Dato: 15.11.2019 Svartype: Med merknad Kunnskapsdepartementet Arild Haffner Naustdal Postboks 8119 DEP 0032 OSLO Deres ref.: 19/3514-1 Vår ref.: 19/4152 Vår dato: 11.11.2019 Saksbehandler: Elisabeth Sevatdal Øygard // Kvalifiseringskontoret Høring - Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) Viser til høringsbrev datert, 16.08.2019. Høringssvaret vil lastes opp elektronisk. Innledende kommentar: Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til innføringen av en ny integreringslov. Intensjonen om å sikre flere flyktninger formell kompetanse og bedre tilpasset opplæring, vil styrke muligheten for å få fotfeste i arbeidslivet. Lovfestet rett til kompetansekartlegging og karriereveiledning, samt styrt bosetting er grep som legger til rette for mer målrettede og treffsikre løp – noe som igjen vil styrke deltakernes arbeidsmuligheter på sikt. Arbeids- og velferdsdirektoratet har imidlertid flere merknader som vi ønsker å spille inn til lovforslaget. Dagens utfordring sett fra vårt ståsted: I 2018 var overgangen til arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram på 55 prosent, noe som var det beste resultatet siden introduksjonsordningen trådte i kraft. Det er store forskjeller mellom kjønnene, måloppnåelsen for menn lå på 62 prosent, mens den kun var på 40 prosent for kvinner. Målet om overgang til arbeidet er oppnådd dersom en deltaker er registrert med en time arbeid i uka. Det er vanskelig å forsørge seg selv og familien på en liten deltidsstilling. NAV-kontorene opplever stor pågang av tidligere introduksjonsdeltakere som trenger bistand til å komme ut i jobb og som har behov for inntektssikring. Hovedutfordringen for mange tidligere introduksjonsdeltakere er manglende kvalifikasjoner og svake norskkunnskaper. Det er et gap mellom medbrakt kompetanse og de krav som norske arbeidsgivere stiller. Tiden i introduksjonsprogrammet har for mange ikke gitt den kvalifiseringa eller det språknivået som kreves for å få jobb. Det er store forskjeller på de ulike kommunens resultater. Noen lykkes svært godt, andre i mindre grad. Barnefattigdom er vanligere blant familier med innvandrerbakgrunn enn blant andre familier. NAV initierte en effektevaluering av arbeidet med helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier (HOLF-prosjektet). Av de familiene som var med i studiet, var fire av fem foreldre ikke født i Norge. Foreldrene hadde i gjennomsnitt bodd her i 12 år. Hovedårsaken til den høye barnefattigdommen i disse familiene, er foreldrenes svake posisjon på arbeidsmarkedet. En stor del av disse foreldrene mangler formell utdannelse, og en del behersker i liten grad det norske språket. Når foreldrene ikke kvalifiserer til arbeid, blir familiene avhengige av økonomiske ytelser fra NAV. De som ikke har opparbeidet seg trygderettigheter, blir ofte langtidsmottakere av sosialhjelp fra kommunen. Arbeids- og velferdsdirektoratet er opptatt av at vi i større grad må lykkes med å gi foreldrene den norskopplæringen og kvalifiseringen de trenger. Dette vil sikre at færre barn med innvandrerbakgrunn vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt. Arbeids- og velferdsdirektoratet erkjenner at det er utfordringer knyttet til dagens introduksjonslov og at det er behov for endringer. Fremtidens arbeidsmarked og kompetansekrav: Det norske arbeidsmarkedet er svært spesialisert, og det er et generelt høyt lønnsnivå. Det stilles store krav til kompetanse for å opprettholde produktiviteten og for å forsvare det høye lønnsnivået. Globalisering og relativt høy arbeidsinnvandring, kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper slik som innvandrere å komme inn på arbeidsmarkedet også i årene som kommer. Ny teknologi vil endre måtene vi jobber på. Noen yrker vil kunne forsvinne, andre kan skapes. Rask teknologiutvikling og brå skifter vil trolig kreve at arbeidstakere oftere må skifte jobb og oppdatere kompetansen sin. Per i dag er det i Norge om lag én av fire som ikke fullfører videregående skole innen fem år, og mer enn en tredel av alle som tar yrkesfag fullfører ikke studiet. Samtidig ventes det størst mangel på arbeidskraft fram mot 2030 blant personer med yrkesfaglig utdanning, særlig innen helse- og håndverksfag. Frem mot 2030 ventes arbeidsledigheten blant ufaglærte fortsatt å være klart høyere enn blant personer med høyere eller yrkesfaglig utdanning. For at innvandrere skal få innpass på det norske arbeidsmarkedet, er det avgjørende at de har de kvalifikasjonene og den kompetansen som arbeidsgiverne etterspør. Det er viktig å kunne oppdatere kompetansen sin raskt, i tråd med etterspørselen på arbeidsmarkedet. Dette vil forutsette gode grunnleggende kvalifikasjoner og gode norskferdigheter. I tillegg er det viktig å ha fokus på arbeidslivskompetanse, slik at innvandrere forstår de kulturelle kodene og reglene som gjelder på de norske arbeidsplassene. Arbeids og velferdsdirektoratet er opptatt av at NAV sammen med andre ansvarlige aktører, bidrar til at innvandrere får kvalifisert seg i tråd med behovene i arbeidsmarkedet, og sikres en varig tilknytning til arbeidslivet. Formålet med loven: Arbeids og velferdsdirektoratet støtter formålet med loven. I høringssvaret gir vi våre vurderinger av om de foreslåtte endringene vil legge til rette for at målet om at innvandrere skal få gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk kultur og samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet nås. Kommunen og fylkeskommunens ansvar: Kommunen Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller