Caritas Norge (heretter Caritas) viser til høringsbrev av 16.08.2019 og gir herved høringssvar på Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven). Vi er positive til departementets initiativ om å endre lovverket med formål om at flere innvandrere skal delta i arbeidslivet. Loven vil etter vårt syn føre til forbedringer på det norske integreringsfeltet. Caritas mener likevel at en rekke grep kan gjøres for å styrke lovforslagene ytterligere. Vi har følgende kommentarer og anbefalinger til lovforslagene.
1. Kompetansekartlegging i mottak
Caritas har ingen merknader til dette lovforslaget.
I forslag til ny integreringslov § 9 tredje ledd står det:
I høringsnotat pt. 6.1.2 foreslås det å videreføre kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til en begrenset gruppe. Videre bes det om innspill fra høringsinstanser på om det burde åpnes for flere grupper. Det refereres til at kommunen generelt vil være tjent med at flest mulig kommer ut i arbeid. Caritas har ingen innspill på at nye grupper bør få tilgang til introduksjonsprogrammet, men vi anbefaler å likestille retten og plikten til introduksjonsprogram også for personer mellom 18 og 55 år som har fått familieinnvandringstillatelse til andre personer enn de som har rett til introduksjonsprogram (andre enn personer nevnt i § 10 f).
Etter vilkårene som stilles i utlendingsloven kap. 6 kan referansepersonen anses som ressurssterk/selvstendig med tanke på krav til inntekt og bolig. Den familiegjenforente kan dermed stå i et avhengighetsforhold til referansepersonen. Andre grupper av familiegjenforente vil etter vårt syn ha like stort behov for introduksjonsprogrammet som de som per i dag har rett og plikt til dette. Det vil styrke familiemedlemmers deltakelse i norsk samfunn- og arbeidsliv og øke graden av rettssikkerhet.
Videre gjelder retten og plikten til introduksjonsprogram i forslag til ny integreringslov § 10 første ledd bokstav g personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingslover § 53 første ledd. Dette understreker avhengighetsforholdet mellom referansepersonen og familiemedlemmet da det kun er nødvendig med rett og plikt til introduksjonsprogram dersom referansepersonen ikke lenger er til stede som følge av død eller mishandling i samlivsforholdet. Kommunens skjønnsmessige vurdering om et familiemedlem får tilbud om introduksjonsprogram undergraver denne gruppens rettssikkerhet i samfunnet. Caritas anbefaler derfor at departementet innlemmer denne gruppen under rett og plikt til introduksjonsprogram for å bidra til at flest mulig kommer ut i arbeid.
I forslag til ny integreringslov § 9 tredje ledd står det:
I høringsnotat pt. 6.1.2 foreslås det å videreføre kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til en begrenset gruppe. Videre bes det om innspill fra høringsinstanser på om det burde åpnes for flere grupper. Det refereres til at kommunen generelt vil være tjent med at flest mulig kommer ut i arbeid. Caritas har ingen innspill på at nye grupper bør få tilgang til introduksjonsprogrammet, men vi anbefaler å likestille retten og plikten til introduksjonsprogram også for personer mellom 18 og 55 år som har fått familieinnvandringstillatelse til andre personer enn de som har rett til introduksjonsprogram (andre enn personer nevnt i § 10 f).
Etter vilkårene som stilles i utlendingsloven kap. 6 kan referansepersonen anses som ressurssterk/selvstendig med tanke på krav til inntekt og bolig. Den familiegjenforente kan dermed stå i et avhengighetsforhold til referansepersonen. Andre grupper av familiegjenforente vil etter vårt syn ha like stort behov for introduksjonsprogrammet som de som per i dag har rett og plikt til dette. Det vil styrke familiemedlemmers deltakelse i norsk samfunn- og arbeidsliv og øke graden av rettssikkerhet.
Videre gjelder retten og plikten til introduksjonsprogram i forslag til ny integreringslov § 10 første ledd bokstav g personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingslover § 53 første ledd. Dette understreker avhengighetsforholdet mellom referansepersonen og familiemedlemmet da det kun er nødvendig med rett og plikt til introduksjonsprogram dersom referansepersonen ikke lenger er til stede som følge av død eller mishandling i samlivsforholdet. Kommunens skjønnsmessige vurdering om et familiemedlem får tilbud om introduksjonsprogram undergraver denne gruppens rettssikkerhet i samfunnet. Caritas anbefaler derfor at departementet innlemmer denne gruppen under rett og plikt til introduksjonsprogram for å bidra til at flest mulig kommer ut i arbeid.
