Generelle merknader
EØS-avtalen er sentral for norske borgarar og for norsk næringsliv sin tilgang til den europeiske marknaden. Det er difor viktig å sikre den homogenitetsmålsetjinga samarbeidet byggjer på. Homogenitet krev at ny EØS-relevant lovgjeving vert innlemma i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Det er ikkje heldig av det gjeld ulike prosedyrereglar for statsstøttehandhevinga i EU- og EFTA-pilaren. Samstundes må norske styresmakter ved iverksetjing av ny lovgjeving, som prosedyreforordninga, ta omsyn til eventuelle konstitusjonelle skrankar og skrankar som fylgjer av andre folkerettslege avtalar, mellom anna av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) of FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP). Bergen kommune vurderer lovframlegget som er sendt på høyring i lys av desse utgangspunkta.
Mellom konstitusjonelle og folkerettslege problemstillingar har vi særskilt merka oss tilhøvet til Grunnlova sine føresegner om myndighetsoverføring i §§ 26 og 115, tilhøvet til domskravet i Grunnlova § 96 og tilhøvet til vernet mot sjølvinkriminering som vert utleia av EMK si føresegn om rett til rettferdig rettargang. Som vi vil kome attende til under merknadane til dei einskilde føresegnene i den nye prosedyreforordninga, kan vi ikkje sjå av høyringsnotatet at departementet har vurdert lovframlegget opp mot desse skrankane.
Bergen kommune meiner det er uheldig, og stiller på den bakgrunn spørsmål ved om lovframlegget er godt nok utgreidd. Eventuelle utgreiingar som er gjort, er uansett ikkje gjort greie for i høyringsnotatet. Det gjer det vanskeleg for kommunen å ta standpunkt til om lovframlegget er akseptabelt. Vi vil difor avgrense oss til å peike på einskilde aspekt ved framlegget som vi meiner departementet bør vurdere nærmare før saka vert lagt fram for Stortinget.
Mellom konstitusjonelle og folkerettslege problemstillingar har vi særskilt merka oss tilhøvet til Grunnlova sine føresegner om myndighetsoverføring i §§ 26 og 115, tilhøvet til domskravet i Grunnlova § 96 og tilhøvet til vernet mot sjølvinkriminering som vert utleia av EMK si føresegn om rett til rettferdig rettargang. Som vi vil kome attende til under merknadane til dei einskilde føresegnene i den nye prosedyreforordninga, kan vi ikkje sjå av høyringsnotatet at departementet har vurdert lovframlegget opp mot desse skrankane.
Bergen kommune meiner det er uheldig, og stiller på den bakgrunn spørsmål ved om lovframlegget er godt nok utgreidd. Eventuelle utgreiingar som er gjort, er uansett ikkje gjort greie for i høyringsnotatet. Det gjer det vanskeleg for kommunen å ta standpunkt til om lovframlegget er akseptabelt. Vi vil difor avgrense oss til å peike på einskilde aspekt ved framlegget som vi meiner departementet bør vurdere nærmare før saka vert lagt fram for Stortinget.
Særskilde merknader
Etter prosedyreforordninga av 1999 er EØS-avtalen sitt overvakingsorgan, ESA, forplikta til å handsame alle klager det mottek om påstått ulovleg støtte. Det gjeld uavhengig av om klagar kan godtgjere at han har rettsleg interesse i saka, at saka reiser støtterettslege problemstillingar eller at klaga er tilstrekkeleg grunngitt. Etter ny prosedyreforordning får ESA derimot adgang til å unnlate behandling av informasjon som ikkje oppfyller nærmare fastsette minstevilkår for klager . Mellom anna må klagar godtgjere at han har ei legitim/berettiga interesse i å fremje ei klage for ESA. Det er også oppstilt formkrav til klagen.
Bergen kommune er av den oppfatninga at denne endringa er positiv sett frå norske styresmakter sitt perspektiv . Ho vil kunne førebyggje at staten, fylka og kommunane får arbeid med openbert ugrunna klager. I dag kan sakshandsaminga av slike saker vere både arbeids- og kostnadskrevjande.
