Dato: 16.12.2019 Svartype: Med merknad Høring av NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven - forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten. Forskningsgruppa Funksjonshemming og habilitering ved Høgskolen i Molde ønsker med dette å gi et innspill til forslaget fra Tvangslovutvalget. Vi har sluttet oss til enkelte andre høringsuttalelser innen våre fagfelt og benytter derfor hele avsnitt fra disse. Det var tilsynelatende tre hensyn som lå bak nedsettelsen av lovutvalget; · omfattende tvangsbruk og ønsket om å redusere dette · behov for forenkling og samordning av regelverket · få regelverket i tråd med menneskerettighetene/ FNs konvensjon for rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Vi mener flertallets lovforslag ikke svarer godt på noen av de utfordringene og vil i det følgende utdype noe av det vi finner problematisk med det gjeldende lovutkastet. 1. Forenkling og samordning av regelverket : Vi finner NOU 2019:14 svært omfattende og lite tilgjengelig gjennom både språk, omfang og kompleksitet. Både utredningen og lovforslaget er svært krevende å sette seg inn i. Dette kan være en potensiell trussel for rettsikkerheten til personer i de situasjonene loven skal favne. 2 Begrepsbruk: De skjønnsmessige begrepene er vel så mange som i eksisterende lovverk og krysshenvisningene er enda flere. Det er et demokratisk og rettssikkerhetsmessig problem når både de som loven angår og de som skal forvalte den finner det problematisk å se hva forslaget vil medføre i praksis. En rekke sentrale skjønnsmessige begreper står i fare for å lede til mer uklarhet enn klarhet. Her kan vi kort nevne: «sterkt behov» for aktuelt tiltak, «motstand», «store formidlingsvansker..», «manglende beslutningskompetanse», «mindre inngripende» tiltak», «særlig inngripende» versus «inngripende» Vi frykter at rommet for fortolkning og skjønn utvides ut over det som var hensikten ved disse begrepene og etterlyser større klarhet i hvordan disse begrepene skal tolkes. 2.1 Ang begrepet motstand: Utk §1-3 andre ledd stå å lese: «Med tvang i loven menes 1) overvinnelse av motstand med virkemidler som går ut over det som er vanlig akseptert i samhandling mellom mennesker, eller 2) omgåelse av motstand ved at vesentlig informasjon om tiltaket bevisst holdes skjult for personen». Forslaget til ny tvangsbegrensningslov snevrer inn tvangsbegrepet til å gjelde tiltak som personen motsetter seg. Vi vet at relasjonen mellom den som kan risikere å underlegges tvang og de som kan få personen underlagt tvang, på ingen måte er likeverdig. Det å ikke yte motstand mot overmakten, kan være en fornuftig strategi for den avmektige. Det å yte motstand mot tiltak setter krav til forståelsen av tiltakets konsekvenser. Det er urimelig å sette slike krav til mennesker i en utsatt situasjon. I tillegg er det et viktig moment at læring og erfaring ofte tilsier at motstand kan gi negative konsekvenser for den enkelte, og det er årsaken til at motstand ikke ytes. Det virker også inkonsistent å kreve at mennesker som er fratatt sin beslutningskompetanse fordi de ikke ser konsekvensen av egne handlinger, skal kunne se konsekvensen av tvangstiltakene som de utsettes for. Til sist skal nevnes at hvis p ersoner, som er avhengig av å ha tjenesteytere rundt seg, har tjenesteytere som kjenner dem godt, har god fagkunnskap kan vilkårene være gode for å vurdere om det foreligger motstand eller ikke. Men erfaringene er dessverre at motstand kan bagatelliseres/ borforklares/ ignoreres, fordi tjenesteytere mangler kompetanse og tjenestene ikke har satt av tilstrekkelig med tid til å bli kjent med den de skal yte bistand til. 2.2 Ang begrepet mindre inngripende» tiltak: «Mindre inngripende tiltak» skal ikke lenger regnes som tvang. Det innebærer at en kan ta relativt mange avgjørelser på vegne av andre, men at kravet om dokumentasjon og åpenheten vil forsvinne. Det kan være vanskelig å definere hvor skillet går mellom tilrettelegging av hverdagen ut fra vedkommendes funksjonsnivå og når det går ut