3. Frist for oppstart av programmet
Caritas har ingen merknader til dette lovforslaget.
4. Krav om at kommunens tilbud skal være forsvarlig: Caritas anbefaler spesialpedagogisk kompetanse for å avdekke, kartlegge og følge opp lærevansker
Caritas støtter forslaget om at et krav om forsvarlighet bør lovfestes. Dette for å i større grad sikre god kvalitet i tilbudet på tvers av kommunene. Caritas anbefaler spesialpedagogisk kompetanse og ansvar for å avdekke, kartlegge og følge opp lærevansker som et kriterium som skal ligge til grunn for fylkesmannens tilsyn av om kommunens tilbud etter loven er forsvarlig. Dette for å sikre et likestilt tilbud om god og tilpasset opplæring for alle.
5. Fritak fra opplæring i Norsk og samfunnskap og prøver
Caritas har ingen merknader til dette lovforslaget.
6. Opplæring og prøve i samfunnskunnskap
Caritas har ingen merknader til dette lovforslaget.
7. Caritas anbefaler at antall norsktimer til asylsøkere heves tilbake til nivået fra 2016 på 250 timer
I forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 29 første ledd – opplæring i norsk, står det:
I høringsnotatet pt. 5.1.1 vises det til at antall norsktimer på mottak i 2016 ble redusert fra 250 til 175 timer. Det stadfestes at 175 timer videreføres uten at det gis noen videre begrunnelse for dette. Formålet med den nye integreringsloven er at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Samtidig ønsker departementet å motvirke passivitet på mottak. Formålet oppfylles i enda større grad om asylsøkere får tilbud om mer norskundervisning på asylmottak. Reduksjonen i 2016 ble begrunnet med økte ankomster, men det er i dag som kjent historisk lave ankomster. Caritas arrangerer norskkurs på flere mottak, og på samtlige steder er norskkurs et svært populært tilbud blant beboerne. Uten unntak forteller nesten alle vi snakker med at de søker flere arenaer å lære norsk. Disse arenaen er det dessverre ikke mange av, spesielt når mottaket ligger utenfor de største byene. Vi mener det utelukkende vil bidra til positive konsekvenser for livene til personer på mottak og integreringen i Norge senere, fordi målgruppa vil lære seg norsk raskere. Caritas anbefaler derfor at departementet hever antall norsktimer tilbake til 250 timer for å skape ytterligere aktivitet i en passiv hverdag.
I høringsnotatet pt. 5.1.1 vises det til at antall norsktimer på mottak i 2016 ble redusert fra 250 til 175 timer. Det stadfestes at 175 timer videreføres uten at det gis noen videre begrunnelse for dette. Formålet med den nye integreringsloven er at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Samtidig ønsker departementet å motvirke passivitet på mottak. Formålet oppfylles i enda større grad om asylsøkere får tilbud om mer norskundervisning på asylmottak. Reduksjonen i 2016 ble begrunnet med økte ankomster, men det er i dag som kjent historisk lave ankomster. Caritas arrangerer norskkurs på flere mottak, og på samtlige steder er norskkurs et svært populært tilbud blant beboerne. Uten unntak forteller nesten alle vi snakker med at de søker flere arenaer å lære norsk. Disse arenaen er det dessverre ikke mange av, spesielt når mottaket ligger utenfor de største byene. Vi mener det utelukkende vil bidra til positive konsekvenser for livene til personer på mottak og integreringen i Norge senere, fordi målgruppa vil lære seg norsk raskere. Caritas anbefaler derfor at departementet hever antall norsktimer tilbake til 250 timer for å skape ytterligere aktivitet i en passiv hverdag.
8. Caritas anbefaler at opplæringen i norsk kultur og norske verdier endrer navn
Begrepene «norsk kultur» og «norske verdier» er omdiskuterte begreper og det gis ingen klare svar i undervisningsopplegget på hva som er norsk kultur. Begrepene diskuteres så vidt vi kan se ikke i undervisningsopplegget i det hele tatt. I høringsnotatet pt. 5.1.1 står det at opplæringen skal gi asylsøkerne større innsikt i og bedre forståelse for norske samfunnsforhold. Caritas anbefaler derfor at undervisningsopplegget kalles «Norske samfunnsforhold».
