HØRINGSUTTALELSE - FORSLAG OM NY LOV OM INN- OG UTFØRSEL AV VARER OG NY LOV OM TOLLAVGIFT
Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 6. mai 2019 i forbindelse med forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer, ny lov om tollavgift samt endringer i merverdiavgiftsloven og skattebetalingsloven. Departementet foreslår å erstatte tolloven fra 2007 med en lov om vareførsel og en lov om tollavgift, samt å flytte en del tollfritak til merverdiavgiftsloven. Finansdepartementet skriver i høringsnotatet at formålet med forslaget er å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter eget regelverk og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører oppgaver på vegne av andre myndigheter.
Vi vil i det følgende komme med vår høringsuttalelse i sakens anledning.
2. Generelle kommentarer
BDO Advokater AS kan ikke se at Finansdepartementets forslag om å splitte dagens regelverk som nå befinner seg i én lov i tre forskjellige lover (vareførselslov, tollavgiftslov og merverdiavgiftsloven) fremstår som spesielt brukervennlig hverken for næringslivet eller for tolletaten. Vi kan heller ikke se at noen av Norges handelspartnere rundt om i verden har valgt å dele lovverket sitt på denne måten. Vi er helt enige i at lovverket er modent for en større revisjon, men mener at dette må være mulig å gjennomføre uten å splitte lovverket som her foreslått.
Norges handel er knyttet opp imot ca. 30 frihandelsavtaler og preferansesystemer, og store deler av regelverket gjennomfører internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Det norske tollregelverket bør derfor etter vår oppfatning ikke avvike i for stor grad fra våre nærmeste handelspartneres regelverk, og det bør være enkelt å praktisere for både norsk og internasjonalt næringsliv så vel som tollmyndighetene i Norge og tollmyndighetene hos våre handelspartnere.
Det nye lovforslaget vil slik vi ser det virke motsatt. Regelverket vil bli lite forståelig for både brukerne og tollvesenet, og fjerner seg fra Norges handelspartneres regelverk. Det vil også vanskeliggjøre den internasjonale samordningen som er så viktig for norsk næringslivs markedsadgang og konkurransekraft.
3. Grensesnittet mellom Tolletaten og Skatteetaten
Ved å ta utgangspunkt i oppgaveoverføringen fra Tolletaten til Skatteetaten mener vi at departementet viderefører et vanskelig tilgjengelig regelverk, byråkratisering og et grensesnitt har medført lite brukervennlige og ineffektive rutiner.
Dagens grensesnitt har tydeligvis skapt store utfordringer i forvaltningen av regelverket og økt byråkratisering. Vi kan heller ikke klare å gjenfinne lignende grensesnitt mellom toll- og skattemyndigheter i noe annet land.
Både Norge og alle andre land vi kjenner til har alltid lagt til grunn at det er grunnlaget for toll og merverdiavgift (og som fremgår av deklarasjonen) som er styrende for i hvilket regelverk bestemmelser skal hjemles og hvilken etat som skal behandle saker etter respektive regler. Departementet tar imidlertid utgangspunkt i betalingskravet på toll og merverdiavgift, og om en vare er belagt med mest toll eller merverdiavgift. Et eksempel på hvilke utslag denne forståelsen har gitt er saker som gjelder varer som kun er belagt med innførselsmerverdiavgift, men hvor tollverdien er grunnlaget for beregning av merverdiavgiften. Tollverdireglene er tollfaglige regler som står i tollregelverket, og merverdiavgiftsbeløpet som skal betales er kun et produkt som fremkommer etter å ha vurdert tollverdien.
Departementet skriver i punkt 2.1 i høringsnotatet at forslaget blant annet er en konsekvens av at forvaltningsansvaret for merverdiavgift ved innførsel og særavgifter er overført fra Tolletaten til Skatteetaten, og at det gjør det nødvendig å vurdere i hvilket regelverk fritakene skal reguleres, slik at regelverksansvaret ligger til rett etat.
