte.
c) Betydningen av legalitetsprinsippet – direkte lovhjemmel for sivilforsvarsdistriktene
I mange tilfeller medfører gjennomføring av sivilforsvarsoppgavene at befolkningen, offentlige etater og private organisasjoner mv. der og da av Sivilforsvaret kan pålegges medvirkningsplikter hvor tidsmomentet er kritisk og krever øyeblikkelig gjennomføring. Dette gjelder eksempelvis:
Etter legalitetsprinsippet krever pålegg om plikter lovgitt hjemmelsgrunnlag. Grunnlaget for slike pålegg følger i dag blant annet av oppgavelisten i sbl. § 4 m.fl. og de særlige definerte aktiviteter som er bestemt i gjeldende distriktssjefinstruks. At distriktene ledes av en distriktssjef er i seg selv rolleavklarende og gir rettslig grunnlag for at distriktssjefen som rettssubjekt kan tildeles myndighet gjennom lov og forskrift.
Sammenfattet reguleres Sivilforsvarets organisering i ny sbl. § 4 a, mens oppgavene beskrives i gjeldende sbl. § 4 samt i en rekke bestemmelser om bistandsplikt mv. i gjeldende lov. All den tid distriktssjefen er ansvarlig for distriktets innsatser, følger det av lovforslaget at distriktssjefen etter dette kan gis direkte lov- eller forskriftshjemmel for operativ myndighet til å gjennomføre alle sivilforsvarsoppgaver på taktisk nivå. Slik direkte hjemmel er avgjørende viktig å ha på taktisk nivå, særlig hvor tidsmomentet er kritisk eller kommunikasjonslinjer er avskåret til sentrale myndigheter. Det videre lov- og forskriftsarbeidet bør ta tilstrekkelig hensyn til dette.
d) Særlig om Sivilforsvarets nasjonale ledelse
Lovforslagets hovedregel og utgangspunkt er at Sivilforsvaret organisatorisk utgjøres av sivilforsvarsdistriktene, jf. ny sbl. § 4 a fjerde ledd.
Lovens ordning er dernest at sivilforsvardistriktene understøttes av direktoratet, slik dette kan tolkes ut fra nytt annet ledd i sbl. § 4 a og kommentert ovenfor i dette høringssvar. Staten står fritt til å bestemme over- og underordningsforhold internt og mellom statlige etater. Direktoratets koordinerings- og samordningsrolle overfor sivilforsvarsdistriktene kan ses på som intern virksomhetsstyring som ikke trenger lovregulering.
DSBs ledes av direktør. Formelt er direktoratet distriktssjefenes nærmeste foresatte. Internt i DSB er i dag en avdelingsdirektør gitt fullmakt til å være Sjef for Sivilforsvaret som en synlig posisjon og viktig talsperson i samfunnet.
Ut fra bestemmelsen i fjerde ledd om at Sivilforsvaret er sivilforsvarsdistriktene under ledelse av distriktssjefene, kan det neppe anses å være behov for at funksjonen Sjef for Sivilforsvaret tillegges noen direkte lovhjemmel til å utføre sivilforsvaroppdrag. Utførelsen skjer som kjent i distriktene. Dette fratar ikke direktør DSB eller Sjef for Sivilforsvaret adgangen til internt å instruere distriktssjefene gjennom koordinerende eller understøttende tiltak mv., se drøftingen i pkt. b ovenfor. I juridisk forstand antar vi at det derfor ikke er behov for å lovregulere stillingen som Sjef for Sivilforsvaret under direktør DSB.
Vi tilrår derfor at ny sbl. § 4 a tredje ledd "Direktoratet oppnevner en sjef for Sivilforsvaret" strykes fra lovforslaget.