For det private næringslivet og organisasjonar kan derimot myndighet for ESA til å la vere å behandle klager vere negativ, mellom anna fordi dei truleg vil måtte bruke større ressursar til å utforme klager slik at dei fyller krava for å verte tatt under handsaming. Bergen kommune går imidlertid ikkje nærmare inn på dette då vi antar at dette er eit tilhøve som vil bli tatt opp av andre høyringsinstansar.
ESA sitt samarbeid med nasjonale domstolar
Den nye prosedyreforordninga inneheld også reglar om ESA sitt samarbeid med nasjonale domstolar. Det gjeld føresegner som opnar for at ESA ber ein nasjonal domstol som har ei støttesak til handsaming om å få informasjon og dokument domstolen har fått i saka, reglar som gjev ESA adgang til å avgje skriftlege eller munnlege innlegg til den nasjonale domstolen og reglar som gjev nasjonale domstolar adgang til å be ESA om rådgjevande uttaler om støtterettslege spørsmål.
Dei nye reglane kan reise problemstillingar opp mot reglar om lovfastsett teieplikt, mellom anna om ESA skal ha rett på å kreve innsyn i personsensitiv informasjon. Vi kan ikkje sjå ut frå høyringsnotatet at departementet har utgreidd dette, noko Bergen kommune prinsipielt sett meiner er uheldig. Det gjeld mellom anna fordi det framover kan verte fleire støttesaker som gjeld tenester innanfor helse- og sosialområda. I slike saker er det ofte personsensitiv informasjon. Bergen kommune meiner vidare det bør vurderast om ESA sitt samarbeid med norske domstolar gjer det naudsynt med endringar i Tvistelova. For det tilfellet prosedyreforordninga gjev ESA adgang til å uttale seg om faktum/bevisvurdering og ikkje berre rettsspørsmål, er kommunen av den oppfatninga at det er naudsynt med ei rekkje endringar.
Dei nye reglane kan òg leie til at kostnadane for partane med å iretteføre saker for nasjonale domstolar kan auke. I praksis vil nok dette likevel ikkje få særleg stor betydning. Omfanget av støttesaker for nasjonale domstolar er lite og vil sannsynlegvis halde fram med å vere det. Det kan imidlertid verte aktuelt med både tilbakeføringssaker og saker om mellombels åtgjerd (forføyningssaker). Det kan dessutan vere tale om saker om privat handheving i form av erstatningsspørsmål. Bergen kommune stiller i den samanheng spørsmål ved om den sistnevnte typen sak kan reknast som ei støttesak som vert regulert av den nye prosedyreforordninga, og ber om at departementet utgreier dette.
ESA sin adgang til å innhente informasjon i marknaden og til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr
Den nye prosedyreforordninga opnar for at ESA, på nærmare bestemte vilkår, kan be om informasjon frå andre enn regjeringa . Det gjeld frå andre statar, frå føretak og frå samanslutnignar av føretak. Som føretak vert rekna alle som tilbyr, typisk sel, varer og tenester i marknaden. Dette kan vere både privatpersonar, ideelle organisasjonar, selskap og kommunar. Samanslutningar av føretak vil typisk vere bransjeorganisasjonar, til dømes Norsk Industri og KS Bedrift.
ESA får også heimel til å framtvinge opplysningar ved hjelp av tvangsmulkt og til å sanksjonere feilaktig eller misvisande informasjon gjennom å ilegge overtredelsesgebyr . Storleiken på tvangsmulkt og overtredelsesgebyr vert mellom anna fastsett ut frå føretaket si omsetjing. Saker om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr kan ikkje bringast inn for nasjonale domstolar . Slike saker må eventuelt bringast inn for EFTA-domstolen.