Det er mange land som har utsatt avregning for innførselsmerverdiavgift (21 land bare i EU), men vi kjenner ikke til noe annet land som har et tilsvarende grensesnitt mellom toll- og skattemyndigheter som det nå legges opp til. Alle andre land vi kjenner til deler forståelsen om at grunnlaget for både toll og innførselsmerverdiavgift er tollfaglige regler som er plassert i tollregelverket og forvaltes av tollmyndighetene. Dette gjelder selv om man har et system med utsatt avregning for innførselsmerverdiavgiften og det er skattemyndighetene som er ansvarlig myndighet for avgiften. Det samme gjelder tollfritakene som hos andre land og tollunioner er plassert i tollregelverket, siden det er grunnlaget for fritaket som er vurderingstemaet.
4. Henvisning mellom 3 lover
Det kan fremstå som at dagens lov blir splittet på tre lover og ikke to slik departementet hevder; en vareførselslov, en tollavgiftslov og flytting av tollfritak til merverdiavgiftsloven. Vi mener dette vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig og svært lite brukervennlig, både for publikum og forvaltningen. Dette kan igjen føre til at rettsikkerheten blir svekket.
I stedet for å finne reglene på ett samlet sted slik som i dag vil man ofte måtte anvende tre lover. Det hører med til oppsplittingen at det innføres kompliserte henvisningsteknikker som flere steder vil føre til feil og mangler i regelverket.
Vi finner det også underlig at begrunnelsen for den revisjonen av regelverket som førte frem til gjeldende tollov, som blant annet var å samle et fragmentert regelverk i én lov, nå ikke lenger er gjeldene. Finansdepartementet foreslår nå å gjøre det motsatte av hva som ble ansett som en modernisering og forenkling av regelverket for bare 10 år siden, og begrunner endringene hovedsakelig med tilnærming til skatteforvaltningsloven.
Forslaget inneholder flere grammatiske feil og tegnsettingsfeil, tungt språk og upresise formuleringer som kan føre til uklarheter, for eksempel «melding for tollavgift», vareførselsloven § 1-2 andre ledd bokstav b «mv». + bokstav c og «andre hensyn», «blant annet», «mv.», tollavgiftsloven § 1-1: lovens virkeområde, som også inneholder definisjoner. Overskrifter til paragrafene er flere steder ikke dekkende for hva bestemmelsene inneholder, for eksempel vareførselsloven § 5-5 annet ledd (utførsel) viser til § 3-2 hvor overskriften kun gjelder varer som føres inn i tollområdet.
Departementet skriver i høringsnotatet punkt 1.2.1 at bestemmelsene om plikter ved inn- og utførsel av varer og de enkelte tollprosedyrene i forslaget til ny vareførselslov i større grad enn i dag er harmonisert med tilsvarende regler i EUs tollkodeks når det gjelder oppbygging og begrepsbruk.
Det er viktig å ha et regelverk som er tilpasset regelverket til våre viktigste handelspartnere. Når det gjelder EUs tollkodeks (UCC), må man være oppmerksom på at dette er en «paraply-lov» som skal passe alle de 27 medlemslandene. UCC har derfor en stor underskog av «implementing» og «delegated acts» som skal gjøre systemet mer fleksibelt. En kopiering av dette systemet vil innebære et brudd med tradisjonell norsk lovgivningsteknikk hvor man har hatt som mål at rettigheter og plikter enkelt skal kunne leses ut ifra loven i størst mulig grad. Man må heller ikke glemme at EUs tollområde er delt i 27 jurisdiksjoner, noe som også vil farge både oppbygning og ordlyd. EUs lovgivning er for øvrig preget av fransk retts mer omstendelige oppbygging.
