Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)
NOVA og NIBR takker for invitasjonen til å uttale oss om Forslag til integreringslov og endringer i statsborgerloven. Faggruppe for transnasjonalitet og migrasjon ved SVA, OsloMet, har gått sammen om denne uttalelsen.
Det er mange gode ting ved de foreliggende forslagene. Vi mener det er positivt at fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet lovfestes, og at fylkeskommunens ansvar blant annet innebærer planer for kvalifisering og for karriereveiledning. Vi mener dette er et skritt i riktig retning. Vi er også positive til forslagene som søker å heve kvaliteten på undervisningstilbudet som gis i introduksjonsprogrammet, for eksempel de foreslåtte kravene til at lærere som underviser i norsk etter introduksjonsloven skal ha minimum 30 studiepoeng i norsk som andrespråk.
Vi vil imidlertid framheve tre utfordrende sider ved forslaget:
Det er i utgangspunktet en god idé å i større grad differensiere programtiden på bakgrunn av sluttmålet for å oppnå større individuell tilpasning for den enkelte flyktning (6.8.2). Vi stiller imidlertid spørsmålstegn ved at den nedre grensen er satt til tre måneder. Departementets forslag legger til grunn at denne kortere programtiden vil gjelde flyktninger med gjennomført videregående skole, uavhengig av om denne er godkjent i Norge. Imidlertid vil selv svært høyt kvalifiserte flyktninger, med høyere utdanning enn videregående skole, realistisk trenge mer tid enn tre måneder for å introduseres i norsk språk og samfunn. Vi vet at flyktninger generelt bruker til dels atskillig lenger tid på å tilegne seg L2 enn andre migranter. Vi kan også bemerke at innvandrere og flyktninger med fullført videregående skole som ikke får denne godkjent i Norge, fra 2017 fikk rett til å ta videregående på nytt slik at de skulle få den godkjent. Det ville vært naturlig å behandle flyktninger som faller inn i denne gruppa på lik linje med andre personer som tar videregående skole som del av introduksjonsprogrammet.
I departementets forslag til ny integreringslov legges det opp til at flyktninger på forkortet introduksjonsprogram vil kunne fortsette på norskkurs også etter avsluttet introduksjonsprogram, men i maksimalt 1,5 år. Samtidig foreslås det at læringsmål for denne gruppa skal heves til norsk på nivå B2.
Vår bekymring her dreier seg om hvordan det er tenkt at flyktninger som følger norskopplæring skal forsørge seg selv etter det forkortede introduksjonsprogrammet. Verken dagpenger eller sosialhjelp er egnet til å støtte under kvalifiserende studier i norsk som denne gruppa kommer til å trenge.
Kunnskapsdepartementet foreslår endringer i Statsborgerloven og Statsborgerforskriften. Den viktigste endringen vil være å heve kravet til kunnskaper i norsk muntlig for rett til statsborgerskap etter søknad fra nivå A2 til nivå B1. Dette innebærer endringer i §7 og §8 i Statsborgerloven, med presiseringer i Statsborgerforskiften kapittel 4.
Vi stiller oss positive til krav om kunnskaper i norsk muntlig for rett til statsborgerskap etter søknad, men språkkravet som foreslås innført virker urimelig høyt. B1 muntlig norsk er et mellomnivå som europeiske utdanningsinstitusjoner oftest regner med at det kreves minst 350 timer undervisning for å nå, når man har utgangspunkt i høyere utdanning. Mange flyktninger vil ha morsmål som ligger svært langt unna norsk, og realistisk ikke ha forutsetninger for å nå et B1-nivå. Departementets forslag har bakgrunn i et ønske om effektivisering av saksbehandlingen av søknader om statsborgerskap, og at man derfor ønsker å gå bort fra et krav om opplæring til et krav om måloppnåelse. Effektivisering kan imidlertid også oppnås ved å sette kravet til f.eks. dokumentert oppnådd A2-nivå.