Etter Bergen kommune sitt syn er ESA sin adgang til å innhente informasjon i marknaden og til å ilegge tvangsmulkt, for lite utgreidd i departementet sitt høyringsnotat. For Bergen kommune er det til dømes uklårt om ESA vil få adgang til å krevje informasjon direkte frå kommunar og til å ilegge kommunar tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. I fortalen til ny prosedyreforordning er det sagt at medlemsstatane ikkje kan ileggast tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Vi er likevel usikre på om ESA vil meine at dette stengjer for å pålegge kommunar slike sanksjonar når dei opptrer som føretak, altså når kommunane sel varer og tenester i marknaden. Vi kan ikkje sjå at departementet har vurdert eller sagt noko om dette, og det er ei problemstilling som bør avklarast.
Etter Bergen kommune si vurdering vil det elles kunne vere krevjande for privatpersonar (typisk enkeltmannsforetak), ideelle organisasjonar, små og mellomstore bedrifter å bli pålagt og gje informasjon til ESA i støttesaker. Slik vi forstår den nye prosedyreforordninga er ikkje ESA sin myndighet avgrensa til å krevje framlagt dokumentasjon (bevis). ESA kan også be om analysar og utgreiingar. I støttesaker kan det krevje kompliserte vurderingar, og Bergen kommune antar at dei som blir bedt om slike analyser ofte vil ha behov for å kjøpe hjelp av advokatar eller økonomar. Prosedyreforordninga gjev ikkje føretaka rett til å krevje å få dekka utgiftene med slik bistand.
Dersom føretak ikkje vil gje informasjon, gjev den nye prosedyreforordninga ESA heimel til å framtvinge informasjon ved hjelp av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. ESA får òg heimel til å ilegge overtredelsesgebyr ved feil og misvisande informasjon. Denne typen vedtak kan ikkje bringast inn for nasjonale domstolar. Dei må eventuelt bringast inn for EFTA domstolen.
Bergen kommune reknar med at konsekvensen av dette kan bli at føretak – til dømes privatpersonar, ideelle organisasjonar og mindre bedrifter – vil kunne oppleve det som krevjande å prøve saker om tvangsmulkt og overtredelsegebyr for ein domstol. Advokatkostnadane i samband med saker for EFTA-domstolen vil ofte vere høge, og prosesspråket i domstolen er engelsk. Det kan etter vår vurdering svekke private sin rettstryggleik samanlikna med ei ordning der dei hadde hatt rett til å bringe vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr inn for norske domstolar. Vi syner her til dei omsyna som ligg bak domskravet i Grunnlova § 96, og stiller spørsmål ved om departementet har vurdert den nye prosedyreføresegna opp mot denne føresegna.
Bergen kommune stiller ellers spørsmål ved om ordninga med sanksjonert informasjonsplikt kan reise problemstillingar opp mot sjølvinkrimineringsvernet. Vi kan ikkje sjå at dette er drøfta, korkje i den nye prosedyreforordninga eller i høyringsnotatet til departementet. Mellom anna er det ikkje sagt noko om tilbakeføringskrav etter støtteregelverket kan reknast som ei straffesikting etter EMK eller SP. Vi meiner departementet må utgreie dette.
Bergen kommune meiner likeeins det er uheldig at den nye prosedyreforordninga ikkje gjev staten/støttegjevar eit ubetinga krav på innsyn i informasjon ESA hentar inn frå private. Manglande innsyn vil føre til at staten/støttegjevar ikkje vert kjent med og får høve til å ta til motmæle mot uriktig eller misvisande informasjon. Manglande kontrakdiksjon vil kunne føre til at ESA treff uriktige vedtak, noko som igjen vil kunne vere til hinder for å fremje viktige samfunnsmessige interesser støttegjevar sine tiltak er meint å tilgodesjå.
I den nye prosedyreforordninga er det introdusert eit nytt verkemiddel i statsstøttehandhevinga, såkalla sektorundersøkingar. Med dette får ESA heimel til å undersøke støtteordninar i bestemte sektorar eller støtteinstrument som dei mistenkjer at ikkje er i samsvar med den indre marknaden.
