Høringsinnspill forslag til endringer i passloven, ID-kortloven, passforskriften og utlendingsforskriften Dato: 28.09.2018 Svartype: Med merknad Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til høringsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet hvor forslag til endringer i passloven, ID-kortloven, passforskriften og utlendingsforskriften sendes på høring. Nedenfor følger direktoratets vurdering av de foreslåtte endringene. Direktoratet har fokusert på delene som gjelder utstedelse og nektelse av pass til mindreårige. Direktoratet mener det er svært positivt at regjeringen vil forsterke arbeidet for å hindre at foreldre tar med seg barn ut av landet i saker hvor barneverntjenesten har truffet beskyttelsestiltak overfor barnet, og i saker hvor det er fare for at barn blir sendt ut av landet mot sin vilje. Direktoratet ser positivt på at passloven § 4, ID-kortloven § 4 og utlendingsforskriften § 12-12 harmoniseres med barnevernlovens utreiseforbud. Det vil da bli lettere å håndheve utreiseforbudet i barnevernloven § 4-31. Videre er direktoratet positiv til at reglene om utstedelse av pass til mindreårige uten foreldrenes samtykke presiseres. Direktoratet mener videre at det er positivt at regjeringen ser på reglene for mulighet til å nekte eller tilbakekalle pass dersom det er grunn til å tro at den mindreårige vil bli utsatt for straffbare forhold, eller forhold som kan medføre fare for liv eller helse i utlandet. 1. Tilpasning til barnevernlovens utreiseforbud Det foreslås en harmonisering av barnevernlovens regler om utreiseforbud og reglene for utstedelse av pass i passloven § 4. Det vil da være barneverntjenesten som skal samtykke til utstedelse av pass i alle saker omfattet av barnevernloven § 4-31. Videre vil det medføre at det i de samme tilfellene foreligger mulighet for at passmyndighetene kan inndra passet. Målet er å bidra til at utreiseforbudet håndheves. Direktoratet mener det er bra, og viktig, at det legges til rette for å kunne forebygge at foreldre reiser ut av landet med barna i saker hvor barneverntjenesten har sendt inn sak om å overta omsorgen for et barn, eller har truffet midlertidige eller langvarige beskyttelsestiltak for barnet. Det ble gjort viktige endringer i både barnevernloven og straffeloven i 2015 ved at barnevernloven fikk en ny § 4-31 om forbud mot å ta barnet ut av landet, og at straffeloven § 261 ble harmonisert med barnevernloven § 4-31. Direktoratet ser imidlertid at et forbud mot å ta barnet ut av landet, og også en straffesanksjon dersom utreiseforbudet ikke blir overholdt, ikke alltid er tilstrekkelig for å forhindre at dette skjer. Det kan være en belastning for barnet å bli tatt med til utlandet av foreldre på flukt fra barneverntjenesten og politiet. Det er derfor viktig å ha regler som kan forebygge og minske risikoen for at dette skjer. Det at passmyndighetene kan inndra passet vil være en viktig forebyggende handling. Selv om Norge er tilsluttet tre internasjonale konvensjoner som på ulikt vis regulerer spørsmål om internasjonal barnebortføring; Haagkonvensjonen 1980, Europarådskonvensjonen 1980 og Haagkonvensjonen 1996, ser direktoratet at det i praksis ikke alltid er enkelt å få barnet tilbakeført til Norge. Dette kan både være vanskelig og tidkrevende. I tillegg blir flere barn bortført til land som ikke er tilsluttet noen av konvensjonene. Dette gjør samarbeidet med utenlandske myndigheter vanskelig. Det kan også være vanskelig å lokalisere barna. Når barneverntjenesten har valgt å ta det skritt å sende inn en begjæring om å overta omsorgen for et barn, eller omsorgen allerede er overtatt, så foreligger det en alvorlig bekymring for barnet og dets omsorgssituasjon. Denne bekymringen vil ofte være forsterket når barnet er ute av landet. Det er