over allment akseptert samhandling. En heving av terskelen for hva som skal regnes som bruk av tvang kan, uten grundig opplæring og veiledning, medføre at den enkelte tjenesteyter legger egne normer til grunn i tro om at disse er allmenngyldige; «slik gjør jeg med ungene mine og det har fungert greit». Noen ganger kan også omfanget av tilretteleggingstiltak være så stort at det i seg selv må vurderes som tvang. Det er betenkelig at «kortvarig fastholding» i forbindelse med nødsituasjoner ikke defineres som særlig inngripende tiltak. Definisjonen på kortvarig er ikke tydelig, og fastholding ligger utenfor normal samhandling mellom mennesker. Videre vil det medføre at slik kortvarig fastholdning ikke er gjenstand for dokumentasjonsplikt og etterprøving hos Fylkesmannen eller tvangsbeslutningsnemdene. 3 CRPD: FNs konvensjon for rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) representerer et paradigmeskifte for funksjonshemmede. Det er en stadfestelse av at alle menneskerettighetene gjelder for funksjonshemmede på lik linje med andre. En ny lov bør sikre en overgang fra den medisinske modellen hvor oppmerksomheten rettes mot individet, til en sosial/relasjonell modell, hvor oppmerksomheten rettes mot å legge til rette forutsetninger for mestring og deltakelse for den enkelte. Norge bør følge rådene fra «Avsluttende uttalelse om besøket i Norge fra FNs spesialrapportør for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, Catalina Devandas» fra 11. oktober 2019 , hvor spesialrapportøren kommenterer Tvangslovutvalgets forslag: «Selv om jeg bifaller mange av utvalgets forslag, klarer disse fortsatt ikke å beskytte rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne i tråd med internasjonale menneskerettighetsstandarder, inkludert CRPD. Etter mitt syn bør drøftelsene fokusere på hvordan man iverksetter beslutningsbistand og alternativer til tvang framfor på endringer innenfor eksisterende rettslige rammer. (…) 4 Vilkår og kompetanse : Bistand til beslutning og alternativer til tvang vil foregå i individenes hverdagsliv og avhenge av tjenesteyterne omkring dem. Vi vet at behovet for tvang kan økes eller reduseres gjennom ulike relasjons- og livsforhold eller situasjoner. Gode livsforhold og aktive og meningsfulle liv, utfra individets preferanser, er viktige forutsetninger for å unngå tvang. Tvangslovutvalget har i svært liten grad sett på hva som kan gjøres for å sikre mestring og deltakelse og unngå uheldige livsforhold og ugunstige situasjoner. Vi vil minne om Helsetilsynets oppsummering av tilsynet med tjenestene til mennesker med utviklingshemming fra 2016 hvor det stilles fundamentale spørsmål: «De alvorlige forholdene som dette tilsynet har avdekket gir grunn til å stille spørsmål om dagens rammer og ressurser for kommunenes tjenestetilbud er tilstrekkelige til å sikre gode og trygge tjenester til alle brukerne. Har kommunene nødvendige forutsetninger for å etablere og drifte forsvarlige tilbud – også til brukere med store og komplekse tjenestebehov? Gir staten tydelige nok krav, føringer og faglig støtte til kommunenes oppgaveløsning? Prioriterer spesialisthelsetjenesten bistanden til kommunene høyt nok?» Tvangslovutvalget har ikke besvart spørsmålene. Utvalget har heller ikke i hatt godt nok fokus på årsakene til atferd som i dag utløser behovet for å anvende tvang. Forebyggende tiltak er dermed heller ikke tilstrekkelig er vektlagt. Vår oppfatning er at dette er uløselig sammenvevd. Oppmerksomhet på atferden som utløser behovet for tvang kan ikke løses fra oppmerksomhet på hva som kan redusere denne atferden. 5 Tvangsreduksjonsnemndene: Oppgavene som verken Helsetilsynet, andre kontroll og overprøvingsinstanser eller domstolene har maktet å løse til nå, overlates ifølge lovforslaget til tvangsreduksjonsnemdene. Hvordan skal tvangsreduksjonsnemndene ha mulighet til å utøve sitt mandat på en god måte? Det gir NOUen ikke noen gode svar eller eksempler på. 6 Konsekvenser av tvangsbruk: Forslaget til lovverk fremstilles som en avveining mellom behovet for retten til helsehjelp og retten til selvbestemmelse, men vektlegger ikke skadevirkningene av tvang i tilstrekkelig grad i denne avveiningen. «Tvangstiltak strider ikke bare mot menneskerettighetslover, de er også ineffektive for å beskytte enkeltmennesker, og kan hindre at mennesker søker hjelp og helsetjenester.» (Catalina Devandas 2019 ). 