Høring – Forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene
Utdanningsforbundet viser til høringsbrev av 7. januar 2019 om forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene. Vi takker for muligheten til å bli hørt i disse spørsmålene. Høringsbrevet ble sendt våre fylkeslag. Deres innspill er del av grunnlaget for våre synspunkter på forslagene til endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene
Utdanningsforbundet vil understreke den sentrale betydningen inntektssystemet har for kommunesektorens økonomiske rammebetingelser og for inntektsfordelingen mellom fylkeskommuner. Vi mener at inntektssystemets viktigste oppgave er å utjevne de økonomiske forutsetningene mellom fylkeskommunene, slik at de kan gi likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Kvaliteten på sentrale velferdstjenester som videregående opplæring bør i så liten grad som mulig være avhengig av innbyggertall, geografi eller andre forhold. Et velfungerende og rettferdig inntektssystem er imidlertid ikke nok for å sikre et godt velferdstilbud i alle fylkeskommunene. De overordnede økonomiske rammene må også være tilstrekkelige, slik at de kan oppfylle sine oppgaver på en god måte. Dette forutsetter vekst i de samlede økonomiske rammene til fylkeskommunene.
Overordnet om kostnadsnøklene
Utdanningsforbundet mener at kostnadsnøklene fortsatt bør fastsettes etter objektive kriterier. Utvelgelsen av kriterier bør, slik som nå, være basert hva som i størst mulig grad kan forklare variasjon i kostnader mellom fylkeskommunen, slik at man sikrer en objektiv metode for utgiftsutjevningen . Ulike politiske prioriteringer bør ivaretas andre steder i inntektssystemet eller gjennom andre virkemidler utenfor inntektssystemet. Utdanningsforbundet støtter at de foreslåtte kriteriene er sammenslåingsnøytrale.
Kostnadsnøkkel videregående opplæring
Utdanningsforbundet er i hovedsak positive til de foreslåtte endringene i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
Innbyggertallet mellom 16–18 år er av stor betydning for fylkeskommunens kostnader til videregående opplæring, og bør av denne grunn inngå som en sentral nøkkel i inntektssystemet slik som departementet foreslår. Utdanningsforbundet vil likevel peke på at fylker som opplever en nedgang i antall 16–18 åringer ikke nødvendigvis vil oppleve en tilsvarende nedgang i kostnadene. Kostnadene i videregående opplæring er i stor grad basert på antall klasser, ikke antall elever, og det vil ofte være begrensninger i fylkeskommunens mulighet til å legge ned små klasser.
KOSTRA-statistikken viser store kostnadsforskjeller mellom utdanningsprogram og forskjeller i hvor stor andel elever det er på de ulike programmene mellom fylkene, det er derfor positivt at «søkere til høykostnads utdanningsprogrammer» foreslås videreført. Utdanningsforbundet vil minne om at det er vedtatt endringer i tilbudsstrukturen for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Utdanningsprogrammene Design og håndverk og Service og samferdsel vil bli erstattet av fire nye utdanningsprogram. Den nye tilbudsstrukturen innføres fra skoleåret 2020–2021. Utdanningsforbundet savner en vurdering av hvordan denne endringen eventuelt vil påvirke dette kriteriet.
Det er store variasjoner i bosettingsmønsteret mellom fylkeskommunene. Dette gir merkostnader til spredtbygde fylker, og det er derfor avgjørende at kostnadsnøkkelen til videregående opplæring tar hensyn til dette. Departementets forslag om en ny nøkkel som tar utgangspunkt i reiseavstanden for å nå 11 000 innbyggere, kan trolig ivareta dette hensynet. Departementets analyser viser at det eksisterende kriteriet og det foreslåtte er sterkt korrelert. Det at det nye kriteriet er relativt enkelt å oppdatere, taler for at å velge dette, slik departementet foreslår.