da svært viktig at barnet blir lokalisert slik at prosessen med å få barnet returnert til Norge kan starte. Lokalisering kan være tidkrevende og utfordrende. Det er da bedre å avverge at familien reiser ut av landet. Departementet skriver i høringen på side 2: Dersom barneverntjenesten mener det er fare for at foreldrene vil prøve å ta med den mindreårige ut av landet i strid med begjæringen/vedtaket, vil de måtte gjøre passmyndigheten oppmerksom på begjæringen som er sendt fylkesnemnda eller de vedtak som er truffet. Dette er en svært viktig presisering. Det er imidlertid grunnleggende at barneverntjenesten er kjent med reglene om at passmyndighetene kan nekte utstedelse av pass og også inndra pass i denne typen saker. Det er viktig at det lages gode samarbeidsrutiner som bør inneholde informasjon om hvordan barneverntjenesten går frem for å be om at passet innleveres etter passloven § 7. I mange saker vil det være et relativt akutt behov for å inndra pass slik at familien ikke reiser ut av landet. Det bør da vurderes om det i disse sakene kan unnlates å gi forhåndsvarsel dersom barneverntjenesten mener at det er akutt fare for at familien vil forlate landet da dette kan virke mot sin hensikt. Utstedelse av pass til mindreårige uten foresattes samtykke Det foreslås en presisering i passloven § 4 tredje ledd om at utenrikstjenesten kan utstede pass uten foresattes samtykke dersom det er fare for personens liv eller helse. Formålet er å tydeliggjøre adgangen til å utstede pass når mindreårige etterlates i utlandet under «uforsvarlige forhold». Direktoratet støtter at begrepet helse omfatter både psykisk og fysisk helse og at det ikke er et krav om at det må foreligge dokumentasjon om at den mindreårige faktisk vil bli skadelidende dersom vedkommende ikke får returnere til Norge. Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll kan bekrefte at det er vanskelig å hjelpe barn etterlatt i utlandet spesielt i land som ikke er tilsluttet Haagkonvensjonen 1996. Dette er vanskelig av flere grunner, blant dem det faktum at mange av barna som etterlates befinner seg i utilgjengelige områder, langt fra norske ambassader, og at en ikke har et konvensjonssamarbeid som legger til rette for effektuering av eventuelle tiltak fattet i Norge.. Hjelpeapparatet i Norge har derfor en viktig rolle hva gjelder å forhindre utreise. Utenrikstjenesten har behov for informasjon fra barneverntjenesten i Norge som en del av vurderingen av fare for liv og helse. Barnevernstjenestens taushetsplikt kan imidlertid være til hinder for informasjonsdeling. Det bør klargjøres hvilken type informasjon som kan deles. Avhengig av barnets alder og utvikling, foreligger det en lovfestet rett for barnet, i både Grunnloven, barneloven og barnevernloven til å bli hørt. Det følger også av FNs barnekonvensjon. Barnets mening skal tillegges vekt etter modenhet og alder. Dette nevnes ikke i høringsbrevet. Mange av barna som etterlates er ungdommer i 16-17 års alderen. Hvis de beskriver en livssituasjon som truer deres liv og helse og ønsker å reise tilbake til Norge, så bør det tillegges stor vekt. Direktoratet anbefaler at dette inntas i eventuelle retningslinjer til passmyndigheten. Departementet skriver på side 9 i høringen: Der familien og den mindreårige har vanlig bosted eller har tatt langvarig opphold i det aktuelle landet, må det tas hensyn til dette. Det er direktoratet enig i. Det bør imidlertid også få betydning at barnet befinner seg i utlandet mot sin vilje, og ikke har hatt en reell mulighet til å be om hjelp tidligere. Kompetanseteamet har erfaring med saker hvor barn har vært innesperret i flere år i utlandet, isolert fra omverdenen og uten mulighet til å kontakte ambassaden eller hjelpeapparatet. Det anføres videre i høringsnotatet at