Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Utvalget foreslår at arbeidsledige skal kunne kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid med sikte på fullføring av grunnskole og/eller videregående opplæring. Deltakelse i grunnskole- eller videregående oppæring kvalifiserer også til stipend i lånekassen. Utvalget foreslår derfor at dagpenger under opplæring settes til 60 prosent av ordinær sats. Retten til dagpenger under utdanning under arbeidsløshet avgrenses til personer i alderen 30 -55 år.

Vi er positive til at flere av NAV’s ytelser kan benyttes under kvalifisering. Stadig flere av de som faller ut av arbeidslivet har liten eller ingen formell utdanning. IMDi støtter derfor forslaget om at arbeidsledige skal kunne kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid med sikte på fullføring av grunnskole og/eller videregående opplæring, uten krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet.

Vi ser utvalgets vurderinger av at stønaden ikke bør gi en samlet høyere ytelse når man legger til stipend fra lånekassen enn for de som søker jobb. Samtidig er vi bekymret over at reduksjonen i dagpenger som er foreslått i forslaget er for stor, og derfor i realiteten vil gjøre det vanskelig å benytte seg av tilbudet og samtidig ha et rimelig livsopphold. Ledige på dagpenger som ikke har fullført grunnskole- og/eller videregående opplæring vi i så å si alle tilfeller ha en lav arbeidsinntekt i utgangspunktet. For mange av dem vil det også være stor risiko å ta lån i lånekassen fordi de har lav forventet lønnsmessig avkasting på utdanningen. Vi ber departementet vurdere en lavere reduksjon i dagpengesatsen for å sikre at samlet støtte utgjør et rimelig livsopphold, eventuelt å sette en minimumsgrense for å sikre livsopphold for de med lavest dagpengegrunnlag.

Utvalget foreslår at retten til dagpenger ved utdanning under arbeidsledighet avgrenses til personer i alderen 30 – 55 år, blant annet for å redusere mulighetene for utsettelse av utdanning for å få den finansiert på dagpenger. IMDi støtter derfor dette forslaget. Vi er også enige i at det må kreves en realistisk opplæringsplan i samarbeid med og godkjent av Nav.

Utvalget foreslår offentlig subsidiering av lønnskostnadene slik at lønnstakere kan benytte rett til utdanningspermisjon med mål om å fullføre videregående opplæring. Ordningen skal avgrenses til personer som innfrir kriterier for utdanningspermisjon etter arbeidsmiljølovens § 12-11, som har minimum 75 prosent ordinær heltid og som har vært ansatt i minimum tre år. Lønnsrefusjon skal videre kun søkes av personer som arbeider i private virksomheter med mindre enn 50 ansatte og kan gis til opplæring inntil to års varighet. Det offentlige tilskuddet skal dekke 50 prosent av den ansattes lønn oppad begrenset til 1,5G og får dermed en egenandel for virksomhetene.

IMDi støtter forslaget. Dette er et positivt tiltak for å få flere til å oppnå formell kompetanse og det er samtidig et positivt tiltak for å styrke bransjer med stort kompetansebehov.

IMDi er imidlertid bekymret for at kravet om at man må ha vært ansatt i tre år vil være et hinder for mange innvandrere og flyktninger. Vi er også bekymret over flytninger og innvandrere vil falle utenfor fordi ordningen avgrenses til ansatte med minst 75 prosent av ordinær tid på søkertidspunktet fordi de ofte har svak tilknytning til arbeidslivet.

Vi ber også departementet vurdere mulige uintenderte konsekvenser av at dette kun skal gjelde private bedrifter. Dette tiltaket vil typisk treffe flere av de store håndverksfagene, som byggfag og elektro, som har stort behov for kvalifisert arbeidskraft. Som utvalget selv påpeker vil forslaget favorisere menn fordi det skal avgrenses til små og mellomstore private bedrifter. De fleste store kvinnedominerte arbeidsplassene for ansatte med fagbrev er i offentlig sektor. Dette kan ses på som et argument for å vurdere tilsvarende ordninger for virksomheter innen helse, skole og barnehage. IMDi vil også påpeke at ordningen vil kunne slå uheldig ut for bransjer som både har private og offentlige virksomheter, som f.eks barnehager og barnevern. Det vil kunne virke konkurransevridende at ansatte innen private virksomheter får finansiert utdanningspermisjon gjennom denne ordningen, mens ansatte i kommunale virksomheter ikke får det.