Utdanningsforbundet støtter departementets forslag om det innføres et nytt kriterium for antall søkere til læreplass. Det er store forskjeller i det relative antallet lærlinger mellom fylkeskommunene. Antallet søkere til lærlingplass kan være en god nøkkel for å kompensere for forskjellen i andelen lærlinger.
I delkostnadsnøkkelen for grunnskolen er «Innvandrere 6–15 år, ekskl. Skandinavia» tatt inn som et eget kriterium. Utdanningsforbundet savner en vurdering av om ikke et tilsvarende kriterium, som f.eks. «Innvandrere 16–18 år, ekskl. Skandinavia» kunne inngått i kostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
Utdanningsforbundet registrerer at departementet peker på at det er flere enn 16–18 åringer som får videregående opplæring. Utdanningsforbundet ser at departementet har vurdert om også innbyggere over 18 bør inkluderes i kriteriet, men at departementet ikke har funnet noen signifikant sammenheng med kostnadene. Vi viser i denne sammenheng til vurderingene som ble gjort i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring, knyttet til variasjoner i behovet for voksenopplæring. Utvalget anbefalte at innbyggere 25–49 år burde innføres som kriterium i delkostnadsnøkkelen, for slik å fange opp variasjoner i behovet for voksenopplæring. I NOU 2018:13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring , blir det vist til at i alt er det om lag 385 000 personer i alderen 25–54 år som ikke har videregående opplæring. Av disse er det 19 000 personer som deltar i videregående opplæring. Utvalget peker samtidig på utfordringer knyttet til statistikk for denne gruppen, men viser til at det ikke er til å se bort fra at det er et betydelig antall som har voksenrett til videregående opplæring. Utdanningsforbundet mener at departementet i større grad kunne drøftet disse utfordringene i sammenheng med vurderingene om innbyggere over 18 år bør inkluderes i kriteriet i kostnadsnøkkelen.
Utdanningsforbundet peker på at både Borge-utvalget i NOU 2005:18 og departementet i Prop. 95 S (2013–2014) hadde vurderinger knyttet til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring i videregående opplæring. Det blir her trukket fram at det er usikkerhet knyttet til ulike sosiale kriteriers betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning. Utdanningsforbundet viser til rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge fra 2018, som blant annet peker på at andelen elever som mottar spesialundervisning synker fra om lag 11 pst. på 10. trinn i grunnskolen til 2,5 pst. i videregående opplæring. Det er store forskjeller mellom fylkene i andelen elever som mottar spesialundervisning. Ekspertgruppen peker på at den ikke har sikker viten om årsakene til variasjonen og hva som gjør at andelen faller betraktelig i overgangen til videregående skole. Den peker blant annet på at fylkeskommunene opplever situasjonen med spesialundervisning svært forskjellig, fordi de tolker regelverket ulikt. Tidligere analyser av variasjon i bruken av spesialundervisning i fylkeskommunene har blant annet vist at utgiftene til spesialundervisning økte med andelen skilte og separerte. Utdanningsforbundet savner på grunnlag av dette en vurdering av ulike sosiale kriteriers betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning og særskilt språkopplæring.
Endringer i andre kostnadsnøkler
Utdanningsforbundet har ikke vurdert de øvrige kostnadsnøklene, men mener de overordnede prinsippene for inntektssystemet også må gjelde for andre kostnadsnøkler enn videregående opplæring. Mange fylker har store utfordringer når det gjelder drift av ferjer, vedlikeholdsetterslep på veier og rassikring. Inntektssystemet må sikre at disse fylkene får tilstrekkelige ressurser slik at disse oppgavene ikke går på bekostning av videregående opplæring.
Overgangsordning og tapskompensasjon
Utdanningsforbundet støtter departementets vurdering om behovet for en overgangsordning. Fylkeskommunene står overfor krevende omstillingsprosesser i forbindelse med regionreformen, og brå endringer i de økonomiske rammevilkårene vil kunne slå spesielt uheldig ut nå.