det oftest ikke vil være til barnets beste å sende personen til Norge dersom familien ikke er i landet. Ved fare for liv og helse, som er en forutsetning for å utstede pass uten samtykke fra foresatte, bør hensynet til å redde barnets liv veie tyngre enn hensynet til fremtidig kontakt med familien. Kun hvis det er mulig å tilby beskyttelse hvor barnet befinner seg, så vil det være til barnets beste å forbli i landet. Departementet skriver videre i høringen på side 9: Utenrikstjenesten har i dag mulighet til å innhente nødvendig informasjon fra hjelpeapparatet for å vurdere faren for liv eller helse. Direktoratet vil påpeke at det i høringsnotatet ikke er vist til noen hjemmel for dette, og vi kan ikke se hvor en slik rett til innhenting av taushetsbelagt informasjon er hjemlet. Dersom utenrikstjenesten skal ha anledning til å innhente taushetsbelagt informasjon fra hjelpeapparatet mener direktoratet at dette må lovfestes. Det bør også gis klare retningslinjer for hvordan denne typen informasjon skal innhentes og lagres. Direktoratet erfarer at det i enkelte saker er en noe uheldig praksis hvor utenrikstjenesten ringer den lokale barneverntjenesten og ber om informasjon per telefon, og at informasjonen også utleveres per telefon. Denne informasjonsutvekslingen kan være i strid med barneverntjenestens lovbestemte taushetsplikt. For at barneverntjenesten skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver; å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, så må barneverntjenesten ofte gi informasjon til andre forvaltningsorganer som barnet er i kontakt med. Samtidig er opplysninger i barnevernssaker ofte av personlig og sensitiv karakter. Det er derfor viktig å sikre at disse opplysningene ikke videreformidles i større grad enn nødvendig, og at de håndteres på en slik måte at hensynet til personlig integritet, personvern og tillit til barnevernet ivaretas. Det er den enkelte barneverntjeneste som i hvert enkelt tilfelle selv må vurdere, og ta standpunkt til om formidling av opplysninger til et annet forvaltningsorgan er nødvendig for å fremme organets oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse. Dette kan ikke det forvaltningsorganet som det er aktuelt å gi opplysningene til vurdere. Det er et krav om at det i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering av om formidling av opplysninger er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver overfor det enkelte barnet. Barneverntjenesten kan dermed heller ikke gi ut opplysninger ut i fra at dette vil fremme mottakerens oppgaver. Direktoratet mener det er viktig at dette omtales i det videre lovarbeidet, formidles, og at det lages tydelige retningslinjer for samarbeid og informasjonsutveksling mellom barneverntjenesten og utenrikstjenesten. I barnevernloven § 6-7 tredje ledd kan barneverntjenesten gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når dette er nødvendig for å forebygge «vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». I forslaget til endringer i passloven § 4 tredje ledd benyttes begrepet « fare for personens liv eller helse» . Det er således ikke samsvar mellom de tilfellene hvor barneverntjenesten skal gi informasjon, og de tilfellene hvor det kan samtykkes til pass. Det vil således ikke være noen automatikk i at utenrikstjenesten kan innhente informasjon fra barneverntjenesten. Det foreslås at dokumentasjon av manglende samtykke jamfør barneloven § 41 femte ledd skal være ett av flere momenter i vurderingen ved utstedelse av pass. Det tilsluttes at dette ikke kan være avgjørende. Mange ungdommer tror de skal på ferie, og spørsmålet om samtykke er ofte ikke et tema før avreise til utlandet. Andre kan samtykke intetanende om den volden de vil utsettes for. Kompetanseteamets erfaringer tilsier