Unntakene som er presisert i kapittel 4, §4 -1, e), f) og g) kan dempe virkningene av et slikt urimelig høyt krav fordi de kan gjøre det mulig å få norsk statsborgerskap for personer som av helsemessige eller andre grunner ikke har mulighet til å avlegge og/eller bestå prøven. Vi finner det likevel problematisk at Kunnskapsdepartementet vil sette det generelle kravet opp til nivå B1, for deretter å legge inn nye unntaksbestemmelser. Når de generelle vilkårene for å rett til norsk statsborgerskap blir så høye at de ikke kan følges opp i praksis, og blir behov for å innføre unntak basert på skjønnsvurderinger, vil en demping av de generelle kravene være en bedre løsning. Man vil da oppnå en enklere prosess med mer transparent saksbehandling.
Statsborgerloven fra 2006 ble introdusert som et moderniseringsprosjekt blant annet ved at loven inneholdt en fullstendig oppregning av de relevante vilkårene. Dette er helt i tråd med tendensene vi ser i store deler av Europa. Målet var den gangen at vilkårene for rettskravet skal være klare og fremgå direkte av loven. Den ga søkere rett til statsborgerskap hvis vilkårene i loven er oppfylt. Dette innebærer at man gikk bort fra en ordning hvor vilkårene for tilgang til statsborgerskap er vagt definert slik at man kan åpne for stor grad av skjønnsvurderinger.
I høringsnotatet viser Kunnskapsdepartementet til at «Gruppen som ikke oppfyller vilkårene for retten til norsk statsborgerskap på grunn av helsemessige årsaker eller personlige forutsetninger som de selv ikke rår over vil bli større når kravet til kunnskaper heves til nivå B1» (Høringsnotat s.151). I praksis vil vi dermed få en større gruppe, som blir underlagt unntaksbestemmelsene presisert i kapittel 4, §4 -1, e), f), og g) – og disse bygger på skjønnsvurderinger.
Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utvider-retten-til-videregaende-opplaring/id2548577/
Takle, M. (2014) Politisk integrering. Innvandrerorganisasjoner som skoler i demokrati og byråkrati. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
Van Tubergen, F. (2010) ‘Determinants of Second Language Proficiency among Refugees in the Netherlands’. Social Forces, Vol. 89(2), s.515-534
NOVA og NIBR takker for invitasjonen til å uttale oss om Forslag til integreringslov og endringer i statsborgerloven. Faggruppe for transnasjonalitet og migrasjon ved SVA, OsloMet, har gått sammen om denne uttalelsen.
Det er mange gode ting ved de foreliggende forslagene. Vi mener det er positivt at fylkeskommunens ansvar på integreringsfeltet lovfestes, og at fylkeskommunens ansvar blant annet innebærer planer for kvalifisering og for karriereveiledning. Vi mener dette er et skritt i riktig retning. Vi er også positive til forslagene som søker å heve kvaliteten på undervisningstilbudet som gis i introduksjonsprogrammet, for eksempel de foreslåtte kravene til at lærere som underviser i norsk etter introduksjonsloven skal ha minimum 30 studiepoeng i norsk som andrespråk.
Vi vil imidlertid framheve tre utfordrende sider ved forslaget:
Det er i utgangspunktet en god idé å i større grad differensiere programtiden på bakgrunn av sluttmålet for å oppnå større individuell tilpasning for den enkelte flyktning (6.8.2). Vi stiller imidlertid spørsmålstegn ved at den nedre grensen er satt til tre måneder. Departementets forslag legger til grunn at denne kortere programtiden vil gjelde flyktninger med gjennomført videregående skole, uavhengig av om denne er godkjent i Norge. Imidlertid vil selv svært høyt kvalifiserte flyktninger, med høyere utdanning enn videregående skole, realistisk trenge mer tid enn tre måneder for å introduseres i norsk språk og samfunn. Vi vet at flyktninger generelt bruker til dels atskillig lenger tid på å tilegne seg L2 enn andre migranter. Vi kan også bemerke at innvandrere og flyktninger med fullført videregående skole som ikke får denne godkjent i Norge, fra 2017 fikk rett til å ta videregående på nytt slik at de skulle få den godkjent. Det ville vært naturlig å behandle flyktninger som faller inn i denne gruppa på lik linje med andre personer som tar videregående skole som del av introduksjonsprogrammet.