Utdanningsforbundet mener at overgangsordningene må gi fylkeskommunene god tid til å tilpasse seg endringene og vare over flere år, og mener at en overgangsordning på minst fire år vil gi fylkeskommunene bedre tid til å tilpasse seg, enn det foreslåtte alternativet på to år.
Utdanningsforbundet er derfor positive til at departementet signaliser at det kommer en egen overgangsordning som sørger for at de samlede systemvirkningene fases gradvis inn.
Departementet foreslår at ordningen med tapskompensasjon som ble innført i 2015 fjernes. Utdanningsforbundet mener at en eventuell ny tapskompensasjon må balansere hensynet mellom at inntektssystemet kompenseret fylkeskommunene for forskjeller i utgiftsbehov og hensynet til stabile økonomiske rammer. Hvis inntektssystemet kompenserer fylkeskommunene for forskjeller på en god måte, er det i prinsippet unødvendig med en tapskompensasjon. Samtidig er det ønskelig med stabilitet rundt de økonomiske rammene til fylkeskommunene, særlig i forbindelse med regionreformen. Dette taler for at det etableres en ny ordning for tapskompensasjon.
Ved valg av modell for tapskompensasjon taler hensynet til stabilitet og forutsigbarhet for at man ikke velger å legge hele beløpet fra den gamle tapskompensasjonen inn i det ordinære innbyggertilskuddet, men at i hvert fall deler av beløpet fra den gamle tapskompensasjonen brukes til å redusere tapet til fylkeskommunene med størst reduksjon i rammetilskuddet.
Tapskompensasjonen går på bekostning av de øvrige fylkeskommunene, og det bør vurderes om den bør finansieres med friske midler.
Inntektsutjevningen (skatteutjevningen)
Det er forskjeller i skattegrunnlaget til fylkeskommunene i Norge. Utdanningsforbundet mener at dette gjør det nødvendig med sterke mekanismer som i stor grad kan utjevne forskjellene for å sikre et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Utdanningsforbundet er derfor positive til at det ikke foreslås å svekke skatteutjevningen.
Utdanningsforbundet viser til høringsbrev av 7. januar 2019 om forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene. Vi takker for muligheten til å bli hørt i disse spørsmålene. Høringsbrevet ble sendt våre fylkeslag. Deres innspill er del av grunnlaget for våre synspunkter på forslagene til endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene
Utdanningsforbundet vil understreke den sentrale betydningen inntektssystemet har for kommunesektorens økonomiske rammebetingelser og for inntektsfordelingen mellom fylkeskommuner. Vi mener at inntektssystemets viktigste oppgave er å utjevne de økonomiske forutsetningene mellom fylkeskommunene, slik at de kan gi likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Kvaliteten på sentrale velferdstjenester som videregående opplæring bør i så liten grad som mulig være avhengig av innbyggertall, geografi eller andre forhold. Et velfungerende og rettferdig inntektssystem er imidlertid ikke nok for å sikre et godt velferdstilbud i alle fylkeskommunene. De overordnede økonomiske rammene må også være tilstrekkelige, slik at de kan oppfylle sine oppgaver på en god måte. Dette forutsetter vekst i de samlede økonomiske rammene til fylkeskommunene.
Overordnet om kostnadsnøklene
Utdanningsforbundet mener at kostnadsnøklene fortsatt bør fastsettes etter objektive kriterier. Utvelgelsen av kriterier bør, slik som nå, være basert hva som i størst mulig grad kan forklare variasjon i kostnader mellom fylkeskommunen, slik at man sikrer en objektiv metode for utgiftsutjevningen . Ulike politiske prioriteringer bør ivaretas andre steder i inntektssystemet eller gjennom andre virkemidler utenfor inntektssystemet. Utdanningsforbundet støtter at de foreslåtte kriteriene er sammenslåingsnøytrale.