at et samtykke er mer egnet som et forebyggende tiltak, enn et avgjørende moment i ettertid. Direktoratet er enig med departementet i at det ikke er grunn til å ha andre regler for mindreårige uten norsk statsborgerskap, men med permanent opphold i Norge. Direktoratet støtter derfor departementets forslag om å gi passloven § 4 tilsvarende anvendelse for utstedelse av passérbrev til mindreårige. Nektelse og tilbakekall av pass til mindreårige Forslaget gjør det mulig både å nekte utstedelse og tilbakekalle pass i tilfeller der barnevernet ikke har truffet tiltak som nevnt i barnevernloven § 4-31, men hvor det er behov for å forhindre utreise. Som nevnt er passmyndigheten avhengig av at hjelpeapparatet og andre instanser gir informasjon som gir passmyndigheten grunn til å vurdere tilbakekall av pass. Dette reiser flere usikkerhetsmomenter. Det er ikke opplagt for hjelpeapparatet at passmyndigheten er rette instans ved bekymring for at et barn skal etterlates. I andre situasjoner hvor man er bekymret for et barn så meldes bekymringen til barnevernet. Det kan derfor være hensiktsmessig og ryddig at bekymring for utreise meldes til barneverntjenesten i tillegg til passmyndigheten. Barneverntjenesten kan ha informasjon om familien som kan være viktig i passmyndighetens vurdering, og på denne måten vil det etableres kontakt mellom passmyndigheten og barneverntjenesten på et tidlig tidspunkt. Det foreslås en mulighet for passnektelse i saker hvor den mindreårige står i fare for å bli utsatt for straffbare handlinger etter norsk straffelov. Direktoratet mener det er en viktig presisering da kjønnslemlestelse og tvangsekteskap ikke er straffbart i alle land. Direktoratet er enig med departementet når det legger til grunn at kravet om «skjellig grunn til å tro», slik som etter gjeldende § 5 tredje ledd bokstav b, gjør det vanskelig å oppnå formålet med bestemmelsen og at det vil være bedre at terskelen settes til at det er «grunn til å tro» at den mindreåriges liv og helse står i fare. Kompetanseteamet nevnes som en instans som kan kontaktes for opplysninger om familien i passmyndighetens vurdering av faren for liv og helse. Kompetanseteamet er imidlertid kun et veiledningsorgan og kan derfor ikke bidra med informasjon om familien. Kompetanseteamet kan imidlertid bidra med faglig veiledning i kartleggingen av den fremtidige risikoen for tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, annen æresrelatert vold eller negativ sosial kontroll. Når det gjelder utgivelse av taushetsbelagt informasjon viser vi til det vi har nevnt foran under pkt. 2 om at plikt til å utgi slike opplysninger etter direktoratets syn må hjemles i lov. Det foreslås at avgjørelsen fra passmyndigheten skal ha en varighet som ikke er lenger enn nødvendig, og på inntil ett år. Passmyndighetens vurdering av hva som er nødvendig vil være krevende. Noen foreldre kan tenke at de etter et vedtak vil utsette utenlandsoppholdet til vedtaket har opphørt. Det er derfor viktig at forebyggende tiltak settes inn for å forhindre fremtidige ufrivillige utenlandsopphold. Plikten til å underrette barnevernet om passnektelse støttes derfor. Utfordring i saker med dobbelt statsborgerskap Direktoratet vil også nevne at det i saker med familier med doble statsborgerskap vil kunne oppstå enkelte utfordringer. Norske myndigheter kan ikke inndra pass som er utstedt av andre lands myndigheter. Mindreårige vil dermed kunne føres ut av landet med utenlandsk pass selv om det norske passet er tilbakekalt. Dette er ikke problematisert i høringen og vi anbefaler at dette omtales i det videre lovarbeidet. Vedlegg Høringsinnspill forslag til endringer i passloven ID-kortloven passforskriften og utlendingsforskriften.pdf Justis- og beredskapsdepartementet Til høringen Til toppen
