Vi viser til Arbeids- og sosialdepartementets høringsnotat av 9. september 2019 om opplæring i norsk og vilkår for økonomisk sosialhjelp. Departementet foreslår å innføre en plikt for kommunen til å stille vilkår om norskopplæring for personer under 30 år som har deltatt i introduksjonsprogrammet og som står uten arbeid grunnet manglende norskkunnskaper (norskopplæringsplikt). Det foreslås også at kommunen skal få en plikt til å vurdere å stille vilkår om norskopplæring for alle andre under 30 år som ikke er selvhjulpne fordi de ikke kan norsk (vurderingsplikt).
Departementet begrunner lovforslaget med at målet først og fremst er å bidra til at innvandrere som mottar sosialhjelp og som ikke er i arbeid på grunn av dårlige norskkunnskaper, får relevant bistand fra kommunen. Fylkesmannen er positiv til at departementet ønsker å innføre tiltak som tar sikte på å øke norskkunnskapene. Gode norskkunnskaper er viktig, ikke kun for komme inn på arbeidsmarkedet, men også for å kunne fungere godt i det norske samfunnet. Vi mener imidlertid at det er flere sider ved lovforslaget som ikke synes å være utredet. Vi mener også at forslag til ny integreringslov, tilbud om norskopplæring på frivillig grunnlag og tilrettelegging av andre typer tiltak som kan øke norskkunnskapene, vil kunne gjøre lovforslaget overflødig.
Om bruk av vilkår ved tildeling av sosialhjelp
Fylkesmannsembetene har gjennomført tilsyn og behandlet klagesaker etter sosialtjenesteloven hvor vilkår har vært tema. Statens helsetilsyn har i sitt høringssvar vist til at så mange som halvparten av klagesakene om vilkår ikke blir stadfestet av klageinstansen. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark kan bekrefte at vi også gjennom tilsyn og opplæringsaktivitet ser at flere Nav-kontor ikke følger reglene ved bruk av vilkår om aktivitet etter § 20 a. Vilkår fastsettes uten tilstrekkelig utredning og individuell vurdering, og det settes vilkår som er uforholdsmessig byrdefulle. Stønad stanses helt eller reduseres til et uforsvarlig lavt beløp uten forutgående varsel og nytt vedtak. Dette gjøres også i saker hvor tjenestemottaker har barn.
Våre erfaringer som klageinstans og tilsynsmyndighet viser at det er fare for at rettsikkerheten ikke blir ivaretatt når det settes vilkår og ved oppfølging av brudd på vilkår. Sosialhjelpsmottaker er blant de fattigste i landet. Vi finner at høringsnotatet ikke gir holdepunkter for å benytte et så vidt inngripende virkemiddel overfor flyktninger og innvandrere, som kanskje er blant de mest sårbare og med de dårligste forutsetningene til kunne ivareta sine interesser.
Ifølge forskning på fagfeltet (Institutt for samfunnsforskning, Fafo og Rokkansenteret) kan det å stille krav skremme bort de som trenger hjelp og bistand fra Nav-kontoret. I forskningen påpekes det at vi vet lite om hvordan vilkår for sosialhjelp virker i Norge, spesielt hva som skjer med de som forsvinner fra økonomisk sosialhjelp. Uten at vi vet mer om dette, kan ikke Fylkesmannen se at det kan utelukkes at lovforslaget fører til ytterlige fattigdom og utenforskap.
Ifølge rundskrivet til sosialtjenesteloven vil det normalt ikke være hensiktsmessig å påtvinge en motvillig tjenestemottaker plikter som forutsetter samarbeid. Som vi kommer tilbake til nedenfor kan et alternativ til å sette norskopplæring som vilkår for stønaden være å tilby norskopplæring på frivillig grunnlag. Slik vi forstår høringsnotatet vil en plikt for Nav-kontoret til å sette vilkår utelukke at norskopplæring kan tilbys på frivillig grunnlag.
Kartlegging og vurdering av språknivå og vilkår om norskopplæring
Lovforslaget innebærer at Nav-kontoret skal vurdere om årsaken til at vedkommende står uten arbeid skyldes manglende norskkunnskaper. I tillegg til å kartlegge hvilken type arbeid som er aktuelt, skal språknivået og om vedkommende har potensiale til å bli bedre i norsk, vurderes. Det er ikke gjort rede for hvordan dette kan gjøres. En vurdering av språknivået og hvilke norskkunnskaper som er nødvendig for ulikt arbeid krever særskilt kompetanse. Det kommer ikke fram av høringsnotatet om departementet forutsetter at Nav-kontoret allerede har denne kompetansen, eller om den må tilføres eller kjøpes av andre instanser.
I motsetning til departementet, legger Fylkesmannen til grunn at de individuelle vurderingene som skal gjøres ved hver søknad om økonomisk sosialhjelp vil måtte bli mer omfattende enn ved fastsetting av aktivitetsvilkår etter dagens § 20 a.
