Møre og Romsdal Revisjon IKS

Om kontrollutvalg og revisjon

Møre og Romsdal Revisjon IKS

Notatet gjelder forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Vi vil innledningsvis peke på at det er en fordel at bestemmelsene samles i en forskrift i stedet for to, slik som tidligere.

Det er positivt at kontrollutvalgets rolle i å fastsette hvordan eierskapskontroll skal rapporteres, blir fjernet. Det harmonerer godt med at eierskapskontrollen blir en revisjonsoppgave som reguleres av god kommunal revisjonsskikk.

I gjeldende forskrift om kontrollutvalg § 10 står følgende i merknad til bestemmelsen: «Kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre denne analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/fylkeskommunens revisor, eller andre».

Forslag til ny forskrift om kontrollutvalg og revisjon tydeliggjør ikke kontrollutvalgets og/eller revisors ansvar og oppgaver knyttet til helhetlig risiko og vesentlighetsvurdering (overordnet analyse). Heller ikke ny kommunelov er tydelig på dette. Vi mener at det er nødvendig at ansvaret for helhetlig risiko – og vesentlighetsvurdering tydeliggjøres, og at det går klart fram at denne oppgaven kan gjøres av både sekretariatet, revisjonen og andre, alt etter hva som kontrollutvalget finner hensiktsmessig.

Vi mener også på generelt grunnlag at forskriften i større grad bør avklare henholdsvis revisors og kontrollutvalgets ansvar og oppgaver knyttet til forvaltningsrevisjon på samme måte som kontrollutvalgets oppgaver ved regnskapsrevisjon defineres i forslag til forskrift § 3.

Lovens § 24-2 slår fast at revisor skal planlegge, gjennomføre, dokumentere og rapportere sitt arbeide i samsvar med lov og forskrift og god kommunal revisjonsskikk. Dette må tolkes som at det er revisors ansvar å utforme problemstillinger, revisjonskriterier, foreta valg av metode etc på en slik måte at forvaltningsrevisjon tilfredsstiller lovkrav og krav i henhold til god kommunal revisjonsskikk.

I loven defineres forvaltningsrevisjon inn under kontrollutvalgets virksomhet (§ 23-3). Vi mener at det kan være et behov for å fjerne enhver tvil om at planleggingen og gjennomføringen av forvaltningsrevisjon på en faglig forsvarlig måte er revisors ansvar. Hvis ikke det framgår eksplisitt, så ser vi en viss fare for kontrollutvalget og deres sekretariat påberoper seg myndighet til å instruere revisor i valg av revisjonskriterier, metoder og andre føringer som gjelder den faglige utførelsen av forvaltningsrevisjon.

Kravet til at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon er svekket eller utydeliggjort i ny lov og i forslaget til forskrift. Dette er uheldig, og er i dårlig harmoni med de føringene som gis for forvaltningsrevisjon i lovforarbeidene.

Å fjerne kravet om at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon er heller ikke i samsvar med kravet om at det skal utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon.

Vi mener at det i forskriften bør formuleres en plikt for kontrollutvalget til å påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon i samsvar med plan eller i et omfang som står i forhold til kommunens risikoforhold.

Kravet til revisjonskriterier er tatt ut av regelverket.

Revisjonskriterier er et grunnleggende kjennetegn ved forvaltningsrevisjon, og det bør være lovregulert. Revisjonskriteriene bidrar til å sikre forvaltningsrevisjonen legitimitet, objektivitet og ikke minst vil beskrivelse av kilder og utledning av kriterier i rapporten være et viktig bidrag til læring. Praksisen for beskrivelse og utledning av revisjonskriterier varierer, selv om det i dag både er et lovkrav og et krav etter standarden. Kravet til revisjonskriterier kan fortsatt ivaretas innenfor standardverket for god kommunal revisjonsskikk, men det vil ha en helt annen tyngde enn om det er lovfestet.

Det kan argumenteres for at kravet til å etablere revisjonskriterier ivaretas av lovens henvisning til god kommunal revisjonsskikk. Etter vårt syn er dette i beste fall en svekkelse av kravet.

Vi mener derfor at kravet om revisjonskriterier ved forvaltningsrevisjon bør tas inn i forskriften på linje med reglene om revisors plikt til å sikre uttalerett for kommunedirektør m.fl.