7 Kompetanse : Godt miljøarbeid er å hjelpe personer som er avhengig av bistand til å foreta gode valg i samsvar med deres preferanser og vilje. Godt miljøarbeid setter både krav til kompetanse og arbeidsbetingelser. Det er veldokumentert, blant annet gjennom nasjonale tilsyn med tjenestene til mennesker med utviklingshemming at det er store utfordringer knyttet til bemanning og kompetanse. Rammene for å utøve godt miljøarbeid er ofte ikke tilstede. Tvangslovutvalget omtaler knapt denne problemstillingen og det er ingen effektive reguleringer av forholdene i lovteksten. Mens det i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 9 settes krav til kompetanse for å utøve planlagte tvangstiltak, så er disse kravene fjernet fra forslaget til ny tvangslov. Kompetansekravet er knyttet til gjennomføring av kroppslige inngre p og minst en tjenesteyter må være autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven §48 Ved bruk av tvang i form av kroppslige inngrep, herunder fastholding, skal det alltid være minst to personell til stede under gjennomføringen, med mindre dette er klart til ugunst for vedkommende. Minst en må være autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven § 48». I lovforslaget er krav til utdanning endret til autorisert helsepersonell etter helsepersonelloven § 48. Dette omfatter blant annet fotterapeuter, helsesekretærer, tannpleiere, m.fl. Kravet til utdanning i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 har vært et viktig tiltak for å sikre kompetanse og heve kvaliteten i tjenestene for personer med psykisk utviklingshemming. Andelen dispensasjoner fra dette utdanningskravet er svært høy, men et nytt lovverk burde skjerpe kravene for kompetanse i tjenestene, heller enn å svekke det. Vi er bekymret for at en endring av utdanningskravet til autorisert helsepersonell vil føre til at det ansettes flere helsepersonell med videregående opplæring, og at det ansettes færre med høyskoleutdanning i helse- sosial- og pedagogiske fag i tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming. Dette vil svekke kompetansen i tjenestene. Vi mener at loven må stille krav til helsepersonell med utdanning på høgskolenivå, og vi mener at personell med sosial- og pedagogisk fag på høyskolenivå også er kvalifisert til å gjennomføre fysiske inngrep i tjenestene til personer med utviklingshemming. Avslutning - En tvangsbegrensningslov bør i langt større grad inkorporere formell kompetanse og kontekstuelle og strukturelle forhold som vesentlige faktorer for å regulere og redusere tvangsbruk. - Det er sterkt ønskelig at utvalget beveger seg lenger i retning av funksjonshemmede konvensjonens (CRPD) grunnleggende forståelse. Dette lovforslaget synes å helle mot en medisinsk forståelse av funksjonsvansker, og kan ikke sies å gi funksjonshemmede konvensjonen (CRPD) et konkret og forpliktende innhold i norsk kontekst. - Begrepsbruken må sette tydeligere rammer for hva som legges i dem og derigjennom hindre at det utvikles egne ‘tradisjoner’ ved tjenestestedene basert på antagelser og lokal ‘sunn fornuft’. Det kan være situasjonen ved det gjeldende lovverket, f eks Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9, men ordningen med overprøving hos Fylkesmannen skal bidra til å regulere dette best mulig. En ny lov bør ta mål av seg til ytterligere å redusere adgangen til vilkårlige praksiser og ‘elastisk lovtolking’. NOU 2019:14 synes dessverre ikke, slik den nå er utformet, å trekke i den retning. Bak dette høringssvaret står Forskningsgruppa Funksjonshemming og habilitering ved Høgskolen i Molde. 15 desember 2019 Helse- og omsorgsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