Vilkår om å delta i norskundervisning vil være er en annen type vilkår enn aktivitetsvilkårene som de fleste Nav-kontor setter etter dagens regler. Det fleste vilkår etter § 20 a kan deles inn i tre hovedkategorier av aktiviteter: (1) få tjenestemottaker inn i arbeidslivet så fort som mulig, enten i ordinært arbeid, eller praksisplass, (2) opplæring og oppfølging i jobbsøking og (3) jobbteam der tjenestemottaker utfører praktiske oppgaver i kommunen sammen med arbeidsledere. Vi legger til grunn at gjennomføringen av norskopplæringen vil måtte foregå på en måte som gjør at den i mindre grad kan tilpasses individuelle behov enn ved deltakelse i aktivitetsvilkår som nevnt over. Tjenestemottakeren kan ha behov for f.eks. behandling eller oppfølging som vanskelig kan tilpasses et undervisningsopplegg i grupper med oppstarts- og sluttidspunkt. Ved mye nødvendig fravær vil effekten av norskopplæringen bli liten, og enda mindre om tjenestemottaker ikke er motivert for å lære seg norsk.
Gjennomføringen av norskopplæringen
Det er ikke gitt nærmere redegjørelse for hvordan norskopplæringen skal gjennomføres. For at et slikt vilkår skal kunne bedre norskkunnskapene, må opplæringen ha en kvalitet som oppfyller dette.
Slik Fylkesmannen ser det vil organisering av et opplegg for norskopplæring for målgruppen i lovforslaget ha økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene. En utvidelse av kommunens plikt til å sørge for norskopplæring, ut over den som ligger i introduksjonsloven og eventuell ny integreringslov, vil i seg selv føre til økte kostnader for kommunene.
Fylkesmannen støtter tiltak som kan bidra til at sosialhjelpsmottakere får bedre norskkunnskaper. Vi stiller imidlertid spørsmål ved om lovforslaget er et nødvendig og riktig virkemiddel.
Vedtas forslaget til ny integreringslov, hvor introduksjonsprogrammet i større grad skal fylle gapet mellom hva slags norskkunnskaper deltakerne har når de kommer til Norge og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet, vil det være mindre grunn til foreslåtte endringer i sosialtjenesteloven.
Etter dagens regler har verken Nav-kontoret plikt til å tilby norskopplæring eller tjenestemottaker en rett til å få norskopplæring. Tjenestemottaker som ønsker opplæring i norsk må betale dette selv. Lovforslaget vil innebære en plikt for kommunen å sørge for norskopplæring for personer som ikke er selvhjulpne på grunn av manglende norskkunnskaper. Dette forutsetter at kommunen må dekke utgiftene og vil innebærer at flere enn i dag vil få norskopplæring. Fylkesmannen mener at en plikt for kommunene til å tilby norskopplæring og en rett til norskopplæring for den som er i målgruppen kan være et bedre alternativ. Vi kan ikke se at høringsnotat underbygger nødvendigheten av å sette norskopplæring som vilkår.
Departementet begrunner lovforslaget med at målet først og fremst er å bidra til at innvandrere som mottar sosialhjelp og som ikke er i arbeid på grunn av dårlige norskkunnskaper, får relevant bistand fra kommunen. Fylkesmannen er positiv til at departementet ønsker å innføre tiltak som tar sikte på å øke norskkunnskapene. Gode norskkunnskaper er viktig, ikke kun for komme inn på arbeidsmarkedet, men også for å kunne fungere godt i det norske samfunnet. Vi mener imidlertid at det er flere sider ved lovforslaget som ikke synes å være utredet. Vi mener også at forslag til ny integreringslov, tilbud om norskopplæring på frivillig grunnlag og tilrettelegging av andre typer tiltak som kan øke norskkunnskapene, vil kunne gjøre lovforslaget overflødig.
Om bruk av vilkår ved tildeling av sosialhjelp
Fylkesmannsembetene har gjennomført tilsyn og behandlet klagesaker etter sosialtjenesteloven hvor vilkår har vært tema. Statens helsetilsyn har i sitt høringssvar vist til at så mange som halvparten av klagesakene om vilkår ikke blir stadfestet av klageinstansen. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark kan bekrefte at vi også gjennom tilsyn og opplæringsaktivitet ser at flere Nav-kontor ikke følger reglene ved bruk av vilkår om aktivitet etter § 20 a. Vilkår fastsettes uten tilstrekkelig utredning og individuell vurdering, og det settes vilkår som er uforholdsmessig byrdefulle. Stønad stanses helt eller reduseres til et uforsvarlig lavt beløp uten forutgående varsel og nytt vedtak. Dette gjøres også i saker hvor tjenestemottaker har barn.
Våre erfaringer som klageinstans og tilsynsmyndighet viser at det er fare for at rettsikkerheten ikke blir ivaretatt når det settes vilkår og ved oppfølging av brudd på vilkår. Sosialhjelpsmottaker er blant de fattigste i landet. Vi finner at høringsnotatet ikke gir holdepunkter for å benytte et så vidt inngripende virkemiddel overfor flyktninger og innvandrere, som kanskje er blant de mest sårbare og med de dårligste forutsetningene til kunne ivareta sine interesser.