I lovens § 8 første ledd – Andre integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune, står det:
Caritas mener det er bra at lovforslaget skal synligjøre og oppfordre til at kommunen kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som ikke er bosatt. Dette er et viktig virkemiddel for å forebygge passivitet på mottak. Imidlertid tviler vi på at lovforslaget vil føre til realitetsendring når tilbudet ikke er en plikt. Formuleringen «kan tilby» er etter vårt syn ikke en tilstrekkelig oppfordring, og kan bidra til – slik det er for mange i dag – at tiden på mottak blir en monoton og innholdsløs fase i livet. Av den grunn anbefaler vi at kommunene skal være pliktig i å tilrettelegge for integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune.
For å ha et robust lovverk som skal lykkes med tidlig integrering mener Caritas at integreringsloven bør ta høyde for raske endringer i antall asylsøkere som kommer til Norge. Dette kan blant annet gjøres ved å åpne for et tettere samarbeid mellom det offentlig og sivilsamfunnet når det gjelder integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune. Kommunen alene er svært sårbar for svingninger som kan forekomme, mens frivilligheten kan respondere på kortere varsel uavhengig av bemanningssituasjon på mottak og i kommunene.
Caritas har i flere år pekt på asylmottaket som en flaskehals i integreringsprosessen. I februar 2017 trykket VG kronikken « Langsom integrering ». Hovedpoenget her er at innvandrere sitter lenge på mottak uten å få viktig informasjon om sin videre integreringsprosess. Selv om det er betydelig færre beboere på mottak i dag er virkelighetsbeskrivelsen sammenlignbar.
Kronikken viser til en sak der en høyt utdannet person sliter med informasjon knyttet til rettigheter og plikter i det norske utdanningssystemet. Når denne personen ikke lykkes med å skaffe relevant informasjon spør vi oss om hvordan en person med betydelig mindre ressurser skal klare det. Riksrevisjonen pekte på lignende utfordringer i sin rapport (Dokument 3:12 (2019-2019)). Her er hovedfunnet blant annet at informasjonen om godkjenningsordninger ikke er god nok, og få flyktninger starter en godkjenningsprosess mens de er i mottak. Departementets svar i rapporten er at NOKUT i samarbeid med IMDi har utarbeidet en e-læringsportal for medarbeidere i mottak for å legge til rette for bedre veiledning til innvandrere om godkjenningsordninger. Caritas’ erfaring er at medarbeidere i mottak gjør mye bra informasjonsarbeid, men de har vanligvis verken tid eller ressurser til å følge opp personer i en godkjenningsprosess med NOKUT.
Et hovedpoeng for Caritas er at sivilsamfunnet og frivillig arbeid er og bør være en viktig aktør i integreringsarbeidet på mottak, men også i samfunnet for øvrig. Samtidig med reduksjonen av antall asylsøkere i Norge har det blitt færre integreringsfremmende aktiviteter på mottak, og den frivillige aktiviteten har følgelig blitt redusert i mange lokalsamfunn. Det betyr ikke at behovet ikke er der lenger. Som en del av «andre integreringsfremmende tiltak» anbefaler vi at det legges opp til et samarbeid mellom kommunen og sivilsamfunn på mottak. Dersom kommune blir oppfordret til å samarbeide om integreringsfremmende tiltak med frivillige organisasjoner vil dette kunne stimulere lokalsamfunn og være ressurseffektivt. Dette vil også være i tråd med Granavolden-plattformens intensjoner om å tilrettelegge for økt bruk av ideell virksomhet innen relevante samfunnssektorer. Caritas foreslår følgende formulering:
Eksempler på slike tiltak kan være norskkurs, barneaktiviteter, kurs om samfunnet, kurs til kvinner om likestilling, matlaging, idrett, turgåing i grupper, jobbsøkerkurs, kurs om utdanningssystemet, veiledning i NOKUT osv.
Departementet beskriver i pt. 12.2.2.1 ingen økte midler til kommunen i forbindelse med dette lovforslaget. Caritas mener at det i tråd med lovens formål bør satses mer på denne fasen i integreringsløpet og at kommunene burde få økt sitt tilskudd for kunne styrke satsingen på integreringsfremmende tiltak før bosetting.
