Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS

PwC ønsker å gi innspill til høringen. Våre innspill er basert på erfaring som rådgiver for bedrifter som er omfattet av regelverket. I tillegg har flere av våre ansatte erfaring fra arbeid hos tollmyndighetene, også i forbindelse med forrige revisjon av tolloven.

Vi merker oss at Finansdepartementet (stort sett) nøyer seg med en teknisk gjennomgang av regelverket. Vi tror man kunne laget et betydelig bedre og enklere regelverk dersom man også hadde vært villig til å gjøre noen materielle endringer.

De foreslåtte reglene, både når det gjelder tollfastsettelse og prosedyrer, baserer seg på regler fra tolloven av 1966 og tolltariffens innledende bestemmelser, og det meste av innholdet er fra 60- og 70-tallet. Mye har endret seg siden det, både innenfor næringslivet og for forbrukerne, og man burde derfor etter vårt syn startet litt mer med blanke ark. En del av reglene er basert på internasjonale konvensjoner, og mye av innholdet i tollovene gir seg nok av seg selv. Vi tror derfor den største fordelen med å starte på scratch ville vært at man kunne få en struktur og begreper som brukerne kunne kjenne seg igjen i.

Blant annet kunne det, etter vår oppfatning, være grunn til å modernisere begrepsbruken i loven i samsvar med det som er vanlig språkbruk, for eksempel ved å kalle “innførsel” for “import” og utførsel for “eksport”.

Vi viser også til at de foreslåtte reglene i kapittel 2, 3 og 4 i vareførselsloven er en nærmest ordrett videreføring av dagens regler (og for det meste av reglene fra 1966). Vi tror ikke det er mange som klarer å lese ut av disse bestemmelsene hvilke plikter hhv. sjåfører, speditører, bedrifter som importerer varer og privatpersoner som er på reise egentlig har overfor myndighetene, med mindre man kjenner disse reglene svært godt fra før.

I det nye regelverket er det gjort et skille mellom vareførsel og tollfastsettelse. Dette er først og fremst begrunnet med behov innad hos myndighetene, som følge av omorganisering og endrede arbeidsoppgaver. Dette har vi en viss forståelse for, selv om vi stiller oss spørsmål om hvor stor effekt strukturen i det formelle regelverket har i en slik sammenheng.

På side 13 står det at den foreslåtte oppdelingen også vil gjøre reglene mer tilgjengelige for brukerne. Dette tror vi ikke vil være tilfelle, da det i seg selv er mer tungvint å undersøke to steder enn ett sted. Oppdelingen har i mange tilfeller ført til at spørsmål som hører sammen, har blitt delt. Vi nevner som ett eksempel at reglene om tollmessig opprinnelse og opprinnelsedokumentasjon for GSP-ordningen er foreslått plassert i tollavgiftsloven § 4-3, mens reglene om opprinnelsesdokumenter for eksport av GSP-varer ligger i vareførselsloven § 5-6. Et annet eksempel er klassifiserings- og tollverdireglene, som er foreslått lagt i vareførselsloven kapittel 6. Disse reglene har et bruksområde som omfatter mer enn beregning av toll, men det fremstår likevel ulogisk at grunnlaget for beregning av skattetypen tollavgift ikke skal fremgå i loven om tollavgift.

Dersom forholdet til brukerne utenfor skatte- og tolletaten hadde vært det viktigste, ville det kanskje vært mer nærliggende å dele opp i ett regelverk som gjelder innførsel/uførsel for næringsdrivende og ett regelverk som gjelder privatpersoner. Det er i stor grad egne regler som gjelder for innførsel som er gjort av privatpersoner, og ikke minst er de faktiske situasjonene som regelverket skal omfatte veldig forskjellige. Ved å skille de to områdene, ville man i mye større grad kunne formulere reglene slik at de var tilpasset den enkelte brukergruppen. Man ville også gjort regelverket mer oversiktlig, ved at de relevante reglene for den enkelte gruppen ikke var blandet sammen med irrelevante regler. I en tid da myndighetene både i Norge og andre land bruker ressurser på effektiv skattlegging av salg til privatpersoner gjennom globale nettbutikker, ville også et klarere skille mellom næringsdrivendes plikter og privatpersoners plikter kunne vært positivt.