I samband med slike sektorundersøkingar får ESA rett til å hente inn informasjon frå fleire EU-/EFTA- land. Det gjeld både informasjon frå nasjonale styresmakter og frå føretak. Frå føretak kan informasjon framtvingast ved hjelp av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr, og feilaktig eller misvisande informasjon kan sanksjonerast med overtredelsesgebyr. Samstundes er det sagt at informasjonen ESA får i samband med sektorundersøkingar (overskuddsinformasjon) kan brukast i handsaminga av andre støttesaker.
Bergen kommune er av den oppfatninga at ordninga med sanksjonert informasjonsplikt i sektorundersøkingar reiser rettstryggleiksproblem. Som for informasjonsplikt knytt til konkrete støttesaker, er dette knytt til at det ikkje er adgang til å bringe pålegg og sanksjonar inn for nasjonale domstolar og til sjølvinkrimieringsvernet. Vi syner på den bakgrunnen til merknadane om Grunnlova § 96, EMK og SP over.
Stortinget sitt samtykke
Bergen kommune ser at iverksetjing av den nye prosedyreforordninga i norsk rett vil medføre ei myndighetsoverføring til ESA og EFTA-domstolen. Dette er ikkje berørt i høyringsnotatet til departementet, men kommunen er kjent med at Lovavdelinga har uttalt at det vanskeleg kan konkluderast med at det er tale om ei lite inngripande myndighetsoverføring slik at Stortinget sitt samtykke kan innhentast etter Grunnlova § 26 (simpelt fleirtal). Bergen kommune antar såleis at iverksetjing må skje med heimel i Grunnlova § 115 som krev tre fjerdedels fleirtal. Vi kan imidlertid ikkje sjå at departementet har formidla noko standpunkt til Lovavdelinga sin konklusjon.
Bergen kommune er av den oppfatninga at denne endringa er positiv sett frå norske styresmakter sitt perspektiv . Ho vil kunne førebyggje at staten, fylka og kommunane får arbeid med openbert ugrunna klager. I dag kan sakshandsaminga av slike saker vere både arbeids- og kostnadskrevjande.
For det private næringslivet og organisasjonar kan derimot myndighet for ESA til å la vere å behandle klager vere negativ, mellom anna fordi dei truleg vil måtte bruke større ressursar til å utforme klager slik at dei fyller krava for å verte tatt under handsaming. Bergen kommune går imidlertid ikkje nærmare inn på dette då vi antar at dette er eit tilhøve som vil bli tatt opp av andre høyringsinstansar.
ESA sitt samarbeid med nasjonale domstolar
Den nye prosedyreforordninga inneheld også reglar om ESA sitt samarbeid med nasjonale domstolar. Det gjeld føresegner som opnar for at ESA ber ein nasjonal domstol som har ei støttesak til handsaming om å få informasjon og dokument domstolen har fått i saka, reglar som gjev ESA adgang til å avgje skriftlege eller munnlege innlegg til den nasjonale domstolen og reglar som gjev nasjonale domstolar adgang til å be ESA om rådgjevande uttaler om støtterettslege spørsmål.
Dei nye reglane kan reise problemstillingar opp mot reglar om lovfastsett teieplikt, mellom anna om ESA skal ha rett på å kreve innsyn i personsensitiv informasjon. Vi kan ikkje sjå ut frå høyringsnotatet at departementet har utgreidd dette, noko Bergen kommune prinsipielt sett meiner er uheldig. Det gjeld mellom anna fordi det framover kan verte fleire støttesaker som gjeld tenester innanfor helse- og sosialområda. I slike saker er det ofte personsensitiv informasjon. Bergen kommune meiner vidare det bør vurderast om ESA sitt samarbeid med norske domstolar gjer det naudsynt med endringar i Tvistelova. For det tilfellet prosedyreforordninga gjev ESA adgang til å uttale seg om faktum/bevisvurdering og ikkje berre rettsspørsmål, er kommunen av den oppfatninga at det er naudsynt med ei rekkje endringar.
