Dato: 12.12.2018 Svartype: Med merknad Det vises til Kunnskapsdepartementets høringsnotat av 5. november 2018 med høringsfrist 17. desember 2018. Departementet foreslår at tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd avgjøres av domstolene som første instans. Forslaget berører Oslo tingrett sterkt. Myndighetsoverføring fra forvaltningen til domstolene reiser prinsipielle spørsmål om domstolens rolle og uavhengighet. Forslaget har videre betydelige praktiske og økonomiske konsekvenser for Oslo tingrett som foreslått verneting. Oslo tingrett vil i det følgende knytte merknader til forslagene i høringsnotatets punkt 5.1 og 5.2. Forslagene i høringsnotatets punkt 5.3 – 5.7 vil kun berøres i den grad de har betydning for spørsmålet om domstolsbehandling. Oslo tingretts syn på endringsbehovet Endringer i ansvarsfordelingen mellom den utøvende og dømmende makt krever gode grunner. Oslo tingrett vil derfor påpeke at høringsnotatet i liten grad drøfter endringsbehovet bak forslagene i punkt 5.1 og 5.2. Vi oppfatter representantforslag Dok.nr.8:33 S (2016–2017) og Innst.269 S (2016-2017) slik at forslagene bygger på fire prinsipielle formål som springer ut av tilbakekallsvedtakenes inngripende karakter. For det første oppfatter Oslo tingrett at forslaget har til formål å styrke rettssikkerheten i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Det fremgår av representantforslaget at « tilbakekall av statsborgerskap er et svært alvorlig vedtak med store konsekvenser for den enkelte » og at « det å miste en så viktig rettighet som statsborgerskap bør skje gjennom en prosess som ivaretar strenge krav til uavhengighet og kontradiksjon». Det fremgår av Stortingets innstilling at « tap av statsborgerskap er et så inngripende tiltak at det bør avgjøres av domstolene ». Tilbakekall av statsborgerskap er et inngripende tiltak. Oslo tingrett har imidlertid ingen konkrete holdepunkter for at rettssikkerheten ved dagens behandlingsmåte er lite tillitvekkende. Vi savner derfor en bredere redegjørelse for de særlige rettssikkerhetskrav som springer ut av sakene sammenlignet med andre forvaltningsavgjørelser. For det andre oppfatter Oslo tingrett at forslaget har til formål å styrke avgjørelsesgrunnlaget og avgjørelseskvaliteten i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Det fremgår av representantforslaget at « bevissituasjonen for et slikt vedtak ofte er usikker », og at « en domstol vil være bedre egnet enn en saksbehandler til å kunne vurdere bevis etter en muntlig prosess hvor både myndigheter og den enkeltpersonen det er snakk om kan presentere sin sak ». Det fremgår av Stortingets innstilling at « domstolene er godt egnet til å foreta forholdsmessighetsvurderinger og vurdere rimeligheten av et eventuelt tilbakekall ». Tilbakekall av statsborgerskap kan reise utfordrende bevis- og forholdsmessighetsspørsmål. Oslo tingrett vil imidlertid påpeke at vurderingstemaene ved tilbakekall av statsborgerskap ikke står i noen særstilling sammenlignet med andre forvaltningsavgjørelser. Oslo tingrett vil dessuten påpeke at dagens behandlingsmåte er bygget opp for å sikre forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og avgjørelsesform. Utlendingsdirektoratet er bundet av forvaltningslovens krav til saksbehandling og utforming av enkeltvedtak. Utlendingsnemndas klagebehandling gjennomføres etter behandlings- og avgjørelsesformer som åpner for muntlighet og kontradiksjon. Forvaltningsvedtakene kan deretter bringes til domstolene for overprøving. Oslo tingrett har ingen holdepunkter for å anta at dagens behandlingsmåte er uforsvarlig. For det tredje oppfatter Oslo tingrett at forslaget har til formål å skape politisk uavhengighet i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Oslo tingrett vil påpeke at tilbakekall av statsborgerskap ikke står i en særstilling med hensyn til forvaltningens ansvar for å utøve offentlig myndighet. Hensynet til politisk uavhengighet må videre ses i sammenheng med domstolenes uavhengighet, som ivaretas av kompetansen til å kontrollere denne myndighetsutøvelsen. For det fjerde oppfatter Oslo tingrett at forslaget har som formål å endre praksis i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Oslo tingrett vil bemerke at dette formålet bør løses gjennom vilkårene for tilbakekall, ikke valg av behandlings- og avgjørelsesform. Oslo tingrett stiller seg derfor bak departementets uttalelse om at det vil spare samfunnet for større utgifter å oppfylle formålet gjennom materielle endringer. Oslo tingretts syn på forslaget om domstolsbehandling (alternativ 1) 2.1 Innledning Oslo tingrett er kritisk til forslaget om at tilbakekall av statsborgerskap skal avgjøres av domstolene som første instans. For det første griper forslaget inn i den konstitusjonelle ansvarsfordelingen mellom forvaltningen og domstolene. For det annet innebærer forslaget at de rettssikkerhetsgarantier som følger av forvaltningens saksbehandling og klagebehandling bortfaller. For det tredje taler ressursmessige hensyn for å beholde dagens modell. 