Vi mener at departementets forslag at de norske reglene i sum vil fjerne seg fra EUs regelverk. Departementet tar for det første et langt skritt bort fra EUs system (og andre land vi kjenner til) ved å skille tollen fra vareførselen og plassere den i en egen lov. Mens EU og alle andre land og tollunioner vi kjenner til tar utgangspunkt i at tollen er et produkt av hvordan varene deklareres, og følgelig integrerer vareførsel og toll i samme lov, synes Finansdepartementet å legge til grunn at tollen i seg selv er styrende slik at den forsvarer en egen lov. Det ulogiske i denne løsningen viser seg imidlertid ved at man da blant annet må ha egne kontrollbestemmelser i tollavgiftsloven, eventuelt henvisning fra tollavgiftsloven til vareførselsloven, og man får dobbeltreguleringer, siden det ikke er tollbeløpet i seg selv som kontrolleres men grunnlagt som er regulert i vareførselsloven.
Denne forståelsen av tollen gjør seg også utslag i et annet område hvor Finansdepartementets forslag fjerner seg fra EUs tollkodeks; nemlig ved å flytte tollfritak fra tolloven til merverdiavgiftsloven fordi varene er belagt med «mest merverdiavgift». Dette gjelder for eksempel fritak for varer til personlig bruk, vareprøver, varer til teknisk og vitenskapelig bruk, proviant om bord i fartøy, varer til fremmede makters representasjoner, militære styrker og internasjonale organisasjoner m.m., varer som innføres fra Svalbard mv. og føll av hoppe som innføres på nærmere vilkår (gjeldende tollov kapittel 5 og forslag til nye bestemmelser i merverdiavgiftsloven §§ 7-3 flg.). Tollfritakene gjennomfører internasjonale avtaler som Norge er bundet av, og er begrunnet i varenes sluttbruk og egenskaper, og ikke i hvorvidt de er belagt med mest merverdiavgift eller toll. Hva som gir fritak for toll og merverdiavgift følger således av tollregler og er en vurdering som gjøres ved innførsel av varene.
Tolloven skiller seg fra andre lover på skatte- og avgiftsområdet ved at den inneholder parallelle og integrerte bestemmelser om både vareførsel og fastsetting. Disse reglene er knyttet opp mot den ekstremt store varestrømmen som passerer inn og ut av Norge, er tilpasset konvensjoner og internasjonale kontroll- og vareførselsregler og regulerer både fysisk vareførsel og fastsetting. Fastsettingen av toll står imidlertid ikke på egne ben, men er kun et produkt av hvordan varene er deklarert eller ikke deklarert. Man må altså alltid se hen til vareførselen og deklarasjonen for å finne ut om det er deklarert korrekt toll. Denne realiteten medfører at man i Finansdepartementets forslag får dobbeltregulering av blant annet kontrollbestemmelsene siden det som skal kontrolleres er grunnlaget for tollen som er regulert i vareførselsloven. Deler man forvaltningsbestemmelser, kontroll, og sanksjonsbestemmelser ødelegges den helhetlige og kronologiske oppbyggingen samt samspillet mellom vareførsels- og fastsettelsesregler.
Vi vil også gjenta viktigheten med, at det norske tollregelverket ikke må avvike i for stor grad fra våre nærmeste handelspartneres regelverk, dette på grunn av den internasjonale samordningen som er så viktig for norsk næringslivs markedsadgang og konkurransekraft gjennom ca. 30 frihandelsavtaler og preferansesystemer. S tore deler av regelverket gjennomfører internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av og bør være enkelt å praktisere for både norsk og internasjonalt næringsliv så vel som tollmyndighetene i Norge og tollmyndighetene hos våre handelspartnere.
Etter vår oppfatning fremstår forslaget om å dele dagens eksisterende lovverk, som nå befinner seg i én lov, i tre forskjellige lover (vareførselslov, tollavgiftslov og merverdiavgiftsloven) lite brukervennlig for både næringslivet og for tolletaten. En revisjon av lovverket er absolutt nødvendig, men det må kunne gjøres uten oppsplittingen som her foreslås, og heller b eholde det rent lovtekniske slik det er i dag.
Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 6. mai 2019 i forbindelse med forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer, ny lov om tollavgift samt endringer i merverdiavgiftsloven og skattebetalingsloven. Departementet foreslår å erstatte tolloven fra 2007 med en lov om vareførsel og en lov om tollavgift, samt å flytte en del tollfritak til merverdiavgiftsloven. Finansdepartementet skriver i høringsnotatet at formålet med forslaget er å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter eget regelverk og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører oppgaver på vegne av andre myndigheter.
Vi vil i det følgende komme med vår høringsuttalelse i sakens anledning.
2. Generelle kommentarer
BDO Advokater AS kan ikke se at Finansdepartementets forslag om å splitte dagens regelverk som nå befinner seg i én lov i tre forskjellige lover (vareførselslov, tollavgiftslov og merverdiavgiftsloven) fremstår som spesielt brukervennlig hverken for næringslivet eller for tolletaten. Vi kan heller ikke se at noen av Norges handelspartnere rundt om i verden har valgt å dele lovverket sitt på denne måten. Vi er helt enige i at lovverket er modent for en større revisjon, men mener at dette må være mulig å gjennomføre uten å splitte lovverket som her foreslått.
Norges handel er knyttet opp imot ca. 30 frihandelsavtaler og preferansesystemer, og store deler av regelverket gjennomfører internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Det norske tollregelverket bør derfor etter vår oppfatning ikke avvike i for stor grad fra våre nærmeste handelspartneres regelverk, og det bør være enkelt å praktisere for både norsk og internasjonalt næringsliv så vel som tollmyndighetene i Norge og tollmyndighetene hos våre handelspartnere.
Det nye lovforslaget vil slik vi ser det virke motsatt. Regelverket vil bli lite forståelig for både brukerne og tollvesenet, og fjerner seg fra Norges handelspartneres regelverk. Det vil også vanskeliggjøre den internasjonale samordningen som er så viktig for norsk næringslivs markedsadgang og konkurransekraft.
3. Grensesnittet mellom Tolletaten og Skatteetaten
Ved å ta utgangspunkt i oppgaveoverføringen fra Tolletaten til Skatteetaten mener vi at departementet viderefører et vanskelig tilgjengelig regelverk, byråkratisering og et grensesnitt har medført lite brukervennlige og ineffektive rutiner.
Dagens grensesnitt har tydeligvis skapt store utfordringer i forvaltningen av regelverket og økt byråkratisering. Vi kan heller ikke klare å gjenfinne lignende grensesnitt mellom toll- og skattemyndigheter i noe annet land.
Både Norge og alle andre land vi kjenner til har alltid lagt til grunn at det er grunnlaget for toll og merverdiavgift (og som fremgår av deklarasjonen) som er styrende for i hvilket regelverk bestemmelser skal hjemles og hvilken etat som skal behandle saker etter respektive regler. Departementet tar imidlertid utgangspunkt i betalingskravet på toll og merverdiavgift, og om en vare er belagt med mest toll eller merverdiavgift. Et eksempel på hvilke utslag denne forståelsen har gitt er saker som gjelder varer som kun er belagt med innførselsmerverdiavgift, men hvor tollverdien er grunnlaget for beregning av merverdiavgiften. Tollverdireglene er tollfaglige regler som står i tollregelverket, og merverdiavgiftsbeløpet som skal betales er kun et produkt som fremkommer etter å ha vurdert tollverdien.
Departementet skriver i punkt 2.1 i høringsnotatet at forslaget blant annet er en konsekvens av at forvaltningsansvaret for merverdiavgift ved innførsel og særavgifter er overført fra Tolletaten til Skatteetaten, og at det gjør det nødvendig å vurdere i hvilket regelverk fritakene skal reguleres, slik at regelverksansvaret ligger til rett etat.