Dei nye reglane kan òg leie til at kostnadane for partane med å iretteføre saker for nasjonale domstolar kan auke. I praksis vil nok dette likevel ikkje få særleg stor betydning. Omfanget av støttesaker for nasjonale domstolar er lite og vil sannsynlegvis halde fram med å vere det. Det kan imidlertid verte aktuelt med både tilbakeføringssaker og saker om mellombels åtgjerd (forføyningssaker). Det kan dessutan vere tale om saker om privat handheving i form av erstatningsspørsmål. Bergen kommune stiller i den samanheng spørsmål ved om den sistnevnte typen sak kan reknast som ei støttesak som vert regulert av den nye prosedyreforordninga, og ber om at departementet utgreier dette.
ESA sin adgang til å innhente informasjon i marknaden og til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr
Den nye prosedyreforordninga opnar for at ESA, på nærmare bestemte vilkår, kan be om informasjon frå andre enn regjeringa . Det gjeld frå andre statar, frå føretak og frå samanslutnignar av føretak. Som føretak vert rekna alle som tilbyr, typisk sel, varer og tenester i marknaden. Dette kan vere både privatpersonar, ideelle organisasjonar, selskap og kommunar. Samanslutningar av føretak vil typisk vere bransjeorganisasjonar, til dømes Norsk Industri og KS Bedrift.
ESA får også heimel til å framtvinge opplysningar ved hjelp av tvangsmulkt og til å sanksjonere feilaktig eller misvisande informasjon gjennom å ilegge overtredelsesgebyr . Storleiken på tvangsmulkt og overtredelsesgebyr vert mellom anna fastsett ut frå føretaket si omsetjing. Saker om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr kan ikkje bringast inn for nasjonale domstolar . Slike saker må eventuelt bringast inn for EFTA-domstolen.
Etter Bergen kommune sitt syn er ESA sin adgang til å innhente informasjon i marknaden og til å ilegge tvangsmulkt, for lite utgreidd i departementet sitt høyringsnotat. For Bergen kommune er det til dømes uklårt om ESA vil få adgang til å krevje informasjon direkte frå kommunar og til å ilegge kommunar tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. I fortalen til ny prosedyreforordning er det sagt at medlemsstatane ikkje kan ileggast tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Vi er likevel usikre på om ESA vil meine at dette stengjer for å pålegge kommunar slike sanksjonar når dei opptrer som føretak, altså når kommunane sel varer og tenester i marknaden. Vi kan ikkje sjå at departementet har vurdert eller sagt noko om dette, og det er ei problemstilling som bør avklarast.
Etter Bergen kommune si vurdering vil det elles kunne vere krevjande for privatpersonar (typisk enkeltmannsforetak), ideelle organisasjonar, små og mellomstore bedrifter å bli pålagt og gje informasjon til ESA i støttesaker. Slik vi forstår den nye prosedyreforordninga er ikkje ESA sin myndighet avgrensa til å krevje framlagt dokumentasjon (bevis). ESA kan også be om analysar og utgreiingar. I støttesaker kan det krevje kompliserte vurderingar, og Bergen kommune antar at dei som blir bedt om slike analyser ofte vil ha behov for å kjøpe hjelp av advokatar eller økonomar. Prosedyreforordninga gjev ikkje føretaka rett til å krevje å få dekka utgiftene med slik bistand.
Dersom føretak ikkje vil gje informasjon, gjev den nye prosedyreforordninga ESA heimel til å framtvinge informasjon ved hjelp av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. ESA får òg heimel til å ilegge overtredelsesgebyr ved feil og misvisande informasjon. Denne typen vedtak kan ikkje bringast inn for nasjonale domstolar. Dei må eventuelt bringast inn for EFTA domstolen.