I departementets forslag til ny integreringslov legges det opp til at flyktninger på forkortet introduksjonsprogram vil kunne fortsette på norskkurs også etter avsluttet introduksjonsprogram, men i maksimalt 1,5 år. Samtidig foreslås det at læringsmål for denne gruppa skal heves til norsk på nivå B2.
Vår bekymring her dreier seg om hvordan det er tenkt at flyktninger som følger norskopplæring skal forsørge seg selv etter det forkortede introduksjonsprogrammet. Verken dagpenger eller sosialhjelp er egnet til å støtte under kvalifiserende studier i norsk som denne gruppa kommer til å trenge.
Kunnskapsdepartementet foreslår endringer i Statsborgerloven og Statsborgerforskriften. Den viktigste endringen vil være å heve kravet til kunnskaper i norsk muntlig for rett til statsborgerskap etter søknad fra nivå A2 til nivå B1. Dette innebærer endringer i §7 og §8 i Statsborgerloven, med presiseringer i Statsborgerforskiften kapittel 4.
Vi stiller oss positive til krav om kunnskaper i norsk muntlig for rett til statsborgerskap etter søknad, men språkkravet som foreslås innført virker urimelig høyt. B1 muntlig norsk er et mellomnivå som europeiske utdanningsinstitusjoner oftest regner med at det kreves minst 350 timer undervisning for å nå, når man har utgangspunkt i høyere utdanning. Mange flyktninger vil ha morsmål som ligger svært langt unna norsk, og realistisk ikke ha forutsetninger for å nå et B1-nivå. Departementets forslag har bakgrunn i et ønske om effektivisering av saksbehandlingen av søknader om statsborgerskap, og at man derfor ønsker å gå bort fra et krav om opplæring til et krav om måloppnåelse. Effektivisering kan imidlertid også oppnås ved å sette kravet til f.eks. dokumentert oppnådd A2-nivå.
Unntakene som er presisert i kapittel 4, §4 -1, e), f) og g) kan dempe virkningene av et slikt urimelig høyt krav fordi de kan gjøre det mulig å få norsk statsborgerskap for personer som av helsemessige eller andre grunner ikke har mulighet til å avlegge og/eller bestå prøven. Vi finner det likevel problematisk at Kunnskapsdepartementet vil sette det generelle kravet opp til nivå B1, for deretter å legge inn nye unntaksbestemmelser. Når de generelle vilkårene for å rett til norsk statsborgerskap blir så høye at de ikke kan følges opp i praksis, og blir behov for å innføre unntak basert på skjønnsvurderinger, vil en demping av de generelle kravene være en bedre løsning. Man vil da oppnå en enklere prosess med mer transparent saksbehandling.
Statsborgerloven fra 2006 ble introdusert som et moderniseringsprosjekt blant annet ved at loven inneholdt en fullstendig oppregning av de relevante vilkårene. Dette er helt i tråd med tendensene vi ser i store deler av Europa. Målet var den gangen at vilkårene for rettskravet skal være klare og fremgå direkte av loven. Den ga søkere rett til statsborgerskap hvis vilkårene i loven er oppfylt. Dette innebærer at man gikk bort fra en ordning hvor vilkårene for tilgang til statsborgerskap er vagt definert slik at man kan åpne for stor grad av skjønnsvurderinger.
I høringsnotatet viser Kunnskapsdepartementet til at «Gruppen som ikke oppfyller vilkårene for retten til norsk statsborgerskap på grunn av helsemessige årsaker eller personlige forutsetninger som de selv ikke rår over vil bli større når kravet til kunnskaper heves til nivå B1» (Høringsnotat s.151). I praksis vil vi dermed få en større gruppe, som blir underlagt unntaksbestemmelsene presisert i kapittel 4, §4 -1, e), f), og g) – og disse bygger på skjønnsvurderinger.
Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utvider-retten-til-videregaende-opplaring/id2548577/
Takle, M. (2014) Politisk integrering. Innvandrerorganisasjoner som skoler i demokrati og byråkrati. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
Van Tubergen, F. (2010) ‘Determinants of Second Language Proficiency among Refugees in the Netherlands’. Social Forces, Vol. 89(2), s.515-534