Krav om kompetanse for forvaltningsrevisor er i liten grad berørt. Dette mener vi er uheldig. Gjennom RSK 001 og God kommunal revisjonsskikk stilles det krav til faglig forsvarlighet. Et slikt krav bør ses i lys av krav som stilles til den som utfører forvaltningsrevisjon. Ser vi manglende kompetansekrav i sammenheng med intensjonen om at forvaltningsrevisjon skal være knyttet til læring, vil det være vanskelig å se bort fra at det bør stilles kompetansekrav også til forvaltningsrevisor. Et annet argument er at forvaltningsrevisjon i stor grad hviler på metodekompetanse, samtidig som det forutsettes at det skal kunne gjennomføres analyser og skriftlig presentasjon.

Vi mener derfor det vil være fornuftig å videreføre dagens krav på området.

Kvalitetskontroll oppfattes i stor grad å være overlatt til bransjen selv. NKRF gjennomfører i dag kvalitetskontroll hos sine medlemmer. Dette vil kunne bety at vi ikke kan si noe om kvalitet på forvaltningsrevisjon som er gjennomført av enheter som står utenfor NKRF.

Det er vår oppfatning at manglende lovbestemt krav til at det skal etableres revisjonskriterier, svekkelse av kravet til at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon og ikke obligatorisk kvalitetskontroll vil svekke forvaltningsrevisjon som kontrollform, totalt sett.

Det er positivt at departementet understreker at KU og forvaltningsrevisjon også favner politiske utvalgs myndighetsutøvelse, jf. s. 7 i høringsnotatet.

Begrepet «kontrollarbeidet» er mer dekkende sammenlignet med begrepene i stedet for «kontroll- og tilsynsarbeidet» eller «–revisjonsarbeidet»

Det er positivt at det tydeliggjøres at alle rapporter skal legges fram for kommunestyret. Vi er enig i at det har betydning for læring. Det bør kanskje åpnes tydelig for at kommunestyret kan fastsette i reglement eller liknende at rapportene kan behandles i hovedutvalg evt før de kommer til kommunestyret. Behandling i det aktuelle hovedutvalget i tillegg til behandlingen i kommunestyret, vil i mange tilfeller sikre en grundigere behandling av forvaltningsrevisjonsrapporten, og det vil ofte styrke læringseffekten.

Oppfølging av kommunestyrets vedtak om rapportene er viktig. Ofte inneholder ikke vedtakene rapporteringskrav, uten at det er et bevisst valg. I slike tilfeller vil det ikke skje noen oppfølging av kommunestyrets vedtak. Det er derfor positivt at dette kommer inn som en lovbestemt plikt. Oppfølging kan skje på mange måter. Det er stor forskjell på den informasjonen kontrollutvalget får muntlig i et møte fra rådmann og den informasjonen de får gjennom en oppfølgingsrevisjon, og det er stor forskjell på hvilke ressurser som skal til for slik rapportering. Behovet vil også variere. Det er derfor ikke grunn til å regulere hva slags oppfølging som kreves. Men det bør være et krav om at det minimum skal rapporteres skriftlig til kontrollutvalget, slik at det er dokumentert for ettertiden hva som er rapportert.

At KU skal rapportere om sin oppfølging til kommunestyret bidrar til å styrke oppfølgingen, og sikre at den blir dokumentert og konkretisert.

Innkalling til kommunens oppdragsansvarlige revisorer er en upraktisk formulering, som i mange tilfeller er vanskelig å gjennomføre når det gjelder oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll. Innen forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll kan det variere hvem som er oppdragsansvarlig alt etter hvilke oppdrag som er eller skal i gang for den enkelte kommune. En alternativ formulering kan være at innkalling skal sendes til «kommunens valgte revisor».

Det drøftes og fastslås revisjonsplikt for kommunenes og fylkeskommunens regnskap, uten at tilsvarende plikt for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll defineres. Plikt til gjennomføring av forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll bør sidestilles med revisjonsplikt for regnskap. Se også egen kommentar ovenfor.

Det samme gjelder utdanningskrav. Paragrafen peker på kompetansekrav til oppdragsansvarlig for revisjon av årsregnskap uten at det stilles tilsvarende krav til oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor. Det er forståelig at det ikke kan stilles spesifikke utdanningskrav, men det er vår oppfatning at det kan stilles kvalitative krav om at oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor må ha tilstrekkelig kompetanse å utføre forsvarlig revisjon i samsvar med gjeldende revisjonsmetodikk. Se også egen kommentar ovenfor.