Kostnadsnøkkel videregående opplæring
Utdanningsforbundet er i hovedsak positive til de foreslåtte endringene i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
Innbyggertallet mellom 16–18 år er av stor betydning for fylkeskommunens kostnader til videregående opplæring, og bør av denne grunn inngå som en sentral nøkkel i inntektssystemet slik som departementet foreslår. Utdanningsforbundet vil likevel peke på at fylker som opplever en nedgang i antall 16–18 åringer ikke nødvendigvis vil oppleve en tilsvarende nedgang i kostnadene. Kostnadene i videregående opplæring er i stor grad basert på antall klasser, ikke antall elever, og det vil ofte være begrensninger i fylkeskommunens mulighet til å legge ned små klasser.
KOSTRA-statistikken viser store kostnadsforskjeller mellom utdanningsprogram og forskjeller i hvor stor andel elever det er på de ulike programmene mellom fylkene, det er derfor positivt at «søkere til høykostnads utdanningsprogrammer» foreslås videreført. Utdanningsforbundet vil minne om at det er vedtatt endringer i tilbudsstrukturen for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Utdanningsprogrammene Design og håndverk og Service og samferdsel vil bli erstattet av fire nye utdanningsprogram. Den nye tilbudsstrukturen innføres fra skoleåret 2020–2021. Utdanningsforbundet savner en vurdering av hvordan denne endringen eventuelt vil påvirke dette kriteriet.
Det er store variasjoner i bosettingsmønsteret mellom fylkeskommunene. Dette gir merkostnader til spredtbygde fylker, og det er derfor avgjørende at kostnadsnøkkelen til videregående opplæring tar hensyn til dette. Departementets forslag om en ny nøkkel som tar utgangspunkt i reiseavstanden for å nå 11 000 innbyggere, kan trolig ivareta dette hensynet. Departementets analyser viser at det eksisterende kriteriet og det foreslåtte er sterkt korrelert. Det at det nye kriteriet er relativt enkelt å oppdatere, taler for at å velge dette, slik departementet foreslår.
Utdanningsforbundet støtter departementets forslag om det innføres et nytt kriterium for antall søkere til læreplass. Det er store forskjeller i det relative antallet lærlinger mellom fylkeskommunene. Antallet søkere til lærlingplass kan være en god nøkkel for å kompensere for forskjellen i andelen lærlinger.
I delkostnadsnøkkelen for grunnskolen er «Innvandrere 6–15 år, ekskl. Skandinavia» tatt inn som et eget kriterium. Utdanningsforbundet savner en vurdering av om ikke et tilsvarende kriterium, som f.eks. «Innvandrere 16–18 år, ekskl. Skandinavia» kunne inngått i kostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
Utdanningsforbundet registrerer at departementet peker på at det er flere enn 16–18 åringer som får videregående opplæring. Utdanningsforbundet ser at departementet har vurdert om også innbyggere over 18 bør inkluderes i kriteriet, men at departementet ikke har funnet noen signifikant sammenheng med kostnadene. Vi viser i denne sammenheng til vurderingene som ble gjort i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring, knyttet til variasjoner i behovet for voksenopplæring. Utvalget anbefalte at innbyggere 25–49 år burde innføres som kriterium i delkostnadsnøkkelen, for slik å fange opp variasjoner i behovet for voksenopplæring. I NOU 2018:13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring , blir det vist til at i alt er det om lag 385 000 personer i alderen 25–54 år som ikke har videregående opplæring. Av disse er det 19 000 personer som deltar i videregående opplæring. Utvalget peker samtidig på utfordringer knyttet til statistikk for denne gruppen, men viser til at det ikke er til å se bort fra at det er et betydelig antall som har voksenrett til videregående opplæring. Utdanningsforbundet mener at departementet i større grad kunne drøftet disse utfordringene i sammenheng med vurderingene om innbyggere over 18 år bør inkluderes i kriteriet i kostnadsnøkkelen.