En svakhet ved den eksisterende tolloven, som videreføres ved forslaget til nytt regelverk, er at reglene om innførsel ikke skiller mellom næringsmessig innførsel ved hjelp av hhv lastebil, fly og båt. Dette hadde det vært en fordel å oppklare nå som man har regelverket oppe til diskusjon. Reglene som er foreslått for plikt til tollbehandling, tollavgiftsplikt osv. er tilpasset innførsel på landevei, men passer ikke like godt på innførsel med fartøy. Når tollområdet har samme grenser som Norges sjøterritorium, innbærer det foreliggende forslaget f.eks. at transportør / vareeier formelt sett er forpliktet til å starte en tollprosedyre for varer om bord på fartøy uavhengig av om varen skal losses i Norge eller ikke. Dette er ikke i tråd med hvordan reglene praktiseres, og det er heller ikke praktisk.

Det er en del nye begreper i det nye regelverket. Mye av dette virker fornuftig, særlig med tanke på helheten i skattereglene.

Vi vil imidlertid advare mot den nye definisjonen av “deklarant”, se vareførselsloven § 1-4 c) og tollavgiftsloven § 1-2 d). I dag brukes begrepet deklarant om speditører som tolldeklarerer varer for bedrifter som importerer eller eksporterer varer. Deklarant er også et begrep som brukes på selve tolldeklarasjonen om rollen som speditør, i post 14 og 54. Vi er klar over at EU’s Union Customs Code også bruker begrepet “declarant” på samme måte som det er foreslått å gjøre i det nye norske regelverket, men vi mener de eventuelle fordelene ved felles begrepsbruk med EU ikke oppveier ulempene ved å innføre et begrep som er tvetydig.

Vi foreslår at man i stedet for “deklarant” bruker begrepene “deklarert importør” og “deklarert eksportør”, evt. også med en henvisning til hhv rubrikk 8 og rubrikk 2 på tolldeklarasjonen (mottaker/avsender). Hvis vi konsentrerer oss om importsituasjonen, er det som skjer i nesten alle tilfeller at den som har kjøpt en vare fra utlandet blir deklarert som mottaker/importør, men at selve tolldeklareringen blir gjort av en speditør. Definisjonen som er foreslått tar utgangspunkt i at den som har kjøpt en vare selv leverer deklarasjonen, men dette skjer i svært få tilfeller (det er bare et fåtall importører som har tillatelse til å egendeklarere i TVINN).

Den foreslåtte definisjonen forutsetter at man også i Norge skal ha et system for indirekte representasjon for tollformål, dvs. at deklarert mottaker på tolldeklarasjonen bare representer en annen enhet som egentlig skal ha varen. Dette har vært innarbeidet i tolloven siden sist revisjon, men har ikke vært gjennomført og brukt av næringslivet i praksis fordi man ikke har tilpasset merverdiavgiftsregelverket tilsvarende. Fradragsretten for import-mva er avhengig av at varene er “til bruk” i bedriften som fradragsfører, jf. hovedregelen i mval. § 8-1. Når dokumentasjonskravet for slik fradragsføring er tolldeklarasjon utstedt i navnet til den bedriften som skal fradragsføre, ref. bokføringsforskriften § 5-5-2, vil ikke f.eks. en speditør kunne opptre som indirekte representant uten at det derved oppstår et tap ved at import-mva ikke lar seg fradragsføre eller søkes refundert av den som skal bruke varen i sin virksomhet. Vi gjør oppmerksom på at dette er annerledes i EU, ved at fradrag for / refusjon av import-mva kan oppnås uten at bedriften står som deklarert mottaker på tolldeklarasjonen.

Det hadde vært mulig å endre dokumentasjonskravet i bokføringsforskriften, men man måtte sannsynligvis erstattet det med en annen måte å identifisere den “reelle” importøren på. Dette ville også fått betydning for bruken av den månedlige rapporten som publiseres av tollmyndighetene for hver deklarert mottaker i Altinn, og som i dag ligger til grunn på rapportering av import-mva i post 9 og 17 for de aller fleste importører.

Vi har ikke sett et behov for ordningen med indirekte representasjon for noen av våre kunder, og tror det ville vært bedre å fjerne denne ordningen for å klargjøre ansvarsforholdene både i tollregelverket om mva-regelverket.