seg positive til de foreslåtte endringene. Vi støtter forslaget om å synliggjøre at kommunen er ansvarlig for å sørge for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Vi støtter også at det bør stilles et kvalitetskrav til kommunens tilbud og vurderer i så henseende at innføringen av et forsvarlighetskrav vil være formålstjenlig. Det har over år vært store forskjeller på kommunenes tilbud til deltakere i introduksjonsprogrammet. Mulighetene som gis og kvaliteten på disse er varierende og har medført at deltakernes anledning til å kvalifisere seg og til å lære norsk i stor grad er avhengig av hvilken kommune de bosettes i. Etter vår vurdering legger ikke dagens tilbud til rette for å oppnå formålet med loven. Det er for store forskjeller i kvaliteten på tilbudet som blir gitt, både i omfang og innhold. Kommunene har mange oppgaver og et stort spekter av tjenester de er lovpålagt å tilby. For å sikre et forsvarlig og godt tilbud i alle landets kommuner, støtter Arbeids- og velferdsdirektoratet innføringen av et forsvarlighetskrav. Med innføringen av standardelementer i introduksjonsprogrammet og tydelige forventinger om hva som skal være obligatorisk, vurderer vi at det også vil kunne være mulig å føre tilsyn med om tilbudet som gis er forsvarlig eller ikke. Det foreslås videre å regulere at kommunen skal sørge for nødvendig informasjonsflyt internt i kommunen og mellom kommunen og andre aktører som har oppgaver etter loven. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener dette er avgjørende for å sikre gode løp for den enkelte. Kommunene vil være avhengig av å samarbeide med andre aktører for å lykkes med kvalifisering og integrering. NAV er en av mange aktører som bidrar og samarbeidet er i dag regulert i rundskriv G27/2017. Dagens rundskriv setter søkelys på at tidlig samarbeid mellom kommunen og NAV er hensiktsmessig. Videre står det at kommunen skal ta initiativ til å utforme en samarbeidsavtale om deltakerne i kommunens introduksjonsprogram. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er viktig at det utformes et nytt rundskriv ved innføringen av en ny lov. Det er avgjørende at samarbeidet mellom kommune og NAV-kontor nedfelles i en skriftlig samarbeidsavtale lokalt. Fylkeskommunen Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet. Etter vår vurdering er det fornuftig å legge ansvaret for bosetting av flyktninger til fylkeskommunen. Fylkeskommunen skal vurdere og anbefale hvor mange flyktninger som skal bosettes i den enkelte kommunen i fylket, basert på nasjonale føringer. At disse anbefalingene gjøres av en aktør som er så tett på kommunene er positivt. Fylkeskommunen har allerede ansvaret for videregående opplæring og vil kunne se bosettingen opp mot muligheter til kvalifisering og arbeidsmarkedsbehov i regionen. Det foreslås at fylkeskommunen utarbeider planer for kvalifisering av innvandrere. Planene skal inngå i fylkeskommunens regionale strategiske kompetanseplaner noe som Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer er viktig for å sikre en helhetlig innsats og god forankring. At bosetting i større grad skal gjøres med bakgrunn i den enkeltes kompetanse og opplæringsbehov er bra. Når dette ses opp mot bosettingskommunens arbeidsmarked og skoletilbud, er det et grep som legger til rette former målrettede og treffsikre kvalifiseringsløp. Etter direktoratets vurdering er dette et forslag som vil kunne øke deltakernes muligheter på arbeidsmarkedet på sikt. Det foreslås videre at fylkeskommunen skal overta ansvaret for å følge opp kommunene i deres arbeid med kvalifisering av innvandrere. Arbeids – og velferdsdirektoratet er opptatt av at fylkeskommunene sikres nok ressurser og nødvendig kompetanse når denne oppgaven flyttes fra IMDi sine regionskontor og over til fylkeskommunen. Det er viktig at IMDi som nasjonalt fagorgan jobber tett sammen med fylkeskommunene og støtter dem i sin nye rolle på integreringsfeltet. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er mange fordeler knyttet til å samle det overbyggende ansvaret for integrering, bosetting og kvalifisering hos fylkeskommunene. Samtidig er det viktig å presisere at integrering er en etatsovergripende oppgave og vi kan bare lykkes dersom etater klarer å samhandle. Dersom integreringsfeltet organiseres svært ulikt fra fylkeskommune til fylkeskommune, kan samarbeid bli utfordrende for andre etater, både sentralt og lokalt. Tidlig kvalifisering – opplæring i mottak: Opplæringen består i dag av 175 timer norskopplæring og 50 timer i norsk kultur og norske verdier. Dette foreslås videreført, samtidig som man høyner aldersgrensen fra 16 til 18 fordi disse har rettigheter til opplæring etter opplæringsloven og at formålet med loven ivaretas der. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller seg positive til forslaget om tidlig kvalifisering og opplæring i mottak. Integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om at vertskommunene for mottak skal kunne tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak for beboere som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet. Det er viktig at tiden i mottak i størst mulig grad forbereder den enkelte på videre kvalifisering og opplæring etter bosetting. NAV har deltatt i forsøket med Integreringsmottak. Det ble startet opp fem integreringsmottak i Oslo, Larvik, Steinkjer, Kristiansand og Bodø. På grunn av nedgang i ankomstantall har to Integreringsmottak blitt lagt ned i forsøksperioden (Oslo og Larvik). Rambøll har fulgt etableringen og kommer med sin sluttrapport i løpet av kort tid. I integreringsmottakene har beboerne fått et fulltidstilbud ikke ulikt det de får i introduksjonsprogrammet. NAV har bidratt med yrkesveiledning og våre veiledere har sammen med karriereveiledere fra fylkeskommunen utviklet et konsept med yrkes- og karriereveiledning i mottak. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er nyttig å lære av erfaringene og fagutviklingen som er blitt gjort i integreringsmottakene. Med utgangspunkt i kunnskapen Arbeids -og velferdsdirektoratet har fra forsøket med integreringsmottak, støtter vi forslaget om at vertskommuner skal kunne tilby integrerende tiltak. Hvilken effekt integreringsmottak har hatt på de tidligere beboernes resultater i introduksjonsprogrammet er fortsatt usikkert. For å kunne si det med sikkerhet, bør man følge utviklingen til tidligere beboere i integreringsmottak over flere år. Det tar tid å bygge opp et godt kvalifiseringstilbud, og tilbudet som gis i integreringsmottakene i dag er på mange måter bedre enn det som ble tilbudt helt i oppstarten. Foreløpige erfaringer er at beboere som kommer fra integreringsmottak i større grad er klare til å raskt starte opp i introduksjonsprogrammet enn de som har bodd i ordinære mottak. De har gjennom tilbudet i integreringsmottaket fått orientert seg om norsk arbeidsliv, hvilke krav som stilles og hvordan deres kompetanse kan brukes. Beboerne i integreringsmottakene kommer også raskere i gang med godkjenning av utdannelse. For at vertskommunen faktisk skal prioritere å bruke tid og ressurser på dette arbeidet, bør det etter vår vurdering gis ekstra midler til de som ønsker å utvikle et slikt tilbud. Et av suksesskriteriene i etableringen og driften av integreringsmottakene, er at alle involverte etater har fått satt av midler til arbeidet. Målgruppe for introduksjonsprogrammet: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter en videreføring av dagens målgruppe. Etter vår vurdering er det bra at personer med påbegynt program skal ha rett og plikt til å fullføre uavhengig av endringer i oppholdstillatelse og eventuelt innvilgelse av statsborgerskap. Etter direktoratets vurdering kan det være et godt grep å opprettholde at man kan vokse seg inn i målgruppen. Begrunnelse for dette er at deltakere i introduksjonsprogram har en veileder, og for ungdom som er nye i Norge, kan en veileder være en god støttespiller også mens de går på videregående skole. Det å ha en veileder som de kan sparre med, og som kan bistå deltakere med å finne muligheter og støtte dem i studievalg, kan bidra til bedre måloppnåelse og hindre frafall. Direktoratet vil påpeke at det i samfunnet for øvrig forventes at man skal stå i arbeid stadig lengre, og den nye integreringsloven bør i større grad speile dette. Det koster samfunnet at personer som kunne ha vært i jobb står utenfor. Direktoratet foreslår derfor at det bør komme tydeligere inn i lovverket at kommunen bør innvilge introduksjonsprogrammet til flyktninger over 55 år som har kompetanse/utdanning som Norge har bruk for, og som er motiverte for å komme ut i jobb. I dagens lovverk har kommunene mulighet til å tilby disse deltakelse i introduksjonsprogrammet, men NAV-kontorene erfarer i liten grad at det skjer. Kompetansekartlegging: Det foreslås rett og plikt til kompetansekartlegging før bosetting i en kommune og at det er vertskommunen for mottaket som skal utføre kompetansekartleggingen. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslagene og mener det er viktig at det så tidlig som mulig kartlegges hvilken kompetanse den enkelte har, slik at denne kunnskapen kan danne grunnlag for hvor den enkelte bosettes. I lovforslaget overtar fylkeskommunen ansvaret for bosetting. Fylkeskommunene har også ansvar for å utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener derfor at denne kompetansekartleggingen vil være nyttig av flere grunner. Den vil kunne føre til at den enkelte bosettes i en region som har behov for den kompetansen vedkommende har. Den er også viktig for at fylkeskommunen skal kunne utarbeide gode og treffsikre planer for kvalifisering av denne gruppa. For at denne kompetansekartleggingen skal være et verktøy i videre veiledning og bosetting, må det være en kartlegging som går i dybden og som får frem detaljene i den enkeltes utdannings- og arbeidsbakgrunn. Det er nødvendig å få frem så nøyaktig kompetansebeskrivelse som mulig - det å jobbe i butikk i Somalia kontra Norge er to helt ulike ting. Det er viktig at den som kartlegger går detaljert inn for å avdekke hva jobben innebar, hvilke oppgaver, tilgjengelig teknologi, størrelse på butikk osv. Det bør utarbeides en veileder til den som kartlegger i form av hvilke spørsmål som må stilles for å få frem den informasjonen som trengs. Det er viktig at informasjonen fra kompetansekartleggingen følger den enkelte og gjøres tilgjengelig for de øvrige etatene slik som kommune og fylkeskommune. I tiden fremover, hvor det kommer mange overføringsflyttinger som bosettes direkte i kommunene, er det viktig at denne kompetansekartleggingen ivaretas av IMDi slik som det foreslås. Forslaget spesifiserer ikke hvem i kommunen som skal gjennomføre kartleggingen. Direktoratet ser det som hensiktsmessig å spesifisere minimumskrav til funksjonen/kompetansen hos personer som tillegges dette ansvaret. Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker å påpeke at det også er viktig at eventuelle tilretteleggingsbehov i opplæring kartlegges tidlig. Utfordringene som står i veien for å ha utbytte av opplæring kan være mangelfullt syn eller hørsel, lærevansker og ulike helseutfordringer. Dette bør inkluderes i den kompetansekartleggingen vertskommunen skal gjennomføre, slik at best mulig kvalifisering og oppfølging kan gis. Videre ønsker vi å påpeke at det i disse samtalene må brukes kvalifiserte tolker for å sikre kvalitet i kartleggingen. Karriereveiledning: Vi støtter forslaget om å lovfeste rett og plikt til karriereveiledning fra de fylkesvise karrieresentrene, etter kompetansekartlegging og før det fattes vedtak om introduksjonsprogram. Tidlig kartlegging og karriereveiledning bør ses i sammenheng og kan være nyttig – og er ikke minst et bra utgangspunkt for videre integreringsprosess. Det vil imidlertid være behov for karriereveiledning på flere punkter igjennom en integreringsprosess – ikke minst når deltaker har fått på plass grunnleggende norskferdigheter og samfunnsforståelse. Selv om den er viktig, mener Arbeids- og velferdsdirektoratet at den første kartlegging/veiledningen verken kan være avgjørende eller endelig. Det er i forslaget lagt opp til 1,5 time individuell veiledning og 1,5 time gruppeveiledning. Målet er at deltaker skal kunne ta informerte valg svært tidlig i integreringsprosessen. For å sikre gjensidig forståelse og medvirkning, og ikke minst kunne bruke kvalifisert tolk i disse veiledningssituasjonene, vurderer direktoratet at den estimerte tiden er knapp. Vi mener tidlig informasjon om mulighetene og kravene i Norge er viktig, men anbefaler at det gis mer tid både i gruppe og individuelt. I tillegg bør det gis rom for prosess og individuelle tilpasninger etter behov. Ettersom fylkeskommunene allerede eier Karrieresentrene, kan det være fordelaktig å bygge videre på denne strukturen og kompetansen. Dette for å sikre god karriereveiledning til alle bosatte flyktninger. Et særskilt fokus på flerkulturell kompetanse, kunnskap om migrasjon og integrering hos karriereveiledere, kan styrke dette ytterligere. For å kunne bygge videre på tidlig karriereveiledningen, vil det være viktig med enda tettere samhandling mellom karrieresentre, kommunen, NAV og voksenopplæringen. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at det lovfestes at kvalifisert tolk skal benyttes under karriereveieldning, ettersom resultatet vil ha stor innvirkning på den enkeltes videre løp, sluttmål og programinnhold. Sluttmål i introduksjonsprogrammet: Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller seg i utgangspunktet positive til at det lovfestes at det skal settes et sluttmål i introduksjonsprogrammet. Dette vil kunne gi et mer målrettet program og være mer motiverende for den enkelte. Etter direktoratets vurdering er det problematisk at sluttmålet skal være bestemmende for varigheten av programmet. Svært mange faktorer kan spille inn på hvor lang tid det vil ta for den enkelte deltaker å nå sitt sluttmål. Når sluttmålet settes så tidlig mener Arbeids- og velferdsdirektoratet at det er viktig at muligheten til å endre sluttmålet er reell. Dersom et sluttmål av ulike årsaker skulle vise seg å være lite hensiktsmessig, er det viktig at deltaker har mulighet til å endre det. Det foreslås å lovfeste retten til karriereveiledning. Tanken er at karriereveiledningen skal skje før oppstart av introduksjonsprogrammet. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at målet med karriereveiledningen er at deltaker skal kunne ta informerte valg. Hvis samfunnet personen kommer fra er veldig ulikt vårt, vil dette kreve god informasjon om systemet i Norge. Hva kjennetegner utdanningssystemet i Norge kontra deltakers opprinnelsesland, hva kjennetegner arbeidslivet og arbeidsmarkedet i Norge versus opprinnelsesland? Hvilke (realistiske) valgmuligheter finnes det? For deltakere med kort botid i Norge, vil det å forstå systemet og å forstå hvilke muligheter og begrensninger som finnes, ofte innebære en modningsprosess. Karriereveiledning bør derfor tilbys også underveis i introduksjonsløpet, og sluttmål bør kunne endres hvis nye faktorer kommer opp. Departementet skriver at ved mangelfull progresjon hos deltakeren skal terskelen for å endre sluttmålet være høy. I første omgang foreslås tett oppfølging og tilpasning av den individuelle planen. Det er først ved vedvarende lav progresjon at kommunene eventuelt skal justere sluttmålet i integreringskontrakten. Arbeids- og velferdsdirektoratet er ikke enig i at terskelen skal være så høy og mener det må åpnes for å gjøre endringer der det er nødvending og hensiktsmessig. Innhold i og omfang av introduksjonsprogrammet : Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til en konkretisering av både nødvendigheten og muligheten for differensiering av innhold og varigheten på introduksjonsprogrammet. Både utgangspunkt, rammene og målene for de som har rett og plikt til introduksjonsprogram er svært ulike. Dette må i større grad enn i dag tas hensyn til dersom målet om at flere flyktninger blir selvstendige skal nås. Vår erfaring er at kommunen i liten grad benytter det tredje året i programmet og at dette i beste fall varierer sterkt fra kommune til kommune. Minimum videregående, tre til seks måneder programtid. For deltakere med minimum fullført videregående skole foreslås en programtid på tre til seks måneder. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller seg ikke bak dette forsalget av flere grunner. For det første må det skilles mellom godkjent og ikke godkjent videregående utdanning. Slik vi forstår forslaget, skal det gjelde uavhengig av om utdanningen er godkjent i Norge eller ikke. Deltakere med videregående opplæring fra utenfor Europa plasseres vanligvis i spor 2 i norskundervisningen - altså forventes det en middels progresjon. Slik vi oppfatter dette forslaget forutsettes det at alle disse kandidatene er i et spor 3-løp (rask progresjon). Dersom målet for de som ikke har godkjent videregående opplæring er høyere utdanning, må de i beste fall bestå norsk og engelsk på B2-nivå, eller de må ta alle studiekompetansefagene (norsk, engelsk, matte, naturfag, samfunnsfag og historie). Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at det er mange flere faktorer enn gjennomført utdanning som vil påvirke en deltakers mulighet til å nå sitt sluttmål i løpet av programperioden. Personer som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet er personer som ofte har kommet fra vanskelig og tøffe forhold med krig og konflikt. Arbeids – og velferdsdirektoratet vurderer at en del av deltakerne vil ha andre utfordringer/ behov som gjør at det er urealistisk at de er klar til å gå ut i jobb eller utdanning i løpet av seks måneder etter bosetting. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at utdanningsnivå burde være bare ett av flere kriterier for evaluering av deltakeres programtid. Fysisk og psykisk helse, lærevansker, livssituasjon og familieforhold er eksempler på andre faktorer som spiller inn og som bør tas med inn i betraktningen når sluttmål og varighet skal vurderes. Landbakgrunn vil også ha stor betydning for hvor raskt den enkelte vil klare å tilpasse seg et nytt liv i Norge. Det kan handle om generell systemforståelse, likestilling og prinsippet om brukermedvirkning. Dette vil være en svært mangfoldig gruppe og etter direktoratets vurdering vil de ikke ha et begrenset behov for kvalifisering utover de obligatoriske elementene i programmet. Arbeidet med hurtigsporet har også gitt nyttige erfaringer knyttet til flyktninger med høy kompetanse. For det første har det vist seg at hurtigsporet ikke var aktuelt for så mange som først antatt. Selv om en flyktning kommer til landet med en kompetanse som etterspørres, er det norske arbeidsmarkedet svært spesialisert og det kreves ofte supplerende utdanning og høyt språknivå for å bli vurdert som aktuell for en ledig stilling. Gjennom arbeidet med hurtigsporet ble det tydelig at veien ut i ordinær jobb for de med relevant kompetanse ikke alltid er så rask som man først antok. Deltakere som har sluttmål om å fullføre videregående opplæring – tre måneder- tre år programtid med mulighet for forlengelse. Det foreslås at deltakere som har sluttmål om videregående opplæring kan ha et program på mellom tre måneder og tre år med mulighet for ett års forlengelse. Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til at det legges bedre til rette for at deltakere kan få formelle kvalifikasjoner, i form av videregående skole som et tiltak i sitt program. At det i tillegg åpnes opp for muligheten for et fjerde år, gjør at det vil være realistisk for flere å fullføre/ være godt i gang med sin videregående opplæring når de avslutter introduksjonsprogrammet. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil imidlertid påpeke at ikke alle i denne gruppen vil kunne starte med fagopplæringen fra første dag. Flere vil trolig trenge mer tid enn rammene for introduksjonsprogrammet gir. Det vil derfor være viktig at det tidlig settes i gang samhandling med tanke på overgang til NAV og/ eller Lånekassen, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp. Direktoratet understreker også at det er viktig å se på alternative utdanningsveier. For de som ikke kan ta fagbrev på vanlig måte, finnes det andre muligheter som for eksempel fagbrev på jobb og praksiskandidatordningen for å nevne noen alternativer. Videre er det hensiktsmessig at det tydeliggjøres at videregående opplæring skal være målet for deltakere i aldersgruppen 18 til 25 år. Det er viktig at det følger med midler slik at fylkeskommunen kan legge til rette for tilpasset opplæring utfra, språknivå og tidligere utdanningsbakgrunn. For deltakere med andre sluttmål, tre måneder til to år programtid med mulighet for forlengelse For den siste gruppen, de som ikke har mål om videregående opplæring eller som ikke har minimum videregående skole som utdanningsbakgrunn, foreslås en programtid fra tre måneder til to år, med mulighet for en forlengelse på ett år. Dette er i realiteten det samme som i dag. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at den foreslåtte varigheten, ikke vil være tilstrekkelig for de som står lengst fra arbeid. I løpet av to (tre år) skal deltakeren etablere seg i nytt land, bli kjent med ny kultur, lære seg språket opp til B1 muntlig, i mange tilfeller ta grunnskole, samt kvalifiseres for et arbeid. Om lag70 % av de som kom i 2015-16 hadde grunnskole eller mindre som høyest oppnådde kompetanse, noe som indikerer at en stor andel befinner seg i nettopp denne gruppen. Med et stadig økende antall kvoteflyktninger og et synkende antall asylsøkere, så ser det ut fra dagens situasjon heller ikke ut som om kompetansenivået stiger blant de som kommer. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at formålet om at deltakeren skal bli økonomisk selvstendig i liten grad vil oppnås for denne gruppen. Mange vil fortsatt ha stort behov for bistand til kvalifisering og inntektssikring etter endt tid i introduksjonsprogrammet, slik som i dag. For Arbeids- og velferdsdirektoratet er det viktig at det settes søkelys på varig tilknytning til arbeidslivet. Mange registrert ledige, både heltid og deltid, er arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn. Vi har over år sett en tendens til at innvandrere i større grad enn den øvrige befolkningen faller ut igjen av arbeid etter fem til ti år. Det kan være mange årsaker til dette, men en forklaring kan være at de på grunn av manglende kvalifikasjoner får jobber som er ekstra utsatt i perioder med økonomisk nedgang. For at denne gruppen skal få varig tilknytning til arbeidslivet etter endt program, vil det kreve langsiktig og helhetlig planlegging og oppfølging fra alle involverte etater. Ansvar for introduksjonsprogrammet: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter bestemmelsen om å videreføre kommunens ansvar for introduksjonsprogrammet. Departementet skriver det er et mål at kvalifiseringen skal begynne tidlig og at de derfor vurderer om fristen for oppstart bør være kortere enn tre måneder. Arbeids – og velferdsdirektoratet vurdere at fristen ikke bør være kortere. Det er mye som må på plass i forbindelse med en bosetting. Dersom oppstart skjer før praktiske og til en viss grad emosjonelle prosesser er landet, kan dette påvirke effekten av kvalifiseringen. Vi støtter departementets oppfatning om at kvalifisering bør starte raskt, men mener at dagens frist på innen tre måneder bør videreføres. Innhold og omfang av introduksjonsprogrammet: Erfaring i fra NAV-kontorene og ulike forskningsrapporter har vist at det er store forskjeller i tilbudet og omfanget som gis ute i kommunene. Ikke alle kommuner tilbyr et fulltidsprogram og graden av kvalifiserende tiltak og individuelle løp varierer. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å videreføre reguleringen av innhold og omfang av introduksjonsprogrammet, noe som betyr at programmet skal være helårlig og på fulltid. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslagene om livsmestringskurs og foreldreveiledning som obligatoriske elementer, men vi har mottatt innspill på at navnene «livsmestringskurs» og «foreldreveiledning» for mange oppleves som nedlatende. Flere spør om det ikke vil være bedre å finne andre navn, navn som i større grad speiler hva kurset faktisk inneholder. Direktoratet støtter at kvalifiserende og arbeidsrettede tiltak skal være en del av programmet, men at dette må vurderes ut fra den enkeltes behov og sluttmål. Her må kommunene samarbeide tett med andre aktører slik som fylkeskommune, lokale arbeidsgivere og NAV for å innrette tiltakene i programmet etter den enkeltes behov. Individuell Plan og Integreringskontrakt: Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at det kan gi et positivt startskudd for den videre integreringsprosessen å utarbeide en individuell plan og underskrive en kontrakt. Kontrakten understreker at begge parter har forpliktelser til å bidra og at integrering er en toveisprosess. Det kan være både positivt og krevende at plan og kontrakt skal utformes og vedtas før programstart, da det er viktig med en felles forståelse og enighet om både mål og innhold for at det skal være en gjensidig kontrakt. På dette tidspunktet vil deltaker i de fleste tilfeller ha vært svært kort tid i kommunen, evt. også i landet (særlig overføringsflyktninger) og har lite grunnlag for å ta disse beslutningene. Dette gir en ubalansert relasjon mellom deltaker og veileder, og det kan være stor variasjon mellom deltakere på hvordan de kan nyttiggjøre seg en slik tidlig innsats og ta beslutninger i egen sak. Gitt gruppens kompleksitet er det viktig at det heller ikke i oppstarten av integreringsprosessen legges opp til standardløp, men at man heller må ha særskilt fokus på individets muligheter og utfordringer. For noen vil det være avgjørende å få på plass praktiske ting, trygge og gi tid, før det er mulig å bidra inn i egen prosess og ta stilling til langsiktige mål. For andre er det beste å sette i gang umiddelbart. Det vil kunne være mange aktører i denne prosessen, ikke bare deltaker og kommunen, selv om de to er ansvarlige. Ulike deler av NAV og andre kommunale tjenester er eksempler på dette. I rundskrivet Q-27/2017 Samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere presiseres det at NAV skal tidlig inn og bistå med å lage den individuelle planen. Både veiledning mot arbeid og arbeidsrettede tiltak kan vurderes både tidlig og underveis i programmet. Er NAV også en part i å utarbeide individuell plan/kontrakt i en ny lov - eller vil NAV kobles på etter at vedtak om program og plan/kontrakt er signert? Godt samarbeid med NAV om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold kan være avgjørende for at bruker på sikt vil få en varig tilknytning til arbeidslivet. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å nå målet, bør dette komme frem tidlig og tydelig, og NAV bør kobles på i starten av prosessen. Departementet foreslår å videreføre at kommunen kun plikter å følge opp deltaker frem til programmet avsluttes, uansett om målet om arbeid eller utdanning er nådd. Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker å understreke behovet for at eventuell overgang til NAV, kommune, fylkeskommune og andre aktører, sikres tidlig i programløpet for å ivareta forutsigbarhet og at langsiktig mål nås. Det kan være flere sårbare overganger, som når introduksjonsstønaden avsluttes og en må søke ulike typer ytelser, kanskje fra ulike instanser. Det kan også være når bruker går fra norskopplæring til arbeidsrettede tiltak eller må en finne en ny bolig. Som det vises til i høringsnotatet, har det vært en endring i NAVs opplæringstiltak. Endringen gjør det mulig for NAV å tilby flere brukere formell kvalifisering. I tillegg gir Lånekassens flyktningstipend denne målgruppen større muligheter for nødvendig kvalifisering. Vi erfarer at det kan være veldig krevende å nyttiggjøre seg disse ulike mulighetene, og faren for å falle ut av kvalifiseringsløp grunnet økonomiske vanskeligheter eller manglende systemforståelse er reell. Arbeids- og velferdsdirektoratet er derfor opptatt av at de ulike etatene klarer å samarbeide om å tilby disse et individuelt tilpasset og godt koordinert løp. Opplæring i norsk og samfunnsfag: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter en videreføring av målgruppen og mener det er hensiktsmessig at ungdom i alderen 16-18 år får sin opplæring etter opplæringsloven. Elever i videregående opplæring har rett til særskilt norskopplæring frem til de har tilstrekkelige kunnskaper til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Etter vår vurdering vil det beste for ungdommen være å få dette på skolen sammen med andre jevnaldrende. Deltakerens norskmål: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter at man går bort fra antall timer norskopplæring til et konkret minimumsmål. Dagens ordning er ikke god nok, og mange som avslutter introduksjonsprogrammet har for svake norskkunnskaper til å kunne få seg en jobb eller nyttiggjøre seg av NAVs arbeidsmarkedstiltak. Departementet foreslår å sette krav til at kommunen skal sørge for opplæring til vedkommende har oppnådd et minimumsnivå i norsk. Deltakeren får en tilsvarende plikt til å nå dette nivået. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdering er dette gode forslag. Samtidig understreker vi at det er en risiko for at forslagene ikke vil ha ønsket effekt ettersom det foreslås at kommunenes forpliktelser opphører etter henholdsvis tre år eller 18 måneder - avhengig av deltakers utdanningsnivå. Minimumsnivået differensieres og fastsettes med utgangspunkt i den enkeltes utdanningsbakgrunn. En person med skolebakgrunn og høyere utdanning vil som oftest ha bedre forutsetninger for å lære norsk enn en som aldri har gått på skole og som ikke kan lese og skrive på eget morsmål. Samtidig viser NAV-kontorene til erfaringer hvor utdanningsbakgrunn ikke alltid er avgjørende for en persons evne til å lære norsk. Evnen til å lære et nytt språk påvirkes av flere faktorer: alder, morsmål, helse, om man kan flere språk (eks engelsk, tysk, fransk) og kjønn noen eksempler. Dersom en innvandrer oppnår B1-nivå i norskferdigheter vil mulighetene, både til jobb og på andre arenaer i samfunnet, være betraktelig større enn om nivået er på A1 eller A2 (slik det i høringsnotatet vises til at 68 % oppnår). Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til forslaget om å kreve at kommunene gir norskopplæring opp til det nivået som anses som nødvendig. Det er per nå mange som ligger langt unna dette nivået når norskopplæringen stopper opp. Vår erfaring er at det tar lang tid for mange å lære seg norsk. Selv i kommuner hvor det tilbys både differensiert og god norskopplæring, er det mange innvandrere som etter å ha benyttet all sin tildelte tid, ikke har nådd dette nivået. På bakgrunn av dette er det derfor usikkert om det er realistisk at en øvre grense på tre år med norskopplæring er tilstrekkelig for en stor andel av innvandrerne. Dersom det stilles krav om B1, også for de med grunnskole eller mindre, må det sikres at kvaliteten i norskopplæringen er god. Individuell tilrettelegging må være mulig og tiden må være tilstrekkelig. Dette fordrer at kommunene har penger og ressurser til å tilby et differensiert undervisningsopplegg. Videre vurderer Arbeids- og velferdsdirektoratet at det er problematisk at personer med fullført videregående når de kommer til Norge, kun skal få rett til norskopplæring i 18 måneder. En tidsramme på 18 måneder stiller store krav til at det er på plass kvalitativt gode tilbud i kommunene. Videre forutsetter en slik kort tidsramme at det ikke skjer uforutsette hendelser i flyktningens liv, noe som er svært vanskelig å predikere, spesielt i en sårbar migrasjonsfase. Vår erfaring tilsier at mange vil trenge mer enn 18 måneder. For noen vil det være riktigst - og nødvendig - å kombinere norskopplæring med arbeid. Da vil norskopplæringen være på deltid og med lavere progresjon. Dette vil særlig gjelde innvandrere med rett til norskopplæring, men ikke til introduksjonsprogram. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at forslaget kan gi en del utilsiktede følger. Dersom vi skal legges til rette for at flere får benyttet sin medbrakte kompetanse, må personen få mulighet til å lære norsk opp til et nivå som matcher utdanningsnivået, altså minimum B2 både muntlig og skriftlig (nivået for fullført vgs. / inntakskrav til høyere utdanning). Dersom målet for en deltakers program er jobb eller utdanning som krever gjennomført videregående skole eller mer, må introduksjonsprogrammet gi mulighet for å nå et norsknivå som muliggjør dette. Dette vil i mange tilfeller kreve mer enn 18 måneder. Høringsnotatet viser til at deltakere med fullført minimum videregående skole før de ankommer Norge har tilstrekkelige ressurser til å nyttiggjøre seg ordinære støtteordninger. Erfaring viser at en person må finne andre inntektskilder når introduksjonsstønaden tar slutt. En del vil måtte ta arbeid som ikke er relevant i forhold til den kompetansen de har med seg. Mange kan bli værende i slike yrker, i jobber de er overkvalifiserte