Bergen kommune reknar med at konsekvensen av dette kan bli at føretak – til dømes privatpersonar, ideelle organisasjonar og mindre bedrifter – vil kunne oppleve det som krevjande å prøve saker om tvangsmulkt og overtredelsegebyr for ein domstol. Advokatkostnadane i samband med saker for EFTA-domstolen vil ofte vere høge, og prosesspråket i domstolen er engelsk. Det kan etter vår vurdering svekke private sin rettstryggleik samanlikna med ei ordning der dei hadde hatt rett til å bringe vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr inn for norske domstolar. Vi syner her til dei omsyna som ligg bak domskravet i Grunnlova § 96, og stiller spørsmål ved om departementet har vurdert den nye prosedyreføresegna opp mot denne føresegna.
Bergen kommune stiller ellers spørsmål ved om ordninga med sanksjonert informasjonsplikt kan reise problemstillingar opp mot sjølvinkrimineringsvernet. Vi kan ikkje sjå at dette er drøfta, korkje i den nye prosedyreforordninga eller i høyringsnotatet til departementet. Mellom anna er det ikkje sagt noko om tilbakeføringskrav etter støtteregelverket kan reknast som ei straffesikting etter EMK eller SP. Vi meiner departementet må utgreie dette.
Bergen kommune meiner likeeins det er uheldig at den nye prosedyreforordninga ikkje gjev staten/støttegjevar eit ubetinga krav på innsyn i informasjon ESA hentar inn frå private. Manglande innsyn vil føre til at staten/støttegjevar ikkje vert kjent med og får høve til å ta til motmæle mot uriktig eller misvisande informasjon. Manglande kontrakdiksjon vil kunne føre til at ESA treff uriktige vedtak, noko som igjen vil kunne vere til hinder for å fremje viktige samfunnsmessige interesser støttegjevar sine tiltak er meint å tilgodesjå.
I den nye prosedyreforordninga er det introdusert eit nytt verkemiddel i statsstøttehandhevinga, såkalla sektorundersøkingar. Med dette får ESA heimel til å undersøke støtteordninar i bestemte sektorar eller støtteinstrument som dei mistenkjer at ikkje er i samsvar med den indre marknaden.
I samband med slike sektorundersøkingar får ESA rett til å hente inn informasjon frå fleire EU-/EFTA- land. Det gjeld både informasjon frå nasjonale styresmakter og frå føretak. Frå føretak kan informasjon framtvingast ved hjelp av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr, og feilaktig eller misvisande informasjon kan sanksjonerast med overtredelsesgebyr. Samstundes er det sagt at informasjonen ESA får i samband med sektorundersøkingar (overskuddsinformasjon) kan brukast i handsaminga av andre støttesaker.
Bergen kommune er av den oppfatninga at ordninga med sanksjonert informasjonsplikt i sektorundersøkingar reiser rettstryggleiksproblem. Som for informasjonsplikt knytt til konkrete støttesaker, er dette knytt til at det ikkje er adgang til å bringe pålegg og sanksjonar inn for nasjonale domstolar og til sjølvinkrimieringsvernet. Vi syner på den bakgrunnen til merknadane om Grunnlova § 96, EMK og SP over.
Stortinget sitt samtykke
Bergen kommune ser at iverksetjing av den nye prosedyreforordninga i norsk rett vil medføre ei myndighetsoverføring til ESA og EFTA-domstolen. Dette er ikkje berørt i høyringsnotatet til departementet, men kommunen er kjent med at Lovavdelinga har uttalt at det vanskeleg kan konkluderast med at det er tale om ei lite inngripande myndighetsoverføring slik at Stortinget sitt samtykke kan innhentast etter Grunnlova § 26 (simpelt fleirtal). Bergen kommune antar såleis at iverksetjing må skje med heimel i Grunnlova § 115 som krev tre fjerdedels fleirtal. Vi kan imidlertid ikkje sjå at departementet har formidla noko standpunkt til Lovavdelinga sin konklusjon.