Dagens regulering av toll- og mva-fritakene er svært tungvinn, mye på grunn av henvisningsteknikken man har bestemt seg for. Vi stiller spørsmål om det kunne vært formålstjenlig å vurdere denne teknikken en gang til. Dersom regler er relevante på to områder, er den beste løsningen å skrive regelen ett sted og gjøre en henvisning det andre stedet eller ville det vært bedre å gjenta? Det er nok en avveining mellom hensynet til tilgjengelighet for brukerne og risikoen for at like regler blir ulike med tiden som følge av endringer som man glemmer å duplisere. Etter å ha brukt både tollregelverket og mva-regelverket over lang tid, finner vi at den utpregede henvisningsteknikken hemmer oversikten og gjør regelverket utilgjengelig for andre enn spesialister. Vi spør oss om det kan være mer negativt enn risikoen for ulike regler på forskjellige områder.

Dersom man opprettholder en henvisningsteknikk, er vi imidlertid enig i at reglene bør stå der de har størst betydning. I de fleste tilfellene er dette i mva-regelverket, siden det er toll på få varer i dag. Vi bemerker imidlertid at en kan tenke seg at Norge på grunn av internasjonale forhold kunne komme til å gjeninnføre toll på flere varer, og at dette ville kunne endre vurderingen av hva som er viktigst av mva og toll.

Vår erfaring, som rådgiver, er at midlertidig innførsel av varer er svært praktisk for utenlandske næringsdrivende, både ved installasjonsoppdrag i Norge, og ved bearbeiding av utenlandske varer i Norge. Reglene, slik de ser ut i dag, dekker dels ikke behovet i praksis, og dels er reglene unødvendig tungvinne og vanskelige å etterleve. Lovutkastet legger opp til å ha en generell regel om midlertidig innførsel av varer av alle slag som skal brukes midlertidig i Norge og en for materialer/komponenter som skal bearbeides i Norge og så gjenutføres. Dette er positivt, men vi mener altså at innholdet i reglene, og dokumentasjonskravene, som tradisjonelt på tollområdet blir detaljregulert i forskrift, bør tilpasses til dagens globaliserte næringsliv og en edruelig/realistisk vurdering av risikoen for unndragelse i slike situasjoner. Etter vår oppfatning bør innholdet i reglene forenkles og tilpasses at reglene i dag, stort sett, bare har betydning for innførselsmva. og at alle importører i slike situasjoner, i praksis, er næringsdrivende som enten har fradragsrett eller refusjonsrett.

Reglene om eksport av varer i tolloven er viktige i praksis, ikke minst fordi merverdiavgiftsreglene på en del praktisk viktige punkter, viser til tollreglene. Dette gjelder blant annet for merverdiavgiftsfritakene for utførsel av varer (mvaf. § 6-21-1) og utførsel av tjenester som gjelder arbeid på varer (mvaf. § 6-22-1), samt utenlandske næringsdrivendes rett til refusjon av import-mva (mvaf. § 10-1-2). Eksportreglene har i dag også direkte betydning for mva-fritaket ved midlertidig innførsel generelt, på grunn av henvisningen i mval § 7-2 (2).

Hvis tanken er å beholde referanseteknikken fra merverdiavgiftsregelverket til vareførselsregelverket, så er det vår oppfatning at det er nødvendig å modernisere reglene om deklarering av varer ved eksport betydelig. Dette gjelder særlig reglene om dokumentasjon av at varer er eksportert fra Norge i nåværende tollforskrift § 4-23-2 (3). Etter vår oppfatning er det ikke grunn til å skille mellom transportører som er etablert i Norge og transportører som er etablert i andre land. Vår erfaring er at det i mange tilfeller er svært upraktisk å få tollmyndighetene til å attestere for utførsel av varer. I alle fall bør transportører som er etablert i et EØS- land være akseptabelt. Vi opplever også at det varierer i stor grad hvordan denne attestasjonsregelen praktiseres av myndighetene.

I tollavgiftsloven § 4-3 andre ledd er det angitt at departementet fastsetter “opprinnelsesregler for ordningen” i forskrift, mens det i samme bestemmelses sjette ledd er angitt at departementet kan gi forskrift om “et generelt preferansesystem etter denne paragrafen”. Dette virker litt uferdig. Vi antar at “et generelt preferansesystem” kanskje er en referanse til hvilke land som er begunstiget, og hvilke preferanser disse kan få, men i så fall bør dette klargjøres.

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS

Per Kirknes (advokat)

Lars Flatåker (advokat)

Kjetil Øpstad (tollrådgiver)