Utvalget forslår at forskriften om utdanningsstøtte gjennomgås med sikte på skille regelverket for voksne elever i grunnopplæringen fra studenter i høyere utdanning. Forslaget dekker følgende tre hovedområder:

• Modulstrukturert eller andre former for deltids grunnopplæring blir berettiget til støtte fra lånekassen, uavhengig av hvilke offentlige instanser som initierer tilbudet.

• Alle flykninger, inkludert familiegjenforente med disse, med rett og plikt til opplæring gjennom introduksjonsprogrammet, også bør være kvalifiserte til flyktningstipendet. Videre bør tidsbegrensningen på flyktningstipendet ikke knyttes til dato for oppholdsvedtak og når utdanningen starter.

• Voksne i grunnskole- og videregående opplæring kan velge mellom dagens modell for nedbetaling eller en ny ordning med inntektsavhengig tilbakebetaling.

IMDi støtter forslaget om å skille regelverket for voksne elever i grunnopplæringen fra studenter i høyere utdanning. Regjeringen er opptatt av å etablere modulbasert opplæring for voksne i videregående opplæring. IMDi mener at lånekassens ordninger bør være i tråd med dette.

IMDi er videre positive til forslaget om at alle flyktninger, inkludert familiegjenforente med disse, med rett og plikt til opplæring gjennom introduksjonsprogrammet også bør være kvalifiserte til flyktningstipendet. Dette er i tråd med det IMDi hadde som innspill til utvalgets arbeid.

Mange innvandrere og flyktninger er erfaringsvis risikoaverse og motvillige til å ta lån. IMDi er derfor positive til at stipendandelen foreslås økt fra 40 til 60 prosent for voksne elever i grunnopplæringen. Vi er enige i at dette øker den private gevinsten ved å ta utdanning. Videre er vi positive til inntektsavhengig tilbakebetaling. Dette reduserer risikoen ved å ta lån.

Vi er også positive til å innføre en mulighet for tilleggslån for voksne elever i grunnopplæringen, men er usikre på hvordan dette vil slå ut for innvandrere og flyktninger. Tilleggslån kan virke positiv på noen, men som utvalget selv påpeker kan muligheten for et tilleggslån fort ha en slagside fordi forventet avkasting av utdanning er relativ lav sett i forhold til total lånebelastning. Vi ber derfor departementet om å vurdere utrede forslaget grundig før det eventuelt iverksettes.

Utvalget foreslår at det etableres en ny grunnskolestønad på 2G årlig ved fulltids opplæring og med tildeling basert på en individuell vurdering av behov.

IMDi er positive til den foreslåtte ordningen, og er enige i at den bør implementeres gjennom en periode som øremerket tilskudd. Ordningen vil til stor del treffe et behov innvandrere og flyktninger. Som utvalget selv påpeker, er personer uten grunnskoleutdanning i all hovedsak flykninger og deres familiegjenforente.

Vi er imidlertid bekymret for kommunenes incentiver for å gi denne støtteordningen fordi det på kort sikt er billigere å gi sosialstønad opp mot norm. Som utvalget selv understreker vil det for mange her være lav sannsynlighet for at grunnskoleopplæring vil gi tilknytning til arbeidslivet senere. Det vil derfor ikke være åpenbart at kommunene vil få tilbake de økte kostnadene gjennom skatteinntekter senere. Dessuten vet vi at flere kommuner har et mangelfullt tilbud om grunnskoleopplæring for voksne, som vil medføre ytterligere kostnader for kommunene dersom de skal bygge ut et tilbud. Samtidig er gevinsten for samfunnet høyt i et integreringsperspektiv fordi økt kompetanse gir bedre grunnlag for økt samfunnsdeltakelse og for å følge opp barns utdanning og helse.