I lovens § 16 andre ledd – Programmets varighet, står det:
Loven viser til deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå. I § 14 andre ledd første punktum står det at disse skal ha som sluttmål om å kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid. Caritas er positive til at departementet ønsker at kommunene setter mer ambisiøse sluttmål for alle grupper i introduksjonsprogrammet så lenge det baserer seg på en realistisk vurdering av personens muligheter for å lykkes med utdanning og arbeid i det norske samfunnet. Dersom målet er for ambisiøst vil det derimot føre til at færre når målet sitt.
Når det gjelder deltagere i introduksjonsprogrammet med minimum videregående nivå fra hjemlandet er Caritas av den oppfatning at disse i de fleste tilfeller vil trenge mer tid i introduksjonsprogrammet for å nå sluttmålet. Mange vil sannsynligvis ha problemer med klare krav til språkkompetanse i norsk og engelsk for opptak til høyere utdannelse etter bare seks måneder. Det tar dessuten tid å opparbeide seg godt nok språknivå for arbeidsmarkedet. Helse- og omsorgsyrker har for eksempel språkkrav opp til C1-nivå for autorisasjon. Som følge av forkortet introduksjonsprogram står denne gruppen i fare for å ikke nå sluttmålet om relevant arbeid og høyere utdannelse. Noen kan bli nødt til å ta ufaglærte jobber, og samfunnet klarer følgelig ikke å utnytte deres medbrakte kompetanse. Caritas anbefaler derfor at disse får uttalt rett til lengre varighet på introduksjonsprogrammet enn tre til seks måneder.
I lovens § 8 første ledd – Andre integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune, står det:
Caritas mener det er bra at lovforslaget skal synligjøre og oppfordre til at kommunen kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som ikke er bosatt. Dette er et viktig virkemiddel for å forebygge passivitet på mottak. Imidlertid tviler vi på at lovforslaget vil føre til realitetsendring når tilbudet ikke er en plikt. Formuleringen «kan tilby» er etter vårt syn ikke en tilstrekkelig oppfordring, og kan bidra til – slik det er for mange i dag – at tiden på mottak blir en monoton og innholdsløs fase i livet. Av den grunn anbefaler vi at kommunene skal være pliktig i å tilrettelegge for integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune.
For å ha et robust lovverk som skal lykkes med tidlig integrering mener Caritas at integreringsloven bør ta høyde for raske endringer i antall asylsøkere som kommer til Norge. Dette kan blant annet gjøres ved å åpne for et tettere samarbeid mellom det offentlig og sivilsamfunnet når det gjelder integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune. Kommunen alene er svært sårbar for svingninger som kan forekomme, mens frivilligheten kan respondere på kortere varsel uavhengig av bemanningssituasjon på mottak og i kommunene.
Caritas har i flere år pekt på asylmottaket som en flaskehals i integreringsprosessen. I februar 2017 trykket VG kronikken « Langsom integrering ». Hovedpoenget her er at innvandrere sitter lenge på mottak uten å få viktig informasjon om sin videre integreringsprosess. Selv om det er betydelig færre beboere på mottak i dag er virkelighetsbeskrivelsen sammenlignbar.
Kronikken viser til en sak der en høyt utdannet person sliter med informasjon knyttet til rettigheter og plikter i det norske utdanningssystemet. Når denne personen ikke lykkes med å skaffe relevant informasjon spør vi oss om hvordan en person med betydelig mindre ressurser skal klare det. Riksrevisjonen pekte på lignende utfordringer i sin rapport (Dokument 3:12 (2019-2019)). Her er hovedfunnet blant annet at informasjonen om godkjenningsordninger ikke er god nok, og få flyktninger starter en godkjenningsprosess mens de er i mottak. Departementets svar i rapporten er at NOKUT i samarbeid med IMDi har utarbeidet en e-læringsportal for medarbeidere i mottak for å legge til rette for bedre veiledning til innvandrere om godkjenningsordninger. Caritas’ erfaring er at medarbeidere i mottak gjør mye bra informasjonsarbeid, men de har vanligvis verken tid eller ressurser til å følge opp personer i en godkjenningsprosess med NOKUT.