Det er mange land som har utsatt avregning for innførselsmerverdiavgift (21 land bare i EU), men vi kjenner ikke til noe annet land som har et tilsvarende grensesnitt mellom toll- og skattemyndigheter som det nå legges opp til. Alle andre land vi kjenner til deler forståelsen om at grunnlaget for både toll og innførselsmerverdiavgift er tollfaglige regler som er plassert i tollregelverket og forvaltes av tollmyndighetene. Dette gjelder selv om man har et system med utsatt avregning for innførselsmerverdiavgiften og det er skattemyndighetene som er ansvarlig myndighet for avgiften. Det samme gjelder tollfritakene som hos andre land og tollunioner er plassert i tollregelverket, siden det er grunnlaget for fritaket som er vurderingstemaet.
4. Henvisning mellom 3 lover
Det kan fremstå som at dagens lov blir splittet på tre lover og ikke to slik departementet hevder; en vareførselslov, en tollavgiftslov og flytting av tollfritak til merverdiavgiftsloven. Vi mener dette vil gjøre regelverket mindre tilgjengelig og svært lite brukervennlig, både for publikum og forvaltningen. Dette kan igjen føre til at rettsikkerheten blir svekket.
I stedet for å finne reglene på ett samlet sted slik som i dag vil man ofte måtte anvende tre lover. Det hører med til oppsplittingen at det innføres kompliserte henvisningsteknikker som flere steder vil føre til feil og mangler i regelverket.
Vi finner det også underlig at begrunnelsen for den revisjonen av regelverket som førte frem til gjeldende tollov, som blant annet var å samle et fragmentert regelverk i én lov, nå ikke lenger er gjeldene. Finansdepartementet foreslår nå å gjøre det motsatte av hva som ble ansett som en modernisering og forenkling av regelverket for bare 10 år siden, og begrunner endringene hovedsakelig med tilnærming til skatteforvaltningsloven.
Forslaget inneholder flere grammatiske feil og tegnsettingsfeil, tungt språk og upresise formuleringer som kan føre til uklarheter, for eksempel «melding for tollavgift», vareførselsloven § 1-2 andre ledd bokstav b «mv». + bokstav c og «andre hensyn», «blant annet», «mv.», tollavgiftsloven § 1-1: lovens virkeområde, som også inneholder definisjoner. Overskrifter til paragrafene er flere steder ikke dekkende for hva bestemmelsene inneholder, for eksempel vareførselsloven § 5-5 annet ledd (utførsel) viser til § 3-2 hvor overskriften kun gjelder varer som føres inn i tollområdet.
Departementet skriver i høringsnotatet punkt 1.2.1 at bestemmelsene om plikter ved inn- og utførsel av varer og de enkelte tollprosedyrene i forslaget til ny vareførselslov i større grad enn i dag er harmonisert med tilsvarende regler i EUs tollkodeks når det gjelder oppbygging og begrepsbruk.
Det er viktig å ha et regelverk som er tilpasset regelverket til våre viktigste handelspartnere. Når det gjelder EUs tollkodeks (UCC), må man være oppmerksom på at dette er en «paraply-lov» som skal passe alle de 27 medlemslandene. UCC har derfor en stor underskog av «implementing» og «delegated acts» som skal gjøre systemet mer fleksibelt. En kopiering av dette systemet vil innebære et brudd med tradisjonell norsk lovgivningsteknikk hvor man har hatt som mål at rettigheter og plikter enkelt skal kunne leses ut ifra loven i størst mulig grad. Man må heller ikke glemme at EUs tollområde er delt i 27 jurisdiksjoner, noe som også vil farge både oppbygning og ordlyd. EUs lovgivning er for øvrig preget av fransk retts mer omstendelige oppbygging.