Ifølge forskning på fagfeltet (Institutt for samfunnsforskning, Fafo og Rokkansenteret) kan det å stille krav skremme bort de som trenger hjelp og bistand fra Nav-kontoret. I forskningen påpekes det at vi vet lite om hvordan vilkår for sosialhjelp virker i Norge, spesielt hva som skjer med de som forsvinner fra økonomisk sosialhjelp. Uten at vi vet mer om dette, kan ikke Fylkesmannen se at det kan utelukkes at lovforslaget fører til ytterlige fattigdom og utenforskap.
Ifølge rundskrivet til sosialtjenesteloven vil det normalt ikke være hensiktsmessig å påtvinge en motvillig tjenestemottaker plikter som forutsetter samarbeid. Som vi kommer tilbake til nedenfor kan et alternativ til å sette norskopplæring som vilkår for stønaden være å tilby norskopplæring på frivillig grunnlag. Slik vi forstår høringsnotatet vil en plikt for Nav-kontoret til å sette vilkår utelukke at norskopplæring kan tilbys på frivillig grunnlag.
Kartlegging og vurdering av språknivå og vilkår om norskopplæring
Lovforslaget innebærer at Nav-kontoret skal vurdere om årsaken til at vedkommende står uten arbeid skyldes manglende norskkunnskaper. I tillegg til å kartlegge hvilken type arbeid som er aktuelt, skal språknivået og om vedkommende har potensiale til å bli bedre i norsk, vurderes. Det er ikke gjort rede for hvordan dette kan gjøres. En vurdering av språknivået og hvilke norskkunnskaper som er nødvendig for ulikt arbeid krever særskilt kompetanse. Det kommer ikke fram av høringsnotatet om departementet forutsetter at Nav-kontoret allerede har denne kompetansen, eller om den må tilføres eller kjøpes av andre instanser.
I motsetning til departementet, legger Fylkesmannen til grunn at de individuelle vurderingene som skal gjøres ved hver søknad om økonomisk sosialhjelp vil måtte bli mer omfattende enn ved fastsetting av aktivitetsvilkår etter dagens § 20 a.
Vilkår om å delta i norskundervisning vil være er en annen type vilkår enn aktivitetsvilkårene som de fleste Nav-kontor setter etter dagens regler. Det fleste vilkår etter § 20 a kan deles inn i tre hovedkategorier av aktiviteter: (1) få tjenestemottaker inn i arbeidslivet så fort som mulig, enten i ordinært arbeid, eller praksisplass, (2) opplæring og oppfølging i jobbsøking og (3) jobbteam der tjenestemottaker utfører praktiske oppgaver i kommunen sammen med arbeidsledere. Vi legger til grunn at gjennomføringen av norskopplæringen vil måtte foregå på en måte som gjør at den i mindre grad kan tilpasses individuelle behov enn ved deltakelse i aktivitetsvilkår som nevnt over. Tjenestemottakeren kan ha behov for f.eks. behandling eller oppfølging som vanskelig kan tilpasses et undervisningsopplegg i grupper med oppstarts- og sluttidspunkt. Ved mye nødvendig fravær vil effekten av norskopplæringen bli liten, og enda mindre om tjenestemottaker ikke er motivert for å lære seg norsk.
Gjennomføringen av norskopplæringen
Det er ikke gitt nærmere redegjørelse for hvordan norskopplæringen skal gjennomføres. For at et slikt vilkår skal kunne bedre norskkunnskapene, må opplæringen ha en kvalitet som oppfyller dette.
Slik Fylkesmannen ser det vil organisering av et opplegg for norskopplæring for målgruppen i lovforslaget ha økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene. En utvidelse av kommunens plikt til å sørge for norskopplæring, ut over den som ligger i introduksjonsloven og eventuell ny integreringslov, vil i seg selv føre til økte kostnader for kommunene.
Fylkesmannen støtter tiltak som kan bidra til at sosialhjelpsmottakere får bedre norskkunnskaper. Vi stiller imidlertid spørsmål ved om lovforslaget er et nødvendig og riktig virkemiddel.
Vedtas forslaget til ny integreringslov, hvor introduksjonsprogrammet i større grad skal fylle gapet mellom hva slags norskkunnskaper deltakerne har når de kommer til Norge og hva som kreves i det norske arbeidsmarkedet, vil det være mindre grunn til foreslåtte endringer i sosialtjenesteloven.
Etter dagens regler har verken Nav-kontoret plikt til å tilby norskopplæring eller tjenestemottaker en rett til å få norskopplæring. Tjenestemottaker som ønsker opplæring i norsk må betale dette selv. Lovforslaget vil innebære en plikt for kommunen å sørge for norskopplæring for personer som ikke er selvhjulpne på grunn av manglende norskkunnskaper. Dette forutsetter at kommunen må dekke utgiftene og vil innebærer at flere enn i dag vil få norskopplæring. Fylkesmannen mener at en plikt for kommunene til å tilby norskopplæring og en rett til norskopplæring for den som er i målgruppen kan være et bedre alternativ. Vi kan ikke se at høringsnotat underbygger nødvendigheten av å sette norskopplæring som vilkår.