Erfaringer fra implementeringen av KVP, som også var finansiert som et øremerket tilskudd de første årene, viser at tilbudet ble noe redusert når midlene ble lagt inn i kommunerammen. Ordningen fungerer imidlertid godt også etter innlemmingen, men det kan også skyldes at ordningen er forankret i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. IMDi mener derfor at det er grunn til å se på mulighetene for å forskriftsfeste ordningen for å øke sannsynligheten for at ordningen faktisk vil bli benyttet

Utvalget anbefaler at iverksetting av tiltak bør skje gradvis for å utvikle kunnskap om fornuftige administrative løsninger og sannsynliggjøre at tiltakene får positive effekter. Utvalget har vært delt i synet på hvordan de foreslåtte tiltakene bør evalueres. Flertallet i utvalget (med forskerbakgrunn) anbefaler at iverksetting bør legge til rette for effektstudier Dette er tråd med mandatet til utvalget.

For å få dette til må det være en systematisk tilfeldig fordeling av deltakere på tiltaks- og kontrollgrupper. Dette innebærer at ikke alle vil få nytte av forslagene før man evt innfører tiltaket i full skala. Mindretallet mener at ordningene må utformes på bakgrunn av allmenne prinsipper for utforming av offentlig virksomhet og at tildeling av velferdsordninger er utøvelse av offentlig myndighet (NOU 2018:13 s. 31).

Det gir store fordeler å legge opp til effektstudier og teste ut hvordan tiltakene fungerer over tid. Det vil kunne gi økt kunnskap om hvilke effekter investeringer i velferdsgoder har og om de virker slik de er ment å skulle virke.

På den annen side innebærer enkelte av forslagene fra utvalget åpenbare velferdsgoder for personer med behov for utdanning for å kunne etablere seg stabilt i det norske arbeidsmarkedet, ettersom de klart vil gjøre det lettere å ta utdanning. At det lønner seg å investere i utdanning er solid dokumentert gjennom forskning (NOU 2017:2).

Planlegging av gjennomføring av effektstudier har også en ressursside. Ofte vil en kost-/nytteanalyse av om det er verdt det eller ikke kunne avgjøre om det heller kan være fornuftig å bruke andre forskningsdesign som kan sannsynliggjøre effekter (IMDi 2019 Effektevalueringer på integreringsfeltet https://www.imdi.no/om-imdi/rapporter/2019/effektevalueringer-pa-integreringsfeltet/ ).

IMDi mener det er viktig å vurdere de etiske konsekvensene av forslagene til implementering. Vi mener forsøk som innebærer at enkelte grupper får tildelt et velferdsgode og andre ikke i noen tilfeller kan virke urettferdig og at dette igjen vil kunne få uintenderte konsekvenser. Etiske vurderinger blir ekstra viktige når målgruppen(e) for tiltaket er en sårbar gruppe. Dette vil derfor være spesielt viktig i vurdering av enkelte av forslagene fra dette utvalget. Etter vår vurdering kan et alternativ være å gjennomføre studier med naturlig eksperiment som design eller en form for kost-nytte analyse i forkant av innføring, dersom departementet kommer frem til at de etiske konsekvensene blir for store.

Forslaget om refusjon av lønnsutgifter ved utdanningspermisjon har en annen oppbygging og angår forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Tiltaket er en metode for å kvalifisere de som allerede er ansatt og der både arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker en oppkvalifisering. Dette tiltaket egner seg derfor etter IMDis mening godt for effektevaluering, slik utvalget foreslår.

Vi ber også departementet være ekstra oppmerksom på uintenderte virkninger av iverksetting av forsøk og utprøving for bosettingsarbeidet. Dette gjelder spesielt uintenderte konsekvenser for tjenestetilbyder og flyktningene selv.