Et hovedpoeng for Caritas er at sivilsamfunnet og frivillig arbeid er og bør være en viktig aktør i integreringsarbeidet på mottak, men også i samfunnet for øvrig. Samtidig med reduksjonen av antall asylsøkere i Norge har det blitt færre integreringsfremmende aktiviteter på mottak, og den frivillige aktiviteten har følgelig blitt redusert i mange lokalsamfunn. Det betyr ikke at behovet ikke er der lenger. Som en del av «andre integreringsfremmende tiltak» anbefaler vi at det legges opp til et samarbeid mellom kommunen og sivilsamfunn på mottak. Dersom kommune blir oppfordret til å samarbeide om integreringsfremmende tiltak med frivillige organisasjoner vil dette kunne stimulere lokalsamfunn og være ressurseffektivt. Dette vil også være i tråd med Granavolden-plattformens intensjoner om å tilrettelegge for økt bruk av ideell virksomhet innen relevante samfunnssektorer. Caritas foreslår følgende formulering:
Eksempler på slike tiltak kan være norskkurs, barneaktiviteter, kurs om samfunnet, kurs til kvinner om likestilling, matlaging, idrett, turgåing i grupper, jobbsøkerkurs, kurs om utdanningssystemet, veiledning i NOKUT osv.
Departementet beskriver i pt. 12.2.2.1 ingen økte midler til kommunen i forbindelse med dette lovforslaget. Caritas mener at det i tråd med lovens formål bør satses mer på denne fasen i integreringsløpet og at kommunene burde få økt sitt tilskudd for kunne styrke satsingen på integreringsfremmende tiltak før bosetting.
I lovens § 16 andre ledd – Programmets varighet, står det:
Loven viser til deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå. I § 14 andre ledd første punktum står det at disse skal ha som sluttmål om å kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid. Caritas er positive til at departementet ønsker at kommunene setter mer ambisiøse sluttmål for alle grupper i introduksjonsprogrammet så lenge det baserer seg på en realistisk vurdering av personens muligheter for å lykkes med utdanning og arbeid i det norske samfunnet. Dersom målet er for ambisiøst vil det derimot føre til at færre når målet sitt.
Når det gjelder deltagere i introduksjonsprogrammet med minimum videregående nivå fra hjemlandet er Caritas av den oppfatning at disse i de fleste tilfeller vil trenge mer tid i introduksjonsprogrammet for å nå sluttmålet. Mange vil sannsynligvis ha problemer med klare krav til språkkompetanse i norsk og engelsk for opptak til høyere utdannelse etter bare seks måneder. Det tar dessuten tid å opparbeide seg godt nok språknivå for arbeidsmarkedet. Helse- og omsorgsyrker har for eksempel språkkrav opp til C1-nivå for autorisasjon. Som følge av forkortet introduksjonsprogram står denne gruppen i fare for å ikke nå sluttmålet om relevant arbeid og høyere utdannelse. Noen kan bli nødt til å ta ufaglærte jobber, og samfunnet klarer følgelig ikke å utnytte deres medbrakte kompetanse. Caritas anbefaler derfor at disse får uttalt rett til lengre varighet på introduksjonsprogrammet enn tre til seks måneder.
11. Caritas anbefaler at kravet til statsborgerskap ikke økes til nivå B1 muntlig
Caritas mener at gode norskkunnskaper er svært viktig for lykkes i det norske samfunnet, både når det gjelder å forstå sine rettigheter og plikter i Norge og for deltagelse i samfunnet. Likevel mener vi det er uheldig at lovforslaget kan ramme sårbare grupper ulikt.
Lovforslaget kan bidra til forskjellsbehandling og ramme de mest sårbare. Unntakene fra kravene er forholdsvis vide, upresise formuleringer som «særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker» og «personlige forutsetninger som vedkommende ikke rår over». Dette kan åpne for stort skjønn i saksbehandlingen fra person til person og regelverket kan bli praktisert ulikt over tid.
Så lenge unntakene er såpass vide vil Caritas anbefale å ikke øke språkkravet til nivå B1 for å sikre at sårbare grupper ikke blir ytterligere forskjellsbehandlet.
Lovforslaget kan bidra til forskjellsbehandling og ramme de mest sårbare. Unntakene fra kravene er forholdsvis vide, upresise formuleringer som «særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker» og «personlige forutsetninger som vedkommende ikke rår over». Dette kan åpne for stort skjønn i saksbehandlingen fra person til person og regelverket kan bli praktisert ulikt over tid.
Så lenge unntakene er såpass vide vil Caritas anbefale å ikke øke språkkravet til nivå B1 for å sikre at sårbare grupper ikke blir ytterligere forskjellsbehandlet.