2.2 Forslagets prinsipielle sider Oslo tingrett mener at forslaget i høringsnotatets punkt 5.1 er prinsipielt betenkelig av hensyn til domstolenes rolle og uavhengighet. Domstolens uavhengighet er en fundamental rettssikkerhetsgaranti og et grunnleggende rettsstatsprinsipp. Domstolens uavhengighet forutsetter en klar ansvarsfordeling mellom statsmaktene. Domstolene skal kontrollere forvaltningen, ikke utøve forvaltningsmyndighet. Erverv og tap av statsborgerskap er en utpreget forvaltningsoppgave. Tilbakekall av statsborgerskap knytter seg til premissene for forvaltningens tidligere avgjørelser og er underlagt forvaltningens skjønn. Departementets forslag innebærer derfor en overføring av forvaltningsmyndighet til domstolene. Oslo tingrett mener at et slikt unntak fra den konstitusjonelle ansvarsfordelingen mellom den utøvende og dømmende makt krever tungtveiende grunner. Oslo tingrett frykter at forslaget øker risikoen for at domstolene identifiseres med politisk myndighetsutøvelse, og at det åpnes for en uthuling av domstolens kontrollfunksjon. I et bredere perspektiv vil dette svekke domstolenes legitimitet, uavhengighet og troverdighet. 2.3 Forslagets egnethet Oslo tingrett mener at forslaget i høringsnotatets punkt 5.1 innebærer en svekkelse av rettssikkerheten i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Saksutredningen og klagebehandlingen i forvaltningen er i seg selv en rettssikkerhetsgaranti. Forslaget innebærer at denne rettssikkerhetsgarantien bortfaller. Oslo tingrett stiller seg bak forslagsstillernes, Stortingets og departementets beskrivelser av de rettssikkerhetsgarantier som kjennetegner domstolenes virksomhet. Vi mener likevel at hensynene som ligger bak departementets forslag ivaretas best ved overprøvingsmuligheter i både forvaltningen og domstolene. Utlendingsforvaltningen er organisert med faglig detaljkunnskap og ressurser til å utrede forvaltningssaker. Domstolen er ikke organisert for samme formål. Forslaget vil derfor sette domstolen i en krevende situasjon. Departementet foreslår at søksmål i saker om tilbakekall av statsborgerskap skal underlegges begrenset rådighet, og dermed at domstolen overtar en betydelig del av ansvaret for sakens opplysning. Etter Oslo tingretts syn medfører ikke forslaget gevinster som står i forhold til de ulempene dette medfører. 2.4 Forslagets økonomiske sider Oslo tingrett mener at forslaget i høringsnotatets punkt 5.1 er betenkelig av hensyn til domstolenes ressurssituasjon og samfunnets ressursutnyttelse. Oslo tingrett viser for det første til at tilbakekall av statsborgerskap har nær sammenheng med andre forvaltningsavgjørelser. Avgjørelsen utgjør i praksis en del av et større sakskompleks, hvor også spørsmål om utvisning og opphold står til behandling. Både i forvaltningen og domstolene ligger det en effektivitetsgevinst i å behandle disse avgjørelsene samlet. Departementets forslag vanskeliggjør en slik behandlingsmåte. Oslo tingrett vil derfor gjøre departementet oppmerksom på at forslaget kan medføre økt saksbehandlingstid og ressursbruk. Oslo tingrett viser for det andre til at overføring av vedtaksmyndighet i saker om tilbakekall av statsborgerskap krever betydelige ressurser i domstolene. Det vises til rapport fra Vista Analyse AS til Justis- og beredskapsdepartementet datert 30. januar 2018. Etter Oslo tingretts syn tar ikke rapporten tilstrekkelig høyde for at sakene skal underlegges begrenset rådighet, og at det skal nedbygges betydelige restanser. Vi vil derfor be departementet om å ta i betraktning at de økonomiske konsekvensene for Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett vil overstige estimatet som ligger til grunn for forslaget. Oslo tingretts syn på forslaget om styrket rettssikkerhet (alternativ 2) Oslo tingrett mener at forslaget i høringsnotatets punkt 5.2 oppfyller formålene som ligger til grunn for høringsnotatet. Vi viser til departementets redegjørelse og de offentlige dokumenter som beskriver Utlendingsnemndas etablering og funksjonsmåte. Oslo tingrett stiller seg bak departementets forslag om å behandle saker om tilbakekall av statsborgerskap i nemndsmøte i Utlendingsnemnda. Etter Oslo tingretts syn ivaretar forslaget hensynet til rettssikkerhet og kvaliteten på avgjørelsene og avgjørelsesgrunnlaget. Utlendingsnemnda er et domstollignende organ som ble etablert med det formål å styrke rettssikkerheten i forvaltningsavgjørelser på utlendingsfeltet. Nemnda skal som hovedregel avholde nemndsmøte i asylsaker, og forslaget er en naturlig videreutvikling av denne rettssikkerhetsgarantien. Oslo tingrett stiller seg i utgangspunktet bak departementets forslag om at det gis fritt rettsråd ved behandlingen av saker om tilbakekall av statsborgerskap i Utlendingsnemnda, at det gis fri sakførsel ved behandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap i domstolen, og at statsborgerskapet beholdes frem til saken er avgjort av tingretten. Oslo tingrett vil imidlertid gjøre departementet oppmerksom på at økt tilgang til rettsmidler og utsatt iverksettelse av tilbakekallingsvedtak vil kunne medføre at flere tilbakekallsavgjørelser bringes til domstolene. Kombinasjonen av forslagene vil derfor kunne virke prosessdrivende. Oslo tingrett Yngve Svendsen Sorenskriver Arbeids- og inkluderingsdepartementet Til høringen Til toppen