Vi finner grunn til å stille spørsmål om hva betydningen av at det skal utpekes oppdragsansvarlig for hvert oppdrag og betyr innenfor forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll. Ordlyden legger opp til unødig byråkratiserende regulering, særlig hvis uavhengigheten skal dokumenteres overfor kontrollutvalget for hvert oppdrag. Det bør avklares hva man mener med «et oppdrag». Ordlyden bør åpne for mer fleksible måter å organisere virksomheten på, eksempelvis at alle oppdrag skal ha en utpekt oppdragsansvarlig. Da kan den oppdragsansvarlige utpekes samlet for mange oppdrag.

Det er positivt at overføringsregelen dekker alle revisjonsoppdrag, og ikke er knyttet til kommuneoppdragene alene.

Det framgår av høringsnotatet at bestemmelsen bygger på kommuneloven § 23-5. De to bestemmelsene sett i sammenheng kan innebære at kommunedirektøren har uttalerett to ganger: først ved revisors utarbeidelse av rapporten, og deretter til sekretariatets saksframlegg for kontrollutvalget. En slik dobbel uttalerett kan virke forsinkende på saksgangen. Det bør derfor klargjøres at disse reglene ikke gir uttalerett i to omganger til samme sak.

Vi vil ellers peke på at høringsreglene ved eierskapskontroll etter sin ordlyd er lite fleksible. Regelen passer på en eierskapskontroll som er rettet mot eierskapsutøvelsen i ett selskap, og der det er en eierrepresentant, f.eks. ordfører. Eierskapskontroller utføres ikke alltid slik. For det første kan det være mange utøvere av kommunens eierfunksjon, enten ved at formannskapet er generalforsamling, eller ved at det er flere representanter som er valgt til eierorganet i et IKS. Det kan også være flere selskap som er omfattet av en eierskapskontroll. Videre har ofte kommunens administrasjon oppgaver knyttet til å utøve kommunens eierfunksjon, gjennom oppfølging av eierskapsmelding, kontakt med selskapene, saksforberedelse av politisk behandling av eiersaker. Disse oppgavene er ofte definert i kommunens eierskapsmelding. I så fall er kommunedirektøren den naturlige høringspart, og ikke den aktuelle saksbehandler som utøver oppgaven.

Bestemmelsen handler om at revisor har plikt til å sende rapportutkast til uttalelse, og at uttalelsene skal framgå av rapporten. Dermed er dette en regulering av revisors arbeid. Systematisk hører denne bestemmelsen derfor naturlig hjemme i kapittel 3. Krav til revisor og revisors medarbeidere.

Departementet ber særlig om en uttalelse til denne paragrafen. Ut fra ordningen i større interkommunale enheter, er bestemmelsen tungvint og uklar. Den henger dårlig sammen med kravet om å oppnevne en oppdragsansvarlig for hvert oppdrag, jf. ordlyden i § 9. Det framgår av forslaget at f.eks. daglig leder skal gi en egenvurdering til kontrollutvalget om revisjonens (selskapets?) uavhengighet. En slik overordnet vurdering må bli svært generell og ha liten verdi, og det kan stilles spørsmål om hvordan skal den formuleres. En slik vurdering kan kanskje passe for regnskapsrevisjon, der det settes sammen et team for året, men er utfordrende når det gjelder forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll. Normalt vet en hvem som er oppdragsansvarlig, men ikke hvilke medarbeidere som skal delta i ulike oppdrag i løpet av året. Dermed kan ikke en slik erklæring være konkret og den kan ikke handle om faktisk uavhengighet. På denne måten har den liten verdi.

Vi kan peker på to alternative forslag:

Alt 1: Man kan i stedet gi en erklæring om at uavhengigheten vil bli vurdert og kan dokumenteres for hvert oppdrag, slik at kontrollutvalget kan etterspørre den dokumentasjonen som et ledd i sitt tilsyn med revisor.

Alt 2: Oppdragsansvarlig kan avgi egenvurdering av uavhengighet og en erklæring om at man vil sikre egen og medarbeideres uavhengighet i alle oppdrag. Denne vurderingen og erklæringen kan avgis årlig.