Vi mener at departementets forslag at de norske reglene i sum vil fjerne seg fra EUs regelverk. Departementet tar for det første et langt skritt bort fra EUs system (og andre land vi kjenner til) ved å skille tollen fra vareførselen og plassere den i en egen lov. Mens EU og alle andre land og tollunioner vi kjenner til tar utgangspunkt i at tollen er et produkt av hvordan varene deklareres, og følgelig integrerer vareførsel og toll i samme lov, synes Finansdepartementet å legge til grunn at tollen i seg selv er styrende slik at den forsvarer en egen lov. Det ulogiske i denne løsningen viser seg imidlertid ved at man da blant annet må ha egne kontrollbestemmelser i tollavgiftsloven, eventuelt henvisning fra tollavgiftsloven til vareførselsloven, og man får dobbeltreguleringer, siden det ikke er tollbeløpet i seg selv som kontrolleres men grunnlagt som er regulert i vareførselsloven.
Denne forståelsen av tollen gjør seg også utslag i et annet område hvor Finansdepartementets forslag fjerner seg fra EUs tollkodeks; nemlig ved å flytte tollfritak fra tolloven til merverdiavgiftsloven fordi varene er belagt med «mest merverdiavgift». Dette gjelder for eksempel fritak for varer til personlig bruk, vareprøver, varer til teknisk og vitenskapelig bruk, proviant om bord i fartøy, varer til fremmede makters representasjoner, militære styrker og internasjonale organisasjoner m.m., varer som innføres fra Svalbard mv. og føll av hoppe som innføres på nærmere vilkår (gjeldende tollov kapittel 5 og forslag til nye bestemmelser i merverdiavgiftsloven §§ 7-3 flg.). Tollfritakene gjennomfører internasjonale avtaler som Norge er bundet av, og er begrunnet i varenes sluttbruk og egenskaper, og ikke i hvorvidt de er belagt med mest merverdiavgift eller toll. Hva som gir fritak for toll og merverdiavgift følger således av tollregler og er en vurdering som gjøres ved innførsel av varene.
Tolloven skiller seg fra andre lover på skatte- og avgiftsområdet ved at den inneholder parallelle og integrerte bestemmelser om både vareførsel og fastsetting. Disse reglene er knyttet opp mot den ekstremt store varestrømmen som passerer inn og ut av Norge, er tilpasset konvensjoner og internasjonale kontroll- og vareførselsregler og regulerer både fysisk vareførsel og fastsetting. Fastsettingen av toll står imidlertid ikke på egne ben, men er kun et produkt av hvordan varene er deklarert eller ikke deklarert. Man må altså alltid se hen til vareførselen og deklarasjonen for å finne ut om det er deklarert korrekt toll. Denne realiteten medfører at man i Finansdepartementets forslag får dobbeltregulering av blant annet kontrollbestemmelsene siden det som skal kontrolleres er grunnlaget for tollen som er regulert i vareførselsloven. Deler man forvaltningsbestemmelser, kontroll, og sanksjonsbestemmelser ødelegges den helhetlige og kronologiske oppbyggingen samt samspillet mellom vareførsels- og fastsettelsesregler.
Vi vil også gjenta viktigheten med, at det norske tollregelverket ikke må avvike i for stor grad fra våre nærmeste handelspartneres regelverk, dette på grunn av den internasjonale samordningen som er så viktig for norsk næringslivs markedsadgang og konkurransekraft gjennom ca. 30 frihandelsavtaler og preferansesystemer. S tore deler av regelverket gjennomfører internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av og bør være enkelt å praktisere for både norsk og internasjonalt næringsliv så vel som tollmyndighetene i Norge og tollmyndighetene hos våre handelspartnere.
Etter vår oppfatning fremstår forslaget om å dele dagens eksisterende lovverk, som nå befinner seg i én lov, i tre forskjellige lover (vareførselslov, tollavgiftslov og merverdiavgiftsloven) lite brukervennlig for både næringslivet og for tolletaten. En revisjon av lovverket er absolutt nødvendig, men det må kunne gjøres uten oppsplittingen som her foreslås, og heller b eholde det rent lovtekniske slik det er i dag.
Med vennlig hilsen
BDO Advokater AS
BDO Advokater AS