Utdanningsforbundet peker på at både Borge-utvalget i NOU 2005:18 og departementet i Prop. 95 S (2013–2014) hadde vurderinger knyttet til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring i videregående opplæring. Det blir her trukket fram at det er usikkerhet knyttet til ulike sosiale kriteriers betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning. Utdanningsforbundet viser til rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge fra 2018, som blant annet peker på at andelen elever som mottar spesialundervisning synker fra om lag 11 pst. på 10. trinn i grunnskolen til 2,5 pst. i videregående opplæring. Det er store forskjeller mellom fylkene i andelen elever som mottar spesialundervisning. Ekspertgruppen peker på at den ikke har sikker viten om årsakene til variasjonen og hva som gjør at andelen faller betraktelig i overgangen til videregående skole. Den peker blant annet på at fylkeskommunene opplever situasjonen med spesialundervisning svært forskjellig, fordi de tolker regelverket ulikt. Tidligere analyser av variasjon i bruken av spesialundervisning i fylkeskommunene har blant annet vist at utgiftene til spesialundervisning økte med andelen skilte og separerte. Utdanningsforbundet savner på grunnlag av dette en vurdering av ulike sosiale kriteriers betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning og særskilt språkopplæring.
Endringer i andre kostnadsnøkler
Utdanningsforbundet har ikke vurdert de øvrige kostnadsnøklene, men mener de overordnede prinsippene for inntektssystemet også må gjelde for andre kostnadsnøkler enn videregående opplæring. Mange fylker har store utfordringer når det gjelder drift av ferjer, vedlikeholdsetterslep på veier og rassikring. Inntektssystemet må sikre at disse fylkene får tilstrekkelige ressurser slik at disse oppgavene ikke går på bekostning av videregående opplæring.
Overgangsordning og tapskompensasjon
Utdanningsforbundet støtter departementets vurdering om behovet for en overgangsordning. Fylkeskommunene står overfor krevende omstillingsprosesser i forbindelse med regionreformen, og brå endringer i de økonomiske rammevilkårene vil kunne slå spesielt uheldig ut nå.
Utdanningsforbundet mener at overgangsordningene må gi fylkeskommunene god tid til å tilpasse seg endringene og vare over flere år, og mener at en overgangsordning på minst fire år vil gi fylkeskommunene bedre tid til å tilpasse seg, enn det foreslåtte alternativet på to år.
Utdanningsforbundet er derfor positive til at departementet signaliser at det kommer en egen overgangsordning som sørger for at de samlede systemvirkningene fases gradvis inn.
Departementet foreslår at ordningen med tapskompensasjon som ble innført i 2015 fjernes. Utdanningsforbundet mener at en eventuell ny tapskompensasjon må balansere hensynet mellom at inntektssystemet kompenseret fylkeskommunene for forskjeller i utgiftsbehov og hensynet til stabile økonomiske rammer. Hvis inntektssystemet kompenserer fylkeskommunene for forskjeller på en god måte, er det i prinsippet unødvendig med en tapskompensasjon. Samtidig er det ønskelig med stabilitet rundt de økonomiske rammene til fylkeskommunene, særlig i forbindelse med regionreformen. Dette taler for at det etableres en ny ordning for tapskompensasjon.
Ved valg av modell for tapskompensasjon taler hensynet til stabilitet og forutsigbarhet for at man ikke velger å legge hele beløpet fra den gamle tapskompensasjonen inn i det ordinære innbyggertilskuddet, men at i hvert fall deler av beløpet fra den gamle tapskompensasjonen brukes til å redusere tapet til fylkeskommunene med størst reduksjon i rammetilskuddet.
Tapskompensasjonen går på bekostning av de øvrige fylkeskommunene, og det bør vurderes om den bør finansieres med friske midler.
Inntektsutjevningen (skatteutjevningen)
Det er forskjeller i skattegrunnlaget til fylkeskommunene i Norge. Utdanningsforbundet mener at dette gjør det nødvendig med sterke mekanismer som i stor grad kan utjevne forskjellene for å sikre et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Utdanningsforbundet er derfor positive til at det ikke foreslås å svekke skatteutjevningen.