eller feilkvalifiserte for. Verken kandidatene eller Norge får benyttet kompetansen de har med seg. Svake norskferdigheter gjør at deltakeren vil måtte fortsette norskopplæringen etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet. For å kunne forsørge seg og familien vil mange måtte jobbe fulltid, noe som vil bety at eventuell videre norskopplæring vil måtte foregå på deltid og ofte på kveldstid. Arbeids og velferdsdirektoratet vurderer at ordningen som nå foreslås med begrenset tid for gjennomføring, vil kunne føre til at en person som kun har mulighet til å følge kveldsundervisning grunnet jobb på dagtid, vil få mye færre timer enn en person som kan følge undervisning på dagtid. Dette vil påvirke muligheten til å kunne nå sitt sluttmål i norsk. Det kan bli vanskelig å oppnå gode nok norskferdigheter til å få en relevant og varig jobb. Fravær og permisjoner: Lovforslaget presiserer at eventuelle permisjoner i løpet av perioden med rett og plikt til norskopplæring vil legges til en makstid. Det synes Arbeids- og velferdsdirektoratet er bra. Den manglende muligheten for dette i introduksjonsloven har vært uheldig for noen grupper, særlig for kvinner. Forslaget er derfor hensiktsmessig i et likestillingsperspektiv. Kompetansekrav for lærere: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om at det bør stilles strengere kompetansekrav for lærere som skal undervise i norsk etter integreringsloven. Erfaring viser at det i dag er store variasjoner i det norsktilbudet som gis, et slikt krav vil legge til rette for bedre kvalitet i undervisningen. I høringsnotatet foreslås det en satsning på at flere norsklærere skal ha særlig kompetanse på dette området, og videreutdanne seg innen norsk som andrespråk. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter dette, og ønsker at det satses mer på integreringskompetanse/migrasjonskunnskap/flerkulturell kompetanse hos både programrådgivere, veiledere i NAV, kommunale helsetjeneste og andre relevante instanser i kommune og stat. Flere av utdanningsinstitusjonene i landet har utviklet videreutdanningstilbud som treffer dette behovet. Det er behov for et bredere kompetanseløft, ikke bare for lærerne. Tilsyn: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å videreføre fylkesmannens tilsyn med kommunenes lovpålagte krav etter integreringsloven. Med innføring av ny lov, vil kommunen få nye oppgaver og det er viktig at det følges opp at den nye loven etterleves for at den skal kunne ha ønsket effekt. Departementet spør høringsinstansene om hvorvidt et eventuelt forsvarlighetskrav skal legges til i fylkesmannens tilsyn. Arbeids- og velferdsdirektoratet er positive til forslaget om et forsvarlighetskrav. Slik vi ser det vil et krav til forsvarlighet sikre bedre kvalitet på det tilbudet som gis. Vi legger til grunn at forsvarlighetskravet vil fungere som en rettslig standard. Det betyr at forsvarlighetskravet vil bli en bindende rettsregel som er dynamisk og endrer seg over tid. Hva som er forsvarlig må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Fylkesmannen må ved et tilsyn operasjonalisere kravet til forsvarlig tilbud. Kravet til forsvarlighet vil være dynamisk og endre seg over tid. Direktoratet mener likevel at det bør inneholde følgende elementer: · tilgjengelighet til opplæring og kvalifisering (de som har rett skal få det de har krav på og til rett tid) · saksbehandlingen (denne loven, forvaltningsloven og uskrevne normer om god forvaltningsskikk, er alle med på å sikre forsvarlig saksbehandling og utøving av offentlig myndighet på området) · tjenestens innhold og tjenestens omfang (kvalitetsmessig skal inneholde minimum de obligatoriske delene) · kompetanse (hvordan kommunen sikrer at deres ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse) Avsluttende kommentar: Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter mange av forslagene i den nye loven. Samtidig har vi pekt på noen utfordringer, faktorer som etter vår vurdering vil gjøre det vanskelig for innvandrere å oppnå den kvalifiseringen og det norsknivået som kreves for å få en varig tilknytning til arbeidslivet. Etter Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdering vil de foreslåtte begrensningene i programtid og norskopplæringstid kunne føre til at færre deltakere når sluttmålene sine. Vi mener det er positivt at man går bort fra en begrensning på et visst antall timer norsk og foreslår at kommunen skal gi opplæring til deltakeren når sitt norskmål. Dersom dette var en rett og plikt som gjaldt helt til den enkelte faktisk nådde sitt norskmål, ville det vært en god ordning. Når departementet samtidig foreslår at opplæringen kun har en attenmåneders/ treårs varighet, fremstår forslaget i realiteten ikke som særlig annerledes enn dagens ordning. Antall asylsøkere til Norge har gått ned og de som bosettes i årene fremover vil i stor grad være kvoteflyktninger. Vi antar at disse vil ha lite skolebakgrunn og et stort kvalifiseringsbehov, og mange vil ha behov for mer enn tre år for å lære seg norsk. De vil ha behov for langvarig kvalifisering for å kunne få varig tilknytning til arbeidslivet og for å kunne bli økonomisk selvstendige. Med hilsen Kjell Hugvik Arbeids- og tjenestedirektør Arbeids- og velferdsdirektoratet Jan Erik Grundtjernlien Seksjonssjef // Seksjon for virkemidler Arbeids- og velferdsdirektoratet Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen signatur Kopi til Mottakerliste Vedlegg